Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 1 сентября 2016 г. N Ф07-6499/16 по делу N А13-1562/2016

Требование: о признании незаконным акта органа власти, об оспаривании действий

Вывод суда: решение суда апелляционной истанции отменено, решение суда первой инстанции отменено

01 сентября 2016 г.

Дело N А13-1562/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Александровой Е.Н., Алешкевича О.А.,

при участии от акционерного общества "Российский сельскохозяйственный банк" Кабаковой Н.Н. (доверенность от 04.03.2015 N 442/92), от Правительства Вологодской области Кирьяновой О.А. (доверенность от 12.01.2016 N 01-0153/16),

рассмотрев 29.08.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества "Российский сельскохозяйственный банк" на решение Арбитражного суда Вологодской области от 29.03.2016 (судья Савенкова Н.В.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2016 (судьи Виноградова Т.В., Докшина А.Ю., Осокина Н.Н.) по делу N А13-1562/2016,

установил:

Акционерное общество "Российский сельскохозяйственный банк" (место нахождения: 119034, Москва, Гагаринский пер., 3, ОГРН 1027700342890, ИНН 7725114488; далее - общество, банк) в лице Вологодского регионального филиала обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением об оспаривании постановления судебного пристава-исполнителя Межрайонного отдела по особо важным исполнительным производствам Управления Федеральной службы судебных приставов по Вологодской области Ладенковой Марины Александровны (далее - судебный пристав-исполнитель) от 03.02.2016 N 35021/16/45750 об отказе в возбуждении исполнительного производства, об оспаривании действий по вынесению указанного постановления, обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов.

Определением от 01.03.2016 суд привлек к участию в деле в качестве соответчика Управление Федеральной службы судебных приставов по Вологодской области (место нахождения: 160000, г. Вологда, ул. Мальцева, 52, ОГРН 1043500095704, ИНН 3525144985; далее - УФССП).

Кроме того, к участию в деле привлечены должник - Вологодская область как субъект Российской Федерации в лице Правительства Вологодской области (место нахождения: 160000, г. Вологда, ул. Герцена, 2, ОГРН 1023500884395, ИНН 3525115247; далее - правительство), а также в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Департамент финансов Вологодской области (место нахождения: 160000, г. Вологда, ул. Герцена, 2, ОГРН 1023500901654, ИНН 3525015806; далее - департамент).

Решением суда от 29.03.2016, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 26.05.2016, обществу отказано в удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на неправильное применение судами положений главы 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) и Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон N 229-ФЗ, Закон об исполнительном производстве, Закон). Податель жалобы настаивает на том, что в рассматриваемой ситуации обращение должника за предоставлением отсрочки или рассрочки исполнения судебного акта согласно бюджетному законодательству не является основанием для прерывания трехмесячного срока для исполнения решения суда по предъявленному исполнительному листу; трехмесячный срок, установленный государством для исполнения судебных актов в пункте 6 статьи 242.2 БК РФ, отвечает критерию разумности и позволяет не только учесть интересы взыскателя, но и предоставить органам исполнения время, необходимое и достаточное для внесения изменений в структуру бюджетных платежей без несоразмерного ущерба для выполнения иных бюджетных обязательств. В связи с этим, по мнению банка, оспариваемые постановление и действия судебного пристава-исполнителя не отвечают требованиям действующего законодательства.

Представители судебного пристава-исполнителя, УФССП и департамента, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

В судебном заседании представитель банка поддержал доводы жалобы, а представитель правительства отклонил их.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 14.08.2015 на основании вступившего в законную силу решения Арбитражного суда Вологодской области от 04.06.2014 по делу N А13-16460/2013 выдан исполнительный лист серии ФС N 005269125 на взыскание с субъекта Российской Федерации - Вологодской области в лице Правительства Вологодской области за счет казны Вологодской области в пользу общества 26 452 625 руб. 10 коп.

Указанный исполнительный лист 25.08.2015 предъявлен обществом для исполнения в департамент, что подтверждается отметкой последнего на исполнительном листе (том дела I, лист 73).

Департамент 12.01.2016 возвратил банку исполнительный лист на основании заявления взыскателя от 04.12.2015 о его отзыве в связи с истечением срока исполнения (том дела I; листы 65 - 67).

Исполнительный лист 13.01.2016 предъявлен банком для принудительного исполнения в отдел судебных приставов по городу Вологде N 1 УФССП (ОСП N 1); постановлением судебного пристава-исполнителя ОСП N 1 Мазепиной А.Б. от 18.01.2016 в возбуждении исполнительного производства отказано на основании пункта 2 части 1 статьи 31 Закона об исполнительном производстве, исполнительный лист направлен в Межрайонный отдел по особо важным исполнительным производствам УФССП; постановлением судебного пристава-исполнителя от 26.01.2016 возбуждено исполнительное производство N 662/16/35021-ИП (том дела I; листы 70 - 72).

