Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 февраля 2017 г. N Ф07-12724/16 по делу N А13-18503/2015

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба возвращена, жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда апелляционной истанции оставлено в силе, решение суда первой инстанции оставлено в силе

27 февраля 2017 г.

Дело N А13-18503/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Асмыковича А.В., судей Александровой Е.Н., Любченко И.С.,

рассмотрев 22.02.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Аничковой Марины Валентиновны на решение Арбитражного суда Вологодской области от 13.06.2016 (судья Парфенюк А.В.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2016 (судьи Докшина А.Ю., Осокина Н.Н., Смирнова В.И.) по делу N А13-18503/2015,

установил:

Администрация города Вологды, место нахождения: 160035, Вологодская область, город Вологда, улица Каменный мост, дом 4, ОГРН 1033500051683, ИНН 3525064930 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области, место нахождения: 160000, Вологодская область, город Вологда, Пушкинская улица, дом 25, ОГРН 1033500044456, ИНН 3525048696 (далее - УФАС, Управление), от 09.10.2015 N 34-15/14 и предписания от 09.10.2015 N 34-15/14.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Аничкова Марина Валентиновна, ОГРНИП 304352521700262, и Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды, место нахождения: 160000, Вологодская область, город Вологда, улица Марии Ульяновой, дом 6 "а", ОГРН 1073525019886, ИНН 3525197602 (далее - Департамент).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 13.06.2016, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2016, требования Администрации удовлетворены; суд признал незаконным оспариваемое решение Управления и недействительным оспариваемое предписание УФАС в связи с несоответствием указанных ненормативных актов антимонопольного органа Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции); суд обязал Управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Администрации.

В кассационной жалобе Аничкова М.В., ссылаясь на нарушение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права, несоответствие выводов судов установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, просит отменить решение суда первой инстанции от 13.06.2016 и постановление апелляционного суда от 19.09.2016 и принять новый судебный акт, которым в удовлетворении заявления Администрации отказать полностью. Податель жалобы считает необоснованным и противоречащим обстоятельствам дела и действующему законодательству вывод судов о том, что Управление не представило достаточных доказательств наличия действительных либо возможных негативных последствий для конкуренции в действиях Администрации, совершения Администрацией действий в ущерб конкурентным отношениям; Администрация же в свою очередь, по мнению Аничковой М.В., не доказала в суде, что действовала в рассматриваемом случае в соответствии с Законом. Также Аничкова М.В. не согласна с выводом судов о преюдициальном значении для настоящего дела решения Вологодского городского суда Вологодской области от 22.07.2015 по делу N 2-7076/2015.

В отзыве Управление поддерживает доводы кассационной жалобы, считает, что судебные акты приняты при неправильном толковании судами норм материального права, а выводы судов не основаны на фактических обстоятельствах дела, в связи с чем УФАС считает, что судебные акты следует отменить, просит рассмотреть жалобу без участия своего представителя.

Администрация в отзыве считает обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, а жалобу Аничковой М.В. - не подлежащей удовлетворению.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке, и суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 30.09.2014 индивидуальный предприниматель Аничкова Марина Владимировна обратилась в прокуратуру Вологодской области с жалобой (том дела 1, листы 138 - 143), в которой просила отменить решение Комиссии по выбору земельных участков при Администрации об исключении ее павильона N 502, кадастровый номер земельного участка 35:2460501010:0055, местоположение в городе Вологде - ул. Новгородская, д. 25, из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Вологды.

В указанной жалобе индивидуальный предприниматель Аничкова М.В. ссылалась на незаконность действий Администрации, нарушение должностными лицами Администрации положений действующих норм права - статьи 15 Закона N 135-ФЗ, Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ), а также "Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772.

Основанием для обращения Аничковой М.В. с жалобой в прокуратуру послужил факт расторжения с нею Администрацией в одностороннем порядке договора аренды земельного участка и исключение принадлежащего Аничковой М.В. павильона N 502 из действующей Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Вологды.

