Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 21 сентября 2016 г. N Ф07-8287/16 по делу N А66-12960/2015

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда апелляционной истанции оставлено в силе, решение суда первой инстанции оставлено в силе

21 сентября 2016 г.

Дело N А66-12960/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 14 сентября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 сентября 2016 года.

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Александровой Е.Н., судей Савицкой И.Г. и Самсоновой Л.А.,

при участии от Департамента дорожного хозяйства, транспорта и благоустройства администрации города Твери Вуйминой И.М. (доверенность от 02.08.2016 N 35/22-д), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области Шибанова Я.А. (доверенность от 11.01.2016 N 3), от Управления муниципального заказа администрации города Твери Вуйминой И.М. (доверенность от 12.09.2016 N 1-9/1), от муниципального унитарного предприятия "Жилищно-эксплуатационный комплекс" Вуйминой И.М. (доверенность от 26.10.2015),

рассмотрев 14.09.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу кассационную жалобу Департамента дорожного хозяйства, транспорта и благоустройства администрации города Твери на решение Арбитражного суда Тверской области от 21.03.2016 (судья Белова А.Г.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.06.2016 (судьи Смирнов В.И., Докшина А.Ю., Мурахина Н.В.) по делу N А66-12960/2015,

установил:

Департамент дорожного хозяйства, транспорта и благоустройства администрации города Твери, место нахождения: 170100, город Тверь, улица Вольного Новгорода, дом 8, ОГРН 1126952021657, ИНН 6950155317 (далее - Департамент), и муниципальное унитарное предприятие "Жилищно-эксплуатационный комплекс", место нахождения: 170043, город Тверь, улица Машинистов, дом 9, ОГРН 1036900088280, ИНН 6901043184 (далее - МУП "ЖЭК"), обратились в Арбитражный суд Тверской области с заявлениями об оспаривании решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области, место нахождения: 170100, город Тверь, Советская улица, дом 23, ОГРН 1036900080722, ИНН 6905005800 (далее - Управление, УФАС), от 16.09.2015 N 05-6/1-142-2015.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление муниципального заказа администрации города Твери, место нахождения: 170100, город Тверь, улица Вольного Новгорода, дом 10 (далее - Управление муниципального заказа), общество с ограниченной ответственностью "РТС-Тендер", место нахождения: 127006, Москва, Долгоруковская улица, дом 38, стр. 1 (далее - ООО "РТС-Тендер"), общество с ограниченной ответственностью "Доринжиниринг-Тверь", место нахождения: 170100, город Тверь, Тверской проспект, дом 9, оф. 54 (далее - ООО "Доринжиниринг-Тверь").

Решением суда от 21.03.2016, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 20.06.2016, Департаменту и МУП "ЖЭК" в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Департамент просит отменить указанные судебные акты и принять по делу новое решение об удовлетворении требований заявителя, ссылаясь на неправильное применение судами двух инстанций норм материального права. По мнению подателя жалобы, оспариваемое решение принято антимонопольным органом с нарушением установленного законом порядка. В свою очередь Департаментом при проведении спорного электронного аукциона нарушений законодательства о контрактной системе и о защите конкуренции не допущено.

В отзыве на кассационную жалобу Управление просит оставить ее без удовлетворения, считая приняты по делу судебные акты законными и обоснованными.

В судебном заседании представитель Департамента поддержал доводы кассационной жалобы, а представитель УФАС возражал против ее удовлетворения. Представитель Управления муниципального заказа и МУП "ЖЭК" поддержал позицию подателя жалобы.

ООО "РТС-Тендер" и ООО "Доринжиниринг-Тверь" о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, однако представителей в суд не направили, что не препятствует рассмотрению кассационной жалобы в отсутствие третьих лиц согласно статье 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, на официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет www.zakupki.gov.ru Департаментом (заказчик) размещено извещение от 25.08.2015 N 0136300021715000659 о проведении электронного аукциона на право заключения муниципального контракта на выполнение комплекса работ по содержанию улично-дорожной сети города Твери. Согласно техническому заданию (Приложение N 1 к документации об аукционе) в предмет закупки включены следующие виды работ по содержанию улично-дорожной сети:

- содержание дорог, мостов и путепроводов (раздел 1);

- содержание территорий вдоль улично-дорожной сети (раздел 2);

- содержание территорий на мостах и путепроводах (раздел 3);

- содержание искусственных сооружений на городских автомобильных дорогах (раздел 4);

- обеспечение безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах, мостах и путепроводах, включающее работы по разработке схем организации дорожного движения, дислокаций дорожных знаков (раздел 5).

Начальная (максимальная) цена контракта составила 419 999 978 руб. 34 коп., документацией об аукционе предусмотрено обеспечение заявки на участие в аукционе в размере 2 099 999 руб. 89 коп., а также обеспечение исполнения контракта - в размере 41 999 997 руб. 83 коп.