Впоследствии постановлением судебного пристава-исполнителя от 03.02.2016 отменено ранее вынесенное постановление о возбуждении исполнительного производства от 26.01.2016; кроме того, постановлением судебного пристава-исполнителя от 03.02.2016 банку отказано в возбуждении исполнительного производства на основании пункта 4 части 1 статьи 31 Закона об исполнительном производстве в связи с отсутствием в исполнительном листе отметки департамента об отсутствии денежных средств для исполнения решения суда (том дела I; листы 62 - 63).

Не согласившись с постановлением об отказе в возбуждении исполнительного производства и соответствующими действиями судебного пристава-исполнителя, банк обратился в арбитражный суд.

При рассмотрении спора по существу суды двух инстанций правомерно исходили из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 329 АПК РФ постановления главного судебного пристава Российской Федерации, главного судебного пристава субъекта (главного судебного пристава субъектов) Российской Федерации, старшего судебного пристава, их заместителей, судебного пристава-исполнителя, их действия (бездействие) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях, предусмотренных названным Кодексом и другими федеральными законами, по правилам, установленным главой 24 названного Кодекса.

По смыслу части 1 статьи 198 АПК РФ требование о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые акт, решение, действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Задачами исполнительного производства являются правильное и своевременное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях исполнение иных документов в целях защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а также в целях обеспечения исполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации (статья 2 Закона N 229-ФЗ).

При осуществлении своих полномочий в процессе принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, предусмотренных законом, судебный пристав-исполнитель обязан действовать в соответствии Федеральным законом от 21.07.1997 N 118-ФЗ "О судебных приставах" (далее - Закон о судебных приставах) и Законом об исполнительном производстве.

Названные законы не содержат нормы, предусматривающие право судебного пристава-исполнителя отменять вынесенное им постановление.

Согласно пункту 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.11.2015 N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства", судебный пристав-исполнитель не вправе отменять вынесенное им постановление. Соответствующими полномочиями по отмене этого постановления наделены старший судебный пристав и его заместитель (пункт 2 статьи 8, пункт 2 статьи 9, пункт 2 статьи 10 Закона о судебных приставах, часть 5 статьи 14, часть 9 статьи 47, часть 4 статьи 108, статья 123 Закона об исполнительном производстве).

Поскольку судебный пристав-исполнитель самостоятельно отменил постановление о возбуждении исполнительного производства, суды правомерно сочли указанные действия совершенными с превышением предоставленных полномочий.

Вместе с тем суды отказали в удовлетворении заявленных банком требований, указав на отсутствие доказательств нарушения оспариваемыми постановлением и действиями судебного пристава-исполнителя прав заявителя.

В связи с этим суды также правомерно исходили из следующего.

По общему правилу статьи 5 Закона об исполнительном производстве принудительное исполнение судебных актов осуществляется судебными приставами-исполнителями; при этом согласно части 1 статьи 7 указанного Закона исполнительные документы подлежат исполнению иными органами, организациями, должностными лицами и гражданами в случае, когда федеральным законом на них возложена такая обязанность.

Указанные в части 1 статьи 7 Закона N 229-ФЗ органы, организации и граждане исполняют требования, содержащиеся в судебных актах, актах других органов и должностных лиц, на основании исполнительных документов, указанных в статье 12 названного Федерального закона, в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами (часть 2 статьи 7 Закона).

В силу пунктов 2 и 3 статьи 239 БК РФ обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных названным Кодексом. Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основании судебных актов производится в соответствии с главой 24.1 БК РФ.

Согласно статье 242.1 БК РФ исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации производится в соответствии с названным Кодексом на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте Российской Федерации, а также в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации требованиями, предъявляемыми к исполнительным документам, срокам предъявления исполнительных документов, перерыву срока предъявления исполнительных документов, восстановлению пропущенного срока предъявления исполнительных документов (пункт 1).

В силу пунктов 3 и 6 статьи 242.2 БК РФ для исполнения судебных актов по искам к субъектам Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов субъектов Российской Федерации или их должностных лиц, в том числе в результате издания государственными органами субъектов Российской Федерации актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет средств казны субъекта Российской Федерации (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации), судебных актов о присуждении компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации документы, указанные в пункте 2 статьи 242.1 названного Кодекса, направляются для исполнения в финансовый орган субъекта Российской Федерации. Исполнение судебных актов производится в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение.

