Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 8 августа 2017 г. N Ф07-7860/17 по делу N А56-74873/2016

08 августа 2017 г.

Дело N А56-74873/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Мунтян Л.Б., Соколовой С.В.,

при участии от Комитета по градостроительству и архитектуре правительства Санкт-Петербурга Яркиной В.В. (доверенность от 19.12.2016 N 224-11-80/16), от частного учреждения ЛФП и ФНПР "Санкт-Петербургский Речной Яхт-клуб профсоюзов" Слепченока К.В. (доверенность от 17.10.2016),

рассмотрев 01.08.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета по градостроительству и архитектуре правительства Санкт-Петербурга на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2017 по делу N А56-74873/2016 (судьи Кашина Т.А., Колосова Ж.В., Полубехина Н.С.),

установил:

Частное учреждение ЛФП и ФНПР "Санкт-Петербургский Речной Яхт-клуб профсоюзов", место нахождения: 197110, Санкт-Петербург, Петровская коса, дом 9, ОГРН 1037828040326, ИНН 7813102322 (далее - Учреждение, Яхт-клуб), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным пункта 4 "Распоряжения" Комитета по градостроительству и архитектуре правительства Санкт-Петербурга, место нахождения: 191023, Санкт-Петербург, площадь Ломоносова, дом 2, ОГРН 1037843022524, ИНН 7830000994 (далее - КГА СПб, Комитет), от 30.08.2016 N 210-999 о признании утратившим силу ранее вынесенного Комитетом "Распоряжения" от 25.08.2016 N 210-944 "Об утверждении градостроительного плана N RU78115000-24540 земельного участка с кадастровым номером 78:07:0321201:1, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Петровская коса, дом 9" (далее - Распоряжение N 210-999).

Решением суда первой инстанции от 13.01.2017 (судья Чуватина Е.В.) в удовлетворении заявленного требования Учреждению отказано.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2017 указанное решение отменено. Требование Яхт-клуба удовлетворено: оспариваемый заявителем пункт 4 Распоряжения N 210-999 признан незаконным.

В кассационной жалобе Комитет, ссылаясь на неправильное применение апелляционной инстанцией норм материального права, а также на несоответствие выводов обстоятельствам дела, после уточнения в судебном заседании просительной части жалобы, просит отменить вынесенное постановление от 11.04.2017 и оставить в силе решение суда первой инстанции от 13.01.2017. По мнению подателя жалобы, наличие одновременно сразу нескольких "Градостроительных планов" на один и тот же земельный участок приведет в будущем к правовой неопределенности при рассмотрении вопроса о выдаче "Разрешения на строительство". КГА СПб также обращает внимание кассационного суда на не указание апелляционным судом конкретной нормы права, которую нарушил Комитет при издании спорного Распоряжения N 210-999.

В судебном заседании представитель Комитета поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представитель Учреждения возражал против ее удовлетворения.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, Яхт-клубу на праве постоянного (бессрочного) пользования принадлежит земельный участок площадью 128 888 кв. м (кадастровый номер 78:07:0321201:1), расположенный по адресу: Санкт-Петербург, Петровская коса, дом 9 (далее - Земельный участок).

Ранее "Распоряжением" Комитета от 25.08.2016 N 210-944 (далее - Распоряжение N 210-944) на основании обращения Учреждения в КГА СПб в отношении Земельного участка был утвержден "Градостроительный план" N RU78115000-24540 (далее - ГПЗУ N 1).

Однако уже 30.08.2016 (через четыре дня) на основании обращения в КГА СПб Комитета по физической культуре и спорту правительства Санкт-Петербурга упомянутым Распоряжением N 210-999 в отношении этого же Земельного участка был утвержден второй "Градостроительный план" под N RU78115000-25140 (далее - ГПЗУ N 2). При этом в пункте 4 данного Распоряжения N 210-999 первоначально изданное Комитетом Распоряжение N 210-944 признано утратившим силу.

Не согласившись с законностью пункта 4 Распоряжения N 210-999, Яхт-клуб обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции отказал Учреждению в удовлетворении данного заявления, не усмотрев каких-либо нарушений прав заявителя оспоренным пунктом 4 Распоряжения N 210-999. Оценивая доводы Яхт-клуба относительно возможности создания препятствий для получения Учреждением "Разрешения на строительство", суд сослался на положения части 7.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), согласно которому при получении разрешения на строительство предоставление градостроительного плана земельного участка не обязательно, поскольку его копия запрашивается органом, уполномоченным на выдачу разрешения на строительство, если застройщик не представил указанный документ самостоятельно.