Письмом прокуратуры Вологодской области от 30.09.2014 N 22/1-р-2014/3514 жалоба Аничковой М.В. направлена для рассмотрения в прокуратуру города Вологды, а далее - письмом от 06.10.2014 N 1р-2014 - в УФАС.

10.10.2014 приказом N 370 о возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства УФАС возбудило дело N 34-15/14 по признакам нарушения Администрацией части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ; этим же приказом создана Комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В ходе рассмотрения названного дела N 34-15/14 о нарушении антимонопольного законодательства, Комиссия УФАС установила, что между Администрацией (арендодатель) и Аничковой М.В. (арендатор) был заключен договор N 24-1560А (том дела 1, листы 36 - 45) о предоставлении в аренду (о резервировании) земельного участка в черте города и дополнительные соглашения к нему (договор утвержден решением Президиума Советом самоуправления г Вологды от 13.02.1997 N 17 и зарегистрирован в Комитете по земельным ресурсам и землеустройству г. Вологды 05.05.1997).

На основании указанного договора, Аничкова М.В. с 1997 года использовала земельный участок вблизи дома N 25 по улице Новгородской в городе Вологде для размещения торгового павильона N 502. Названный павильон был включен в Комплексную схему размещения киосков, павильонов и комплексов торговли и общественного питания на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденную постановлением главы города Вологды от 30.12.2009 N 7210 (далее - Схема N 7210).

В ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства Управление установило, что нестационарный торговый объект предпринимателя Аничковой М.В. (павильон N 502) необоснованно не включен в Схему, утвержденную постановлением Администрации от 18.07.2011 N 3951, а затем в Схему нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда" в редакции постановления Администрации от 11.02.2013 N 1008.

Комиссия УФАС пришла к выводу, что указанные действия Администрации препятствуют осуществлению деятельности индивидуального предпринимателя Аничковой М.В. и могут привести к ограничению конкуренции на рынке розничной торговли города Вологды, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Решением Управления от 09.10.2015 N 34-15/14 Администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ (пункт 1 решения); Администрации выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно: включить торговый павильон индивидуального предпринимателя Аничковой М.В., расположенный вблизи дома N 25 по улице Новгородской в городе Вологде, в действующую Схему нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда" (пункт 2 решения).

Предписанием от 09.10.2015 N 34-15/14 УФАС обязало Администрацию в срок до 25.12.2015 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в необоснованном не включении в Схему, утвержденную постановлением Администрации от 18.07.2011 N 3951, а затем в Схему нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда" (в редакции постановления администрации от 11.02.2013 N 1008), торгового павильона индивидуального предпринимателя Аничковой М.В., в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности индивидуального предпринимателя; совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, в том числе: включить торговый павильон индивидуального предпринимателя Аничковой М.В., расположенный вблизи дома N 25 по улице Новгородской города Вологды, в действующую Схему нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда".

Полагая, что указанные решение и предписание УФАС вынесены незаконно, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства по правилам статей 65, 71 АПК РФ и не установив в действиях Администрации вмененного антимонопольным органом нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, решением от 13.06.2016 удовлетворил требования заявителя, признав незаконным оспариваемое решение УФАС, а выданное на основании названного решения Управлением предписание - недействительным.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции и постановлением от 19.09.2016 оставил решение суда от 13.06.2016 без изменения.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает, что кассационная жалоба Аничковой М.В. не подлежит удовлетворению.

В силу части 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Организационные и правовые основы защиты конкуренции определяются Законом N 135-ФЗ.

Частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ предусмотрен запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", предусмотрено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) учитывается следующее: если акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции, в соответствии с которыми он возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает обязательные для исполнения предписания (часть 1 статьи 39 Закона N 135-ФЗ).

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, указано, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

Закон о защите конкуренции направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции).

Пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Закрепленные в данной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Из совокупности приведенных выше норм права и подпункта "д" пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Как установили суды при рассмотрении настоящего дела, оспариваемое решение УФАС принято со ссылками на ряд нормативных актов, но без учета сферы регулируемых ими отношений.

