Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22 марта 2018 г. N Ф07-598/18 по делу N А42-4544/2017

г. Санкт-Петербург

22 марта 2018 г.

Дело N А42-4544/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе

председательствующего Подвального И.О.,

судей Любченко И.С., Савицкой И.Г.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области Полищук М.С. (доверенность от 09.01.2018 N 01-17/04), от администрации муниципального образования закрытое административно-территориальное образование Александровск Мурманской области Блиновой Т.В. (доверенность от 15.01.2018 N 79-18И), Андреевой Е.А. (доверенность от 27.12.2017 N 4434-17И),

рассмотрев 19.03.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.12.2017 по делу N А42-4544/2017 (судьи Юрков И.В., Зотеева Л.В., Сомова Е.А.),

установил:

Администрация муниципального образования закрытое административно-территориальное образование Александровск Мурманской области (место нахождения: 184682, Мурманская обл., г. Снежногорск, Флотская ул., 9, ОГРН 1105105000010, ИНН 5112032360; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением об оспаривании предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области (место нахождения: 183039, г. Мурманск, ул. Академика Книповича, 9А, ОГРН 1025100848630, ИНН 5191501854; далее - управление, УФАС) от 05.05.2017 N 07-03/17-05 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, унитарное муниципальное производственное предприятие "Жилкомхоз" ЗАТО Александровск Мурманской области (место нахождения: 184650, Мурманская обл., г. Полярный, ул. Гандюхина, 11, ОГРН 1025100748111, ИНН 5112100059; далее - предприятие, УМПП "Жилкомхоз").

Решением суда от 22.08.2017 (судья Алексина Н.Ю.) администрации отказано в удовлетворении заявления.

Постановлением апелляционной инстанции от 01.12.2017 решение суда от 22.08.2017 отменено, оспариваемое предупреждение УФАС признано недействительным.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить постановление апелляционной инстанции и оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на ошибочность выводов апелляционного суда. УФАС настаивает на том, что в рассматриваемой ситуации при выявлении в действиях администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ, Закон) оно располагало правовыми и фактическими основаниями для выдачи администрации оспариваемого предупреждения в порядке статьи 39.1 Закона.

Представители предприятия, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

В судебном заседании представитель УФАС поддержал доводы жалобы, а представители администрации отклонили их по основаниям, изложенным в отзыве.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 23.01.2017 в УФАС из Мурманской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах поступили материалы о признаках нарушения статьи 15 Закона N 135-ФЗ, проанализировав которые управление установило следующее.

Решением Совета депутатов ЗАТО Александровск от 06.04.2015 N 19 утвержден перечень имущества, принимаемого из государственной собственности Мурманской области в муниципальную собственность ЗАТО Александровск, в который вошли объекты, расположенные в г. Снежногорске Мурманской области: часть административного здания (комплекса ДРП), инвентарный номер 01111417, общей площадью 351,7 кв.м (объект 1); часть производственного здания (комплекса ДРП), инвентарный номер 01111418, общей площадью 344,4 кв.м (объект 2); гараж (комплекса ДРП), инвентарный номер 01111419, общей площадью 637,8 кв.м (объект 3).

Постановлением администрации от 10.12.2015 N 2642 указанное имущество закреплено за УМПП "Жилкомхоз" на праве хозяйственного ведения; 05.05.2016 право хозяйственного ведения зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Рассмотрев обращение предприятия от 15.04.2016 N 228, администрация 25.05.2016 вынесла постановление N 1078, которым дала согласие на продажу указанных объектов, определив балансовую и рыночную стоимость продаваемого имущества.

Предприятие заключило 26.05.2016 с одним покупателем - обществом с ограниченной ответственностью "Гранит-Авто" - договоры купли-продажи N 3 (объект 1 продан за 837 000 руб.), N 4 (объект 2 продан за 1 039 000 руб.) и N 5 (объект 3 продан за 1 794 000 руб.).

Постановлениями администрации от 04.08.2016 N 1548 и от 25.07.2016 N 1480 спорные объекты исключены из реестра муниципального имущества ЗАТО Александровск.

Антимонопольный орган сделал вывод о неэффективности мер финансового оздоровления предприятия в связи с продажей имущества в рассрочку конкретному лицу, минуя конкурентные процедуры, и усмотрел признаки нарушения администрацией части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В связи с этим управление выдало администрации предупреждение от 05.05.2017 N 07-03/17-05, которым указало на необходимость принятия мер по возврату в муниципальную собственность означенного выше недвижимого имущества в срок до 15.06.2017.

Не согласившись с предупреждением УФАС, администрация обратилась в арбитражный суд.

Суд первой инстанции исследовал и оценил доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установил обстоятельства дела и указал на наличие в данном случае у УФАС как уполномоченного органа правовых и фактических оснований для выдачи оспариваемого предупреждения.

Апелляционный суд повторно рассмотрел дело и не согласился с выводами суда первой инстанции.

Суд апелляционной инстанции счел, что оспариваемое предупреждение не соответствует закону и нарушает права администрации; выводы УФАС о наличии в действиях администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства целиком и полностью основаны на квалификации поведения муниципального органа в качестве злоупотребления правом в форме совершения действий в обход закона с противоправной целью (пункт 1 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации; далее - ГК РФ); по смыслу статьи 10 ГК РФ подобная юридическая оценка поведения находится в исключительной компетенции суда; антимонопольный орган не вправе строить выводы, основываясь на такой квалификации поведения администрации.

Апелляционный суд указал, что в деле отсутствует судебный акт, которым поведение администрации признано злоупотреблением правом в форме совершения действий в обход закона с противоправной целью; сделки, опосредовавшие отчуждение имущества в частную собственность, не оспорены; следовательно, признаки нарушения антимонопольного законодательства применительно к основаниям выдачи предупреждения нельзя считать установленными; компетенцией по инициированию подобных споров обладают как УФАС (подпункт "б" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ), так и прокурор (часть 1 статьи 52 АПК РФ). Тем самым на администрацию незаконно возложена обязанность по возврату в муниципальную собственность имущества, отчужденного по сделкам, юридическая сила которых не опровергнута в установленном законом порядке.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции считает, что выводы апелляционной инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, не согласуются с принципами, задачами и целями антимонопольного контроля, положениями статей 15 и 39.1 Закона о защите конкуренции.

Выводы суда первой инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

Апелляционный суд ошибочно отменил правильное судебное решение.

В силу части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно положениям статьи 39.1 Закона в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (часть 1).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 названной статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (часть 2).

Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом (часть 5).

Антимонопольный орган должен быть уведомлен о выполнении предупреждения в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения (часть 6).

При условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением (часть 7).

В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения (часть 8).

По смыслу указанных положений Закона N 135-ФЗ предупреждение выступает действенным инструментом предварительного своевременного и объективного воздействия на предполагаемого нарушителя требований антимонопольного законодательства, позволяя при согласии адресата предупреждения с признаками нарушения Закона избежать продолжительного затратного антимонопольного преследования и при этом достичь целей антимонопольного контроля. Посредством предупреждения оперативно исключается (пресекается) дальнейшее негативное влияние на значимую конкурентную среду.

Как правильно указал суд первой инстанции, поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона), судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона N 135-ФЗ, ограничиваясь констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона и Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Согласно пункту 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, предупреждение антимонопольного органа может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде; вместе с тем судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Обстоятельства, послужившие антимонопольному органу основанием для выдачи администрации оспариваемого предупреждения, подтверждены судом первой инстанции применительно к требованиям статьи 217 ГК РФ, статей 1, 2 и 13 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон N 178-ФЗ), пункта 3 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Как указал в связи с этим суд, с целью привлечения максимально широкого круга участников и получения публичным собственником наибольшей цены за реализуемое имущество в рамках приватизации осуществляется проведение открытых торгов; одним из основных видом деятельности УМПП "Жилкомхоз" является деятельность по сбору, очистке и распределению воды, удалению и обработке сточных вод; доказательств, однозначно указывающих на необходимость закрепления спорных объектов недвижимости на праве хозяйственного ведения за третьим лицом, в материалах дела нет.

Управление обоснованно предположило, что с момента передачи имущества на праве хозяйственного ведения действия администрации и третьего лица могли быть направлены на отчуждение объектов муниципальной собственности в обход порядка, установленного Законом N 178-ФЗ, в целях их продажи конкретному лицу.

Совершение заявителем действий, формально отвечающих требованиям закона, не исключает полномочия управления выявить в таких действиях признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Оспариваемым предупреждением управление обязывает заявителя не вернуть спорное имущество в муниципальную собственность в срок до 15.06.2017, а принять меры по возврату, которые могут заключаться в совершении администрацией различных действий, наиболее эффективных, по ее усмотрению (обращение к собственнику имущества, к сторонам договора, в суд и т.п.).

Согласно пункту 1 статьи 10 ГК РФ не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом). Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.

По смыслу приведенных норм во взаимосвязи с положениями статей 1, 10, 15 Закона о защите конкуренции применение статьи 10 ГК РФ не является исключительной прерогативой суда (пункты 1 и 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").

Более того, отраженные в оспариваемом предупреждении выводы непосредственно не основаны на статье 10 ГК РФ; недействительность же сделки ввиду ее ничтожности либо оспоримости наряду с использованием либо неиспользованием в конкретном случае тех или иных способов защиты гражданских прав (статья 12 ГК РФ) не исключает, а напротив, допускает реализацию статьи 39.1 Закона в соответствии с означенными выше целями.

Оспариваемое предупреждение управления в полной мере отвечает требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и не нарушает права и законные интересы администрации.

По делу не требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств.

Безусловных процессуальных оснований к отмене принятых по делу судебных актов нет (часть 4 статьи 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 5 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.12.2017 по делу N А42-4544/2017 отменить.

Решение Арбитражного суда Мурманской области от 22.08.2017 по тому же делу оставить в силе.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.С. Любченко И.Г. Савицкая