Апелляционный суд не согласился с данными выводами суда первой инстанции, указав при этом, что напротив, - в отсутствие утвержденного "Градостроительного плана" Учреждение лишено возможности реализовать предусмотренные ГрК РФ права в отношении принадлежащего ему Земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости: в том числе - подготовить "Проектную документацию" для строительства (часть 6 статьи 48 ГрК РФ), а также получить "Разрешение на строительство" объектов капитального строительства (часть 1 статьи 51 ГрК РФ). Кроме того, отмена оспоренного Распоряжением N 210-999 ранее выданного Учреждению "Градостроительного плана Земельного участка" не позволяет Яхт-клубу выполнить предписания части 6 статьи 48 ГрК РФ и влечет за собой необходимость получения нового такого же документа, а именно "Градостроительного плана" данного Земельного участка. При этом заявитель будет вынужден понести дополнительные расходы - уплатить государственную пошлину за получение государственной услуги. Также было отмечено судом и то обстоятельство, что возможность отмены ранее выданного "Градостроительного плана земельного участка" не предусмотрена ни нормами ГрК РФ, ни положениями действующего на момент издания оспоренного Распоряжения N 210-999 "Административного регламента Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга по предоставлению государственной услуги по подготовке, утверждению и выдаче градостроительных планов земельных участков", утвержденным распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга от 30.06.2014 N 8-н (далее - Административный регламент), ни "Положением о Комитете по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга", утвержденным постановлением правительства Санкт-Петербурга от 19.10.2004 N 1679. В связи с изложенным апелляционная инстанция отменила решение суда первой инстанции от 13.01.2017 и постановлением от 11.04.2017 признала незаконным пункт 4 Распоряжения от 30.08.2016 N 210-999, которым признано утратившим силу первоначальное Распоряжение от 25.08.2016 N 210-944.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения апелляционным судом норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу Комитета не подлежащей удовлетворению в силу следующего.

Судебными инстанциями установлено, подтверждается материалами дела и признано сторонами настоящего дела, что сведения, указанные в ГПЗУ N 1 и ГПЗУ N 2, не содержат различий содержательной части сравниваемых документов (за исключением сведений о том, по чьему именно обращению подготовлен "Градостроительный план" Земельного участка).

Податель кассационной жалобы настаивает на своей позиции о необходимости отмены ранее изданного Распоряжения N 210-944 об утверждении ГПЗУ N 1 в связи с утверждением "Градостроительного плана Земельного участка" в новой редакции (ГПЗУ N 2), ссылаясь на принцип "один земельный участок - один градостроительный план".

Указанную позицию КГА СПб применительно к рассматриваемому спору суд кассационной инстанции считает ошибочной на основании следующего.

Как указывалось выше, судами двух инстанций установлено и не оспаривается Комитетом, что Распоряжением N 210-999 утвержден ГПЗУ N 2 - аналогичный по содержанию ранее утвержденному ГПЗУ N 1 (за исключением указания лица, обратившегося за выдачей данного документа). Как верно замечено судами, указание иного лица, обратившегося за выдачей "Градостроительного плана земельного участка", не изменяет содержательной части данных документов и не имеет правового значения для целей его применения.

Таким образом, довод подателя жалобы об утверждении "Градостроительного плана" данного Земельного участка в новой редакции (что предполагает наличие расхождений в сведениях сравниваемых документов) - противоречит материалам дела.

Также подлежит отклонению и довод Комитета о необходимости отмены Распоряжения N 210-944 (которым ранее был утвержден ГПЗУ N 1) в связи с выдачей аналогичного документа (ГПЗУ N 2) иному лицу.

По смыслу статей 41 - 46 ГрК РФ градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.

Уполномоченный орган, на который законом возложена обязанность по подготовке градостроительного плана земельного участка при его подготовке должен лишь указать те сведения, которые соответствуют земельному участку и о которых имеются необходимые данные (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.07.2013 N 1633/13).

Выдача органом местного самоуправления градостроительного плана земельного участка является муниципальной услугой, под которой согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ) понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, осуществляемая по запросам заявителей в пределах полномочий этого органа. Орган, утверждающий градостроительный план земельного участка (федеральный орган исполнительной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления), при его разработке вносит все необходимые сведения о земельном участке в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности по форме, утвержденной приказом Минрегиона России от 10.05.2011 N 207.