Согласно протоколу от 11.09.2015 N 0136300021715000659-1 на участие в электронном аукционе подана лишь одна заявка - от МУП "ЖЭК".

В УФАС 09.09.2015 поступила жалоба ООО "Доринжиниринг-Тверь" на несоответствие положений документации об аукционе на выполнение комплекса работ по содержанию улично-дорожной сети города Твери требованиям действующего законодательства.

Согласно уведомлению N 05-6/1-142-3829ВФ (изготовлено 11.09.2015, зарегистрировано в канцелярии 14.09.2015, размещено на сайте zakupki.gov.ru 15.09.2015) жалоба ООО "Доринжиниринг-Тверь" назначена к рассмотрению на 16.09.2015 в 11 час. 30 мин. Дополнительно информация о времени и месте рассмотрения жалобы направлена Департаменту (заказчик) и Управлению муниципального заказа (уполномоченный орган) по электронной почте.

Решением УФАС от 16.09.2015 N 05-6/1-142-2015 жалоба ООО "Доринжиниринг-Тверь" признана обоснованной; Департамент и Управление муниципального заказа признаны нарушившими требования пункта 1 части 1 статьи 33 и пункта 1 части 1 статьи 64 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), а также частей 1 и 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Департаменту и Управлению муниципального заказа выдано предписание от 16.09.2015 N 05-6/1-142-2015, которым антимонопольный орган обязал заказчика и уполномоченный орган отменить протоколы, составленные в ходе осуществления закупки, внести изменения в документацию об аукционе, продлить срок подачи заявок на участие в аукционе и осуществить дальнейшее проведение закупки в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Считая названные решение и предписание антимонопольного органа незаконными, Департамент и МУП "ЖЭК" обратились в арбитражный суд с настоящими заявлениями, рассмотренными в рамках дела N А66-12960/2015.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и пришли к выводу об отсутствии оснований для признания решения и предписания УФАС недействительными.

Проверив законность обжалуемых судебных актов и обоснованность доводов, приведенных в кассационной жалобе, Арбитражный суд Северо-Западного округа не находит оснований для ее удовлетворения.

Согласно статье 1 Закона N 135-ФЗ этот Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями (часть 1); его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2).

В соответствии с положениями статьи 17 Закона N 135-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент проведения торгов) при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:

1) координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников;

2) создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;

3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений;

4) участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах (часть 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ).

Исходя из буквального толкования и смысла положений статьи 17 Закона N 135-ФЗ запрещаются любые действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов. Перечень нарушений, перечисленный в указанной статье, не является исчерпывающим, и для квалификации действий по организации и проведению торгов как нарушающих требования антимонопольного законодательства необходимы установление и оценка последствий тех или иных нарушений Закона N 135-ФЗ с точки зрения их фактического либо возможного влияния на конкурентную среду в конкретном случае.

В силу статьи 8 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

При этом заказчики в силу части 1 статьи 24 Закона N 44-ФЗ при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (часть 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ).

Под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором (часть 1 статьи 59 Закона N 44-ФЗ).

В данном случае антимонопольный орган вменяет в вину Департаменту и Управлению муниципального заказа ограничение числа участников аукциона вследствие формирования в 2015 году закупки, предусматривающей объединение в едином лоте всех видов работ по содержанию дорог в городе Твери, и увеличения в связи с этим размера обеспечения заявки и размера обеспечения исполнения контракта. Такое формирование объекта закупки, по мнению УФАС, повлекло ее неэффективность и привело к ограничению конкуренции.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 64 закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами. Описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются его функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться: требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов; наименование места происхождения товара или наименование производителя; а также требования к товарам, к информации, работам и услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела антимонопольный орган и суды установили, что в рамках спорной закупки в 2015 году заказчиком объединены в один лот все виды работ по содержанию улично-дорожной сети в городе Твери (в том числе по содержанию дорог, мостов и путепроводов, содержанию территорий вдоль улично-дорожной сети, территорий на мостах и путепроводах, содержанию искусственных сооружений на городских автомобильных дорогах, а также работы по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах, мостах и путепроводах), что привело к существенному увеличению начальной (максимальной) цены контракта и, соответственно, к увеличению размера обеспечения заявки, а также размера обеспечения исполнения контракта.

При этом приведенный в оспариваемом решении УФАС анализ сложившейся в течение 2011 - 2015 годах в городе Твери практики закупки работ по содержанию автомобильных дорог свидетельствует о том, что ранее проводились самостоятельные закупки по отдельным видам работ по содержанию дорог, а также о том, что работы сегментировались по районам города, в результате чего обеспечивалась аукционная ситуация (на участие в аукционах заявки подавались несколькими участниками), соблюдались принципы закупок и достигались цели Закона N 44-ФЗ - обеспечение конкуренции, ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок (по итогам аукционов имело место значительное снижение начальной (максимальной) цены контракта).

