Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 31 мая 2018 г. N Ф07-4049/18 по делу N А42-3264/2017

31 мая 2018 г.

Дело N А42-3264/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Лущаева С.В., Савицкой И.Г.,

при участии от Комитета по развитию городского хозяйства администрации города Мурманска Василенко Н.В. (доверенность от 09.01.2018 N 23-08-05), от Управления финансов администрации города Мурманска Дубчак И.В. (доверенность от 15.05.2018 N 24-01-26/733),

рассмотрев 28.05.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета по развитию городского хозяйства администрации города Мурманска на решение Арбитражного суда Мурманской области от 28.09.2017 (судья Кушниренко В.Н.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.02.2018 (судьи Сомова Е.А., Протас Н.И., Юрков И.В.) по делу N А42-3264/2017,

установил:

Комитет по развитию городского хозяйства администрации города Мурманска (место нахождения: 183038, г. Мурманск, ул. Профсоюзов, 20, ОГРН 1055100224519, ИНН 5190137761; далее - КРГХ) обратился в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением об оспаривании предписания Комитета государственного и финансового контроля Мурманской области (место нахождения: 183038, г. Мурманск, ул. Карла Маркса, 3, ОГРН 1115190001310, ИНН 5190927696; далее - КГФК) от 27.03.2017 N 23-03/281-ВМ в части возложения на КРГХ обязанности по возмещению в доход областного бюджета средств субсидии, использованных не по целевому назначению, в размере 105 741 руб.87 коп. на счет Министерства транспорта и дорожного хозяйства Мурманской области (далее - министерство транспорта) и в размере 46 446 руб. 51 коп. на счет Министерства строительства и территориального развития Мурманской области (далее - министерство строительства).

Суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Управление финансов администрации города Мурманска (место нахождения: 183038, г. Мурманск, пр. Ленина, 75, ОГРН 1025100848904, ИНН 5190800241; далее -управление).

Решением суда от 28.09.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 06.02.2018, КРГХ отказано в удовлетворении заявления.

В кассационной жалобе ее податель просит судебные акты отменить и признать предписание в оспариваемой части незаконным. КРГХ указывает на несоответствие оспариваемого предписания требованиям статей 307, 313, 329 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статей 40, 41, 46, 62, 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статьи 34 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), а равно на неправильное применение судами норм материального права. По мнению КРГХ, обжалуемое предписание выдано ненадлежащему лицу, не имеющему полномочий по распоряжению средствами бюджета муниципального образования.

Представители КГФК, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

В судебном заседании представители КРГХ и управления поддержали доводы жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, постановлением Правительства Мурманской области от 30.09.2013 N 571-ПП утверждена государственная программа Мурманской области "Обеспечение комфортной среды проживания населения региона", которая включает подпрограмму 2 "Обеспечение комплексного благоустройства территорий муниципальных образований Мурманской области"; ее целью является содействие повышению уровня благоустроенности территорий региона. Одной из задач подпрограммы является осуществление городом Мурманском функций областного центра субъекта Российской Федерации - Мурманской области, а одним из ее целевых показателей - доля исполненных городом Мурманском функций областного центра субъекта Российской Федерации - Мурманской области, запланированных в ежегодно заключаемых соглашениях о предоставлении субсидии.

Законом Мурманской области от 19.12.2014 N 1809-01-ЗМО "Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" в рамках реализации подпрограммы предусмотрено предоставление бюджету муниципального образования город Мурманск субсидии на осуществление городом Мурманском функций административного центра области в общей сумме 197 979 294 руб. 02 коп.

Согласно ведомственной структуре расходов областного бюджета по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам Мурманской области и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов областного бюджета на 2015 год (приложение N 11 к упомянутому закону) предоставление бюджету муниципального образования город Мурманск субсидий на осуществление городом Мурманском функций административного центра области осуществляется:

- министерством транспорта по КБК 806 0409 0727058 500 в размере 169 657 773 руб.46 коп.;

- министерством строительства по КБК 807 0503 0727058 500 в размере 28 321 520 руб.56 коп.

Между министерством транспорта и КРГХ 28.08.2015 заключено соглашение N АЦ-15 о предоставлении субсидии из областного бюджета бюджету муниципального образования город Мурманск на осуществление городом Мурманском функций административного центра области (с дополнительным соглашением от 09.12.2015 N 1), согласно которому министерство транспорта производит перечисление субсидии в 2015 году в размере 177 627 273 руб. 89 коп. в бюджет муниципального образования город Мурманск; софинансирование расходного обязательства муниципального образования за счет средств местного бюджета составляет 76 126 067 руб. 31 коп.; субсидия предоставляется на дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования город Мурманск и расходуется на условиях софинансирования мероприятий в соответствии с утвержденным планом мероприятий, являющимся неотъемлемой частью соглашения.

Между министерством строительства и муниципальным образованием город Мурманск в лице администрации города Мурманска 28.08.2015 заключено соглашение N 25-м/2015 о предоставлении в 2015 году субсидии из областного бюджета бюджету муниципального образования город Мурманск на софинансирование расходных обязательств муниципального образования город Мурманск на осуществление городом Мурманском функций административного центра области (с дополнительным соглашением от 09.12.2015 N 1), согласно которому министерство строительства обязано предоставить в 2015 году муниципальному образованию субсидию на софинансирование расходных обязательств на осуществление городом Мурманском функций административного центра области в рамках означенной выше подпрограммы в размере 20 352 020 руб. 13 коп., а муниципальное образование обязуется принять указанные средства субсидии, использовать их по целевому назначению, определенному соглашением, обеспечить финансирование указанных расходных обязательств за счет средств бюджета муниципального образования в размере 8 722 232 руб. 69 коп.; субсидия предоставляется на организацию благоустройства территории муниципального образования город Мурманск (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм).

Субсидии бюджету муниципального образования город Мурманск на осуществление городом Мурманском функций административного центра области перечислены из областного бюджета в общей сумме 194 249 259 руб. 33 коп., в том числе по соглашению от 28.08.2015 N АЦ-15 в сумме 174 821 667 руб. 94 коп., по соглашению от 28.08.2015 N 25-м/2015 в сумме 19 427 591 руб. 39 коп.

Статус КГФК как органа, осуществляющего функции контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, а также внутреннего государственного финансового контроля, проверен и подтвержден судами (пункт 1 статьи 269.2 БК РФ, пункт 1.2. Положения о КГФК, утвержденного постановлением Правительства Мурманской области от 27.12.2013 N 775-ПП).

На основании Плана контрольных мероприятий КГФК на I полугодие 2017 года, утвержденного губернатором Мурманской области 08.12.2016, приказа КГФК от 09.01.2017 N 1-од в КРГХ проведена проверка соблюдения требований законодательства органами местного самоуправления города Мурманска при использовании средств субсидии, предоставленной из областного бюджета в 2015 году бюджету муниципального образования город Мурманск на осуществление функций административного центра области.

В ходе проверочных мероприятий установлено нецелевое использование средств субсидии из областного бюджета в результате направления средств субсидии, полученной из бюджета Мурманской области, на цели, не соответствующие целям, определенным соглашениями от 28.08.2015 N АЦ-15 и 25-м/2015, выразившееся в перечислении указанных средств в доход бюджета муниципального образования город Мурманск по кодам бюджетной классификации дохода бюджета 958 1 16 46000 04 0000 140 (поступления сумм в возмещение ущерба в связи с нарушением исполнителем (подрядчиком) условий государственных контрактов или иных договоров, финансируемых за счет средств муниципальных дорожных фондов городских округов, либо в связи с уклонением от заключения таких контрактов или иных договоров) и 958 1 16 90040 04 0000 140 (прочие поступления от денежных взысканий (штрафов) и иных сумм в возмещение ущерба, зачисляемые в бюджеты городских округов), соответственно.

Результаты проверки оформлены актом от 16.02.2017 N 1п/1-од/2017, подписанным с возражениями.

По результатам проверки КГФК в адрес КРГХ направлено предписание от 27.