В соответствии с частью 17 статьи 46 ГрК РФ (действовавшей в рассматриваемый период) в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1 - 16 настоящей статьи, не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Высшими судебными инстанциями неоднократно обращалось внимание на то, что подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляется по заявлению собственника, пользователя либо иного заинтересованного лица и является обязанностью уполномоченного органа, не обусловленной необходимостью обоснования целей истребования градостроительного плана и требованием о представлении заявителем каких-либо документов, за исключением тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося (решение Верховного Суда Российской Федерации (далее - ВС РФ) от 14.05.2012 по делу N АКПИ12-290, а также определения ВС РФ от 27.03.2013 N 6-КГ12-11, от 10.09.2014 N 18-КГ14-96, от 25.12.2015 N 305-ЭС15-14930, от 27.01.2016 N 305-КГ15-18231).

Таким образом, градостроительный план земельного участка - это публичный документ, в котором отражается вся имеющаяся информация о конкретном земельном участке, подтверждающий признание публичной властью (утверждается уполномоченными органами) содержащиеся в нем сведения и порядок о возможном использовании земельного участка, которые необходимы, например, в целях подготовки проектной документации и получения разрешения на строительство объекта капитального строительства.

Анализ приведенных федеральных норм в их взаимосвязи свидетельствует о том, что возникающие между Яхт-клубом и Комитетом отношения не предполагают отмену ранее утвержденного и выданного ГПЗУ N 1, поскольку "Градостроительный плана Земельного участка" (как публичный документ) не устанавливает каких-либо прав и ограничений, а лишь фиксирует информацию (сведения и данные градостроительной документации) и тем самым обеспечивает ее сохранение и накопление, возможность передачи другому лицу, многократное использование, возвращение к информации во времени. Иное означало бы снижение уровня правовых гарантий Учреждения в области градостроительной деятельности.

Вопреки названным положениям ГрК РФ оспариваемым пунктом 4 Распоряжения N 210-999 первоначально изданное Комитетом Распоряжение N 210-944 признано утратившим силу. При этом конкретных доводов о принятия в установленном порядке разрешений и ограничений, которые могли бы повлечь необходимость изменения ранее утвержденного ГПЗУ N 1, Комитетом не приведено.

Таким образом, у КГА СПб отсутствовали правовые основания для отмены ранее утвержденного ГПЗУ N 1, выданного в соответствии с правовыми нормами действовавшего на момент его выдачи земельного и градостроительного законодательства Российской Федерации.

Ввиду изложенного является справедливым довод Учреждения о незаконности пункта 4 Распоряжения N 210-999 и о нарушении оспариваемым ненормативным актом прав Яхт-клуба на осуществление градостроительной деятельности на принадлежащем ему Земельном участке.

Пункт 11 статьи 48 ГрК РФ определяет градостроительный план земельного участка в качестве одного из оснований подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка, а пункт 2 части 7 статьи 51 ГрК РФ - в качестве обязательного документа для получения разрешения на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства.

Ввиду рассмотренных обстоятельств дела выводы суда первой инстанции о том, что "оспоренный пункт 4 Распоряжения N 210-999 не нарушает права Учреждения", - обоснованно отклонены судом апелляционной инстанции, поскольку именно в результате отмены ранее утвержденного Распоряжения N 210-944 по принятию ГПЗУ N 1 Яхт-клуб был лишен права его использования.

Отмена актуального ГПЗУ N 1 со всей очевидностью препятствует Учреждению в реализации права на осуществление своей деятельности, создает препятствия к осуществлению строительства на Земельном участке, поскольку обусловлена необходимостью повторного обращения Яхт-клуба за оказанием аналогичной государственной услуги по выдаче "Градостроительного плана Земельного участка", что в свою очередь влечет за собой как временные, так и дополнительные финансовые затраты.

Наличие возможности в силу части 7.1 статьи 51 ГрК РФ у органа, уполномоченного на выдачу "Разрешения на строительство", направить соответствующий запрос в компетентные органы о предоставлении "Градостроительного плана" конкретного земельного участка (на что указано судом первой инстанции) однако не свидетельствует об отсутствии препятствий к осуществлению предварительных указанной процедуре действий, в том числе связанных с разработкой "Проектной документации" (части 6 и 11 статьи 46 ГрК РФ).

С учетом изложенного кассационная инстанция считает выводы суда апелляционной инстанции правильными, основанными на имеющихся в деле доказательствах. Доводы Комитета (приведенные им также и в кассационной жалобе) являлись предметом тщательного рассмотрения апелляционным судом, который объективно исследовал все представленные сторонами доказательства, дав им надлежащую правовую оценку.

Ввиду изложенного кассационная инстанция не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2017 по делу N А56-74873/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу Комитета по градостроительству и архитектуре правительства Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая Л.Б. Мунтян С.В. Соколова