Исполнительный лист о взыскании денежных средств с публично-правового образования может быть предъявлен взыскателем для принудительного исполнения судебному приставу-исполнителю лишь в случае, если исполнение решения суда не было произведено за счет средств бюджета в течение указанного трехмесячного срока (пункт 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации").

Вместе с тем к рассматриваемым спорным правоотношениям суды применили нормы, закрепленные в статьях 36 и 37 Закона об исполнительном производстве.

Если срок исполнения содержащихся в исполнительном документе требований установлен федеральным законом или исполнительным документом, то требования должны быть исполнены в срок, установленный соответственно федеральным законом или исполнительным документом (часть 2 статьи 36 Закона).

Взыскатель, должник, судебный пристав-исполнитель вправе обратиться с заявлением о предоставлении отсрочки или рассрочки исполнения судебного акта, акта другого органа или должностного лица, а также об изменении способа и порядка его исполнения в суд, другой орган или к должностному лицу, выдавшим исполнительный документ (часть 1 статьи 37 Закона).

В сроки, указанные в частях 1 - 6 статьи 36 Закона, не включается время со дня обращения взыскателя, должника, судебного пристава-исполнителя в суд, другой орган или к должностному лицу, выдавшим исполнительный документ, с заявлением о разъяснении положений исполнительного документа, предоставлении отсрочки или рассрочки его исполнения, а также об изменении способа и порядка его исполнения до дня получения судебным приставом-исполнителем вступившего в законную силу судебного акта, акта другого органа или должностного лица, принятого по результатам рассмотрения такого обращения (пункт 5 части 7 статьи 36 Закона).

Суды констатировали, что 30.09.2015 в рамках дела N А13-16460/2013 правительство обратилось в суд с ходатайством об отсрочке исполнения решения суда от 04.06.2014 по делу N А13-16460/2013 (том дела I; листы 141 - 146); производство по указанному ходатайству прекращено судом 04.02.2016 в связи с отказом правительства от заявленного ходатайства; отказ от ходатайства мотивирован отзывом обществом исполнительного листа.

Поскольку исполнительный лист серии ФС N 005269125 предъявлен банком для исполнения в департамент 25.08.2015, а в службу судебных приставов исполнительный лист предъявлен банком для принудительного исполнения 13.01.2016, суды (ввиду пункта 5 части 7 статьи 36 Закона об исполнительном производстве) признали, что срок со дня обращения правительства в суд с заявлением об отсрочке исполнения решения суда от 04.06.2014 по делу N А13-16460/2013 не включается в срок совершения исполнительных действий по исполнительному листу серии ФС N 005269125.

Следовательно, как сочли суды, на момент направления указанного исполнительного листа в службу судебных приставов установленный пунктом 6 статьи 242.2 БК РФ трехмесячный срок для принудительного исполнения требований не истек; у судебного пристава-исполнителя отсутствовали основания для возбуждения исполнительного производства на основании исполнительного листа серии ФС N 005269125 (пункт 8 части 1 статьи 31 Закона N 229-ФЗ).

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции считает, что судами ошибочно истолкованы подлежащие применению в данном случае положения бюджетного законодательства во взаимосвязи с требованиями Закона об исполнительном производстве.

Условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации (часть 2 статьи 1 Закона N 229-ФЗ).

В силу приведенного выше пункта 1 статьи 242.1 БК РФ исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации подчинено соответствующим специальным требованиям бюджетного законодательства, а равно лишь отдельным требованиям Закона N 229-ФЗ - требованиями, предъявляемыми к исполнительным документам, срокам предъявления исполнительных документов, перерыву срока предъявления исполнительных документов, восстановлению пропущенного срока предъявления исполнительных документов.

Приоритет специального правового регулирования подчеркивает особые условия и порядок исполнения судебных актов применительно к главе 24.1 БК РФ (тем более, что буквальное толкование пункта 5 части 7 статьи 36 Закона N 229-ФЗ позволяет обратить внимание на допустимость применения данной нормы только тогда, когда судебный пристав-исполнитель является участником исполнительной процедуры, действует в рамках возбужденного исполнительного производства, чего в данном случае не было).

В силу пункта 6 статьи 242.2 БК РФ исполнение судебных актов производится в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение. Исполнение судебных актов может быть приостановлено в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Реализация в рассматриваемой ситуации правил статей 324 и 327 АПК РФ не привела к фактической отсрочке либо фактическому приостановлению исполнения судебного акта. Правительству отсрочка исполнения судебного акта не предоставлена, равно как исполнение судебного акта не приостановлено судом (вступившим в законную силу определением Арбитражного суда Вологодской области от 10.11.2015 по делу N А13-16460/2013 правительству отказано в удовлетворении заявления о приостановлении исполнения решения суда).

Материалами дела подтверждается, что в данном случае установленный пунктом 6 статьи 242.2 БК РФ трехмесячный срок со дня поступления исполнительного листа в департамент истек 25.11.2015, обязанность по исполнению судебного акта выполнена не была. Каких-либо требований о представлении недостающих документов департаментом обществу не направлялось. При возбуждении исполнительного производства 26.01.2016 судебный пристав-исполнитель обоснованно счел представленные обществом документы необходимыми и достаточными для начала исполнительной процедуры применительно к статьям 6, 12 - 14, 30 Закона об исполнительном производстве. Возбуждение исполнительного производства также согласуется с разделом II Методических рекомендаций по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденных приказом Федеральной службы судебных приставов от 15.05.2009 N 195.

В соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14.07.2005 N 8-П особым субъектом, в отношении которого может осуществляться исполнительное производство, является государство. Эффективное выполнение государством возложенных на него публичных функций, в том числе связанных с гарантированием и защитой прав и свобод граждан, с необходимостью предполагает должный уровень их материально-финансовой обеспеченности посредством образования и использования публично-правовых фондов денежных средств - бюджетов. Взыскателю должна быть гарантирована действительная возможность получить то, что ему причитается по судебному решению, в разумный срок, а также эффективный, а не формальный судебный контроль за исполнением судебного решения уполномоченными органами, предполагающий, в частности, обеспечение заинтересованным лицам права на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц, приводящих к затягиванию исполнения судебного решения или его неисполнению.

По настоящему делу суд кассационной инстанции поддерживает доводы общества о том, что трехмесячный срок, установленный государством для исполнения судебных актов в пункте 6 статьи 242.2 БК РФ, отвечает критерию разумности и позволяет не только учесть интересы взыскателя, но и предоставить органам исполнения время, необходимое и достаточное для внесения изменений в структуру бюджетных платежей без несоразмерного ущерба для выполнения иных бюджетных обязательств.

Формальная констатация судами по сути права правительства на отсрочку исполнения решения суда (увеличение упомянутого трехмесячного срока) не отвечает системному толкованию приведенных нормативных требований, балансу законных интересов взыскателя и должника в рамках эффективного выполнения государством возложенных на него публичных функций.

Выводы суда по существу спора соответствуют фактическим обстоятельствам дела, но основаны на неправильном применении положений бюджетного законодательства и Закона об исполнительном производстве.

Оспариваемые постановление и действия судебного пристава-исполнителя нарушают права банка в экономической сфере, не позволяют своевременно получить присужденные денежные средства, создают препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заявление об оспаривании постановлений должностных лиц службы судебных приставов, их действий (бездействия) государственной пошлиной не облагается (часть 2 статьи 329 АПК РФ).

При обращении в суд кассационной инстанции банк уплатил 3000 руб. государственной пошлины (платежное поручение от 28.06.2016 N 2463; том дела II, лист 69).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 104, 201, 286, 287 (пункт 2 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 29.03.2016 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2016 по делу N А13-1562/2016 отменить.

Заявление акционерного общества "Российский сельскохозяйственный банк" удовлетворить.

Признать не соответствующим требованиям Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" и незаконным постановление судебного пристава-исполнителя межрайонного отдела по особо важным исполнительным производствам Управления Федеральной службы судебных приставов по Вологодской области Ладенковой Марины Александровны от 03.02.2016 N 35021/16/45750 об отказе в возбуждении исполнительного производства.

Признать не соответствующими требованиям Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" и незаконными действия судебного пристава-исполнителя межрайонного отдела по особо важным исполнительным производствам Управления Федеральной службы судебных приставов по Вологодской области Ладенковой Марины Александровны по вынесению постановления об отказе в возбуждении исполнительного производства от 03.02.2016 N 35021/16/45750.

Обязать Управление Федеральной службы судебных приставов по Вологодской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов акционерного общества "Российский сельскохозяйственный банк".

Возвратить акционерному обществу "Российский сельскохозяйственный банк" (место нахождения: 119034, Москва, Гагаринский пер., 3; ОГРН 1027700342890, ИНН 7725114488) из федерального бюджета 3000 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной за рассмотрение дела в суде кассационной инстанции по платежному поручению от 28.06.2016 N 2463.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

Е.Н. Александрова О.А. Алешкевич