В том числе структурными подразделениями администрации города Твери осуществлялись отдельные закупки на выполнение работ по разработке схем организации дорожного движения, а также закупки услуг по осуществлению надзора (техническое сопровождение) за содержанием светофорных объектов на магистральной улично-дорожной сети города Твери.

При таком положении антимонопольный орган и суды пришли к обоснованному выводу о том, что на территории города Твери сложились самостоятельные товарные рынки - рынок работ по содержанию автомобильных дорог города Твери (без работ по разработке схем организации дорожного движения) и рынок работ по разработке схем организации дорожного движения по объектам улично-дорожной сети.

Результаты проведенного Управлением анализа состоявшихся ранее закупок работ по содержанию автомобильных дорог подтверждаются материалами дела и заявителями в ходе судебного разбирательства не опровергнуты.

Изложенное свидетельствует, как верно указали суды, об отсутствии безусловной необходимости включения заказчиком работ по разработке схем организации дорожного движения в один лот с иными работами по содержанию улично-дорожной сети города Твери и о возможности выделения данных работ в отдельный лот.

Ссылки Департамента на экспертное заключение от 26.01.2016 о том, что все виды спорных работ (в том числе по содержанию автодорог и по разработке проектов организации дорожного движения) являются функционально связанными и могут быть объединены в один лот, приведенный вывод судов не опровергают. Такое объединение в один лот возможно, если обусловлено потребностями заказчика, которые не могут быть удовлетворены иным способом, и соответствует целям эффективного использования бюджетных средств.

В данном случае анализ сложившейся в городе Твери практики проведения закупок работ по содержанию автомобильных дорог подтверждает наличие у заказчика реальной возможности отдельно осуществлять закупки работ по разработке схем организации дорожного движения по объектам улично-дорожной сети. Иное заявителями не доказано.

При этом, вопреки доводам подателя жалобы, закрепление всех автомобильных дорог муниципального образования город Тверь на праве оперативного управления за Департаментом само по себе не препятствует проведению закупок по отдельным видам работ по содержанию дорог либо по районам города, как это имело место ранее.

Также у судов не имелось оснований полагать, что объединение заказчиком в 2015 году в один лот всех видов работ по содержанию дорог в городе Твери направлено на более эффективное использование бюджетных средств, поскольку соответствующее экономическое обоснование такого объединения в материалах дела отсутствует и суду не представлено. В то же время необоснованное формирование единого лота предполагает дополнительные требования к участникам о необходимости наличия большего объема технических, кадровых и финансовых ресурсов, что в совокупности с увеличением размера обеспечения заявки и обеспечения исполнения контракта привело к ограничению числа участников аукциона (подана лишь одна заявка) и создало, в свою очередь, условия для заключения контракта по начальной (максимальной) цене.

Принимая во внимание установленные судами обстоятельства дела и учитывая буквальное толкование положений пункта 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ во взаимной связи с задачами и целями антимонопольного регулирования и контроля, кассационная инстанция соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций, признавших в данном случае соответствующие антимонопольные запреты нарушенными.

Выданное Департаменту и Управлению муниципального заказа предписание УФАС направлено на устранение допущенных нарушений, выразившихся в необоснованном объединении в один лот всех видов работ по содержанию дорог, а также на перспективу совершенствования положений аукционной документации с целью обеспечения объективности, прозрачности, определенности и доступности участия в закупке для большего количества претендентов. В данном случае такая перспектива сопряжена Управлением с выявленными недостатками аукционной документации, которые однозначно свидетельствуют о негативном влиянии на конкурентную среду.

Размещение антимонопольным органом уведомления о поступлении жалобы ООО "Доринжиниринг-Тверь" и ее содержании в информационной системе с нарушением установленного срока в соответствии с требованиями Закона N 44-ФЗ не является безусловным основанием для признания оспариваемых решения и предписания недействительными. Суды правомерно указали, что оснований признать указанное нарушение существенным в данном случае не имеется, поскольку необходимые сведения размещены до рассмотрения жалобы, заказчиком и уполномоченным органом представлены письменные возражения по существу жалобы, решение вынесено Управлением в присутствии лиц, чьи действия обжаловались, и чьи права и законные интересы непосредственного затрагивались при рассмотрении жалобы.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в обеих судебных инстанциях и им дана надлежащая правовая оценка. Доводы подателя жалобы не опровергают сделанных судами выводов и не могут являться основанием для изменения или отмены законных и обоснованных судебных актов по настоящему делу.

Дело рассмотрено судами первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, выводы судов основаны на имеющихся в деле доказательствах.

Основания для иной оценки выводов судов по существу спора, изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Руководствуясь статьями 286 и 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 21.03.2016 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.06.2016 по делу N А66-12960/2015 оставить без изменения, а кассационную жалобу Департамента дорожного хозяйства, транспорта и благоустройства администрации города Твери - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.Н. Александрова

Судьи

И.Г. Савицкая Л.А. Самсонова