Так, вывод Управления о том, что Администрация необоснованно не включила "в Схему, утвержденную постановлением администрации города Вологды от 18.07.2011 N 3951" нестационарный торговый объект предпринимателя Аничковой М.В., сделан без учета того, что в действительности названным постановлением Администрации была утверждена "Схема размещения нестационарных торговых объектов (объекты развозной и разносной торговли) на территории муниципального образования "Город Вологда", а в дальнейшем пунктом 2 постановления Администрации от 11.02.2013 N 1008 из наименования и из пункта 1 постановления Администрации от 18.07.2011 N 3951 были исключены слова "(объекты развозной и разносной торговли)".

Проанализировав содержание оспариваемого решения, суды пришли к выводу о том, что по сути антимонопольный орган считает не соответствующим положениям части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ бездействие Администрации, выразившееся в невыполнении обязанности по включению торгового павильона предпринимателя в Схему размещения нестационарных торговых объектов (объекты развозной и разносной торговли) на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденную постановлением Администрации от 18.07.2011 N 3951, и в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда" в редакции постановления Администрации от 11.02.2013 N 1008.

Поскольку под бездействием понимается воздержание от обязательного действия, предписанного нормативными требованиями, а ответственность за бездействие может наступать только в том случае, если на лице лежала юридическая обязанность действовать определенным образом, совершать определенные действия, Управление в силу положений части 5 статьи 200 АПК РФ обязано доказать факт вмененного Администрации в вину бездействия и его несоответствие требованиям Закона.

Исследовав материалы дела, суды двух инстанций пришли к выводу о том, что в данном случае антимонопольный орган не доказал, что бездействие Администрации является нарушением требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ и имелись основания для принятия УФАС в связи с указанным бездействием оспариваемого решения.

Кассационная инстанция соглашается с данными выводами судов первой и апелляционной инстанций ввиду следующего.

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определены Законом N 381-ФЗ.

В данном случае Аничкова М.В. ссылается на неправомерный отказ Администрации во включении ее торгового объекта (торгового павильона N 502) в действующую Схему нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда".

В соответствии с пунктом 6 статьи 2 Закона N 381-ФЗ нестационарным объектом является торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

В силу положений части 1 статьи 10 Закона N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 настоящей статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

Согласно части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Из решения Арбитражного суда Вологодской области от 10.03.2015 по делу N А13-14508/2014, на которое ссылаются суды, оставленного без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.06.2015, следует, что на основании постановления главы города Вологды от 28.03.1997 N 731 между Администрацией (арендодатель) и Аничковой М.В. (арендатор) был заключен договор N 24-1560А о предоставлении в аренду земельного участка в черте города.

По условиям названного договора Аничковой М.В. был предоставлен в аренду земельный участок площадью 32 кв. м, кадастровый номер 35:24:0501010:0055, категории земель - земли населенных пунктов, местоположение: Вологодская область, город Вологда, улица Новгородская, дом 25, для размещения временного сооружения торгового павильона; государственная собственность на указанный земельный участок не разграничена; срок действия названного договора с учетом пункта 1 дополнительного соглашения от 11.06.2009 N 4 - до 17.04.2014.

В соответствии с пунктом 3.2 договора N 24-1560А Администрацией в адрес Аничковой М.В. по месту ее жительства было направлено уведомление от 31.07.2013 о прекращении договора аренды по истечении срока его действия и об отсутствии у арендодателя намерения продолжать арендные отношения. Данное уведомление было направлено арендодателем заблаговременно, до окончания срока действия договора, и получено Аничковой М.В. лично.

Как установлено судами при рассмотрении настоящего дела, Комплексная схема размещения киосков, павильонов и комплексов торговли и общественного питания на территории муниципального образования "Город Вологда" была утверждена постановлением главы города Вологды от 30.12.2009 N 7210 (далее - Постановление N 7210) и размещена на официальном сайте Администрации в сети Интернет.

Указанная Комплексная схема (лист схемы 17) в период ее действия; до признания ее утратившей силу в соответствии с пунктом 1 постановления Администрации от 11.02.2013 N 1008, включала торговый объект Аничковой М.В. под номером 502. Данное обстоятельство участвующими в деле лицами не оспаривается.

Согласно доводам Администрации, данным судах в первой и апелляционной инстанциях, Схема размещения нестационарных торговых объектов (объекты развозной и разносной торговли) на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденная постановлением Администрации от 18.07.2011 N 3951 (далее - Постановление N 3951), в первоначальной редакции регулировала размещение объектов развозной и разносной торговли, при этом порядок размещения иных нестационарных торговых объектов регулировался по-прежнему Постановлением N 7210.

Постановлением Администрации от 11.02.2013 N 1008 "О признании утратившим силу постановления главы города Вологды от 30 декабря 2009 года N 7210 и внесении изменений в постановление Администрации города Вологды от 18 июля 2011 года N 3951" (далее - Постановление N 1008) Постановление N 7210 признано утратившим силу (пункт 1 Постановления N 1008); из наименования и пункта 1 Постановления N 3951 исключены слова "(объекты развозной и разносной торговли)" (пункт 2 Постановления N 1008); внесены изменения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденную Постановлением N 3951 (с последующими изменениями), а именно, названная Схема изложена в новой редакции (пункт 3 Постановления N 1008).

Согласно статье 27 Устава муниципального образования "город Вологда", утвержденного решением Вологодской городской Думы от 25.08.2005 N 301, решения Вологодской городской Думы, постановления администрации города Вологды, приказы Контрольно-счетной палаты города Вологды, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

В соответствии с указанным положением Постановление N 1008 было опубликовано 20.02.2013 в газете "Вологодские новости" за N 7.

Таким образом, как правильно указали суды, после внесения Постановлением N 1008 вышеприведенных изменений к числу нестационарных торговых объектов, размещение которых стало регулироваться Постановлением N 3951, помимо передвижных сооружений были отнесены и другие нестационарные торговые объекты.

Из материалов дела следует, что торговый павильон Аничковой М.В., расположенный вблизи дома N 25 по улице Новгородской в городе Вологде, не относится к объектам развозной и разносной торговли; доказательств обратного в материалы дела не представлено и данный факт индивидуальным предпринимателем документально не опровергнут.

При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о том, что до даты вступления в силу Постановления N 1008 у Администрации не было оснований для включения торгового объекта индивидуального предпринимателя Аничковой М.В. в Схему размещения нестационарных торговых объектов (объекты развозной и разносной торговли) на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденную Постановлением N 3951, и указанное бездействие Администрации не свидетельствует о нарушении административным органом Закона N 135-ФЗ.

При вынесении судебных актов суды также сослались на то, что обоснованность действий Администрации по не включению торгового объекта N 502, расположенного по адресу: город Вологда, улица Новгородская, дом 25, в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Вологды, изложенную в редакции Постановления N 1008, являлась предметом рассмотрения Вологодского городского суда Вологодской области по делу N 2-7076/2015.

В иске Аничкова М.В. (дело N 2-7076/2015) просила признать незаконным исключение торгового ларька N 502, расположенного по адресу: город Вологда, улица Новгородская, дом 25, из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Вологды и обязать Администрацию включить в указанную Схему названный торговый объект для дальнейшего продления договора аренды земельного участка.

Решением Вологодского городского суда Вологодской области от 22.07.2015 по делу N 2-7076/2015 (том 1, листы 75 - 76), вступившим в законную силу, Аничковой М.В. было отказано в удовлетворении иска к Администрации и Департаменту о включении павильона в схему размещения нестационарных торговых объектов.

Вологодский городской суд Вологодской области, проанализировав положения части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ, в своем решении указал, что судебной защите подлежит только действительное право, то есть, полученное в соответствии с требованиями закона и иных нормативных актов. Суд в названном решении сослался на то, что торговый киоск N 502, расположенный вблизи дома N 25 по улице Новгородской, был исключен из Схемы в связи с неоднократными жалобами жителей микрорайона Бывалово, связанными с нелегальной продажей алкоголя, в том числе, в ночное время. Суд пришел к выводу о том, что Администрация правомерно отказала истцу в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

При вынесении решения по делу N 2-7076/2015 Вологодский городской суд Вологодской области также учел требования к Схеме размещения нестационарных торговых объектов, установленные Порядком разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований области схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории области, утвержденным приказом Департамента от 21.03.2014 N 74-О, а именно в следующих сферах: безопасности покупателей, посетителей и обслуживающего персонала; безопасности дорожного движения, зданий и сооружений; пожарной безопасности; санитарно-эпидемиологических требований; правил продажи отдельных видов товаров.

Суд прямо указал в решении, что правовых оснований для возложения на Администрацию обязанности включить в Схему размещения нестационарных торговых объектов в городе Вологде принадлежащий истцу торговый павильон (киоск) по адресу: город Вологда, улица Новгородская, не имеется; Администрацией приняты решения и совершены действия, не превышающие предоставленные полномочия.

Таким образом, как правильно отмечено арбитражными судами, Вологодский городской суд Вологодской области не установил наличие такого основания как факт нарушения прав Аничковой М.В. действиями Администрации и Департамента.

Согласно части 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Таким образом, решение суда общей юрисдикции по вышеназванному делу, установившее обстоятельства исключения торгового ларька N 502, принадлежащего индивидуальному предпринимателю Аничковой М.В. и расположенного по адресу: город Вологда, улица Новгородская, дом 25, из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Вологды, имеет преюдициальное значения для настоящего спора.

Применительно к рассматриваемому спору Вологодский городской суд Вологодской области в решении по делу N 2-7076/2015 с участием тех же лиц (индивидуального предпринимателя Аничковой М.В. и Администрации) уже дал правовую оценку фактическим обстоятельствам, касающимся отсутствия у Администрации обязанности по включению в Схему размещения нестационарных торговых объектов в городе Вологде принадлежащего истцу торгового павильона (киоска).

Решение Вологодского городского суда Вологодской области от 22.07.2015 по делу N 2-7076/2015 вступило в законную силу и на основании части 8 статьи 5 Федерального конституционного закона от 07.02.2011 N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" данное решение является обязательным и подлежит неукоснительному исполнению.

При таких обстоятельствах арбитражные суды двух инстанций исследовали и правомерно отклонили доводы Аничковой М.В. о необоснованном не включении принадлежащего ей торгового объекта в Схему размещения нестационарных торговых объектов в городе Вологде; данные доводы индивидуального предпринимателя Аничковой М.В. по сути направлены на иную оценку установленных по спору фактических обстоятельств и преодоление юридической силы вступившего в законную силу судебного акта суда общей юрисдикции по делу N 2-7076/2015.

Судами также правильно отмечено, что действия Администрации, связанные с не включением спорного объекта в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда", изложенную в редакции Постановления N 1008, не носили произвольного характера.

Как разъяснено в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 N 225-О, положение части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг.

При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8 часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой.

В соответствии с этим оспариваемое законоположение не может рассматриваться как исключающее необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Таким образом, с учетом положений части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ выводы судов первой и апелляционной инстанций об отсутствии у Администрации обязанности включить в Схему размещения нестационарных торговых объектов спорный торговый объект Аничковой М.В. (павильон N 502) соответствует действующему законодательству и фактическим обстоятельствам дела.

Для квалификации действий (бездействия) в качестве нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган должен доказать, что акты, действия (бездействие) органов местного самоуправления приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Констатация тех или иных действий органов местного самоуправления, препятствующих, осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Суды также правильно указали, что в данном случае Управление не предоставило в обоснование принятого решения достаточных доказательств, подтверждающих наличие действительных либо возможных негативных последствий для конкуренции, а равно совершения Администрацией каких-либо действий в ущерб конкурентным отношениям по преимущественному принципу.

Антимонопольный орган в рассматриваемом случае не выявил товарный рынок и состояние конкуренции на нем, не установил, каким образом действия Администрации ограничивают конкуренцию или могут привести к ее ограничению, какие хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем рынке и в чем выразилось получение ими преимуществ по сравнению с предпринимателем.

Такой вывод судов согласуется с правовой позицией, изложенной в пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушения в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016.

Само по себе невыполнение обязанности по включению торгового павильона в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда" в редакции Постановления N 1008 нарушением статьи 15 Закона N 135-ФЗ не является. Оснований для признания Администрации нарушившей требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ суды не установили.

Суды также приняли во внимание, что решением Арбитражного суда Вологодской области от 10.03.2015 по делу N А13-14508/2014, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.06.2015, индивидуальному предпринимателю Аничковой М.В. отказано в удовлетворении исковых требований к Администрации о признании незаконным расторжения договора о предоставлении в аренду земельного участка N 24-1560А и об обязании восстановить запись о регистрации договора о предоставлении в аренду земельного участка в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Более того, вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Вологодской области от 06.08.2015 по делу N А13-9711/2014 признано незаконным и отменено постановление Административной комиссии в городе Вологде от 25.06.2014 N 1422 о назначении административного наказания предпринимателю Аничковой М.В. В названном решении суд пришел к выводу о наличии события вмененного индивидуальному предпринимателю административного правонарушения, но посчитал возможным признать совершенное правонарушение малозначительным и освободить Аничкову М.В. от административной ответственности. При этом суд сослался на протокол об административном правонарушении от 02.06.2014, в котором отражено, что 02.06.2014 предприниматель Аничкова М.В. осуществляла торговую деятельность (незаконную) в месте, неустановленном органом местного самоуправления, по адресу: город Вологда, улица Новгородская, дом 25, вблизи жилого дома, киоск расположен вне схемы, установлен самовольно. Суд указал, что Схема в редакции, действовавшей на момент обнаружения вмененного правонарушения, не предусматривала размещение нестационарных торговых объектов на земельном участке с кадастровым номером 35:24:0501010:0055 по указанному адресу.

При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о том, что решение Управления от 09.10.2015 N 34-15/14 не соответствует требованиям части 1 статьи 49 Закона N 135-ФЗ и нарушает права и законные интересы Администрации в сфере экономической деятельности, а вынесенное на основании данного решения предписание возлагает на административный орган незаконные обязанности.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. Суды правильно применили нормы материального и процессуального права, в связи с чем кассационная инстанция не находит оснований для иной оценки доказательств, обстоятельств и выводов судов.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов первой и апелляционной инстанций и направлены на иную оценку подателем жалобы доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 АПК РФ не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

При обращении с кассационной жалобой в Арбитражный суд Северо-Западного округа индивидуальным предпринимателем Аничковой М.В. по чеку-ордеру от 17.11.2016 излишне уплачена государственная пошлина в размере 100 руб.

В силу статьи 104 АПК РФ, пункта 12 части 1 статьи 333.21 и пункта 1 части 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина в размере 100 руб. подлежит возврату подателю жалобы из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 104, 286, 287 (пункт 1 часть 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 13.06.2016 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2016 по делу N А13-18503/2015 оставить без изменения, а кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Аничковой Марины Валентиновны - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Аничковой Марине Валентиновне (место жительства: Вологодская область, город Вологда, ОГРНИП 304352521700262, ИНН 352500208804) из федерального бюджета 100 руб. излишне уплаченной государственной пошлины по чеку-ордеру от 17.11.2016, операция 4941, Вологодского отделения N 8638 филиала N 6 Сбербанка России по кассационной жалобе.

Председательствующий

А.В. Асмыкович

Судьи

Е.Н. Александрова И.С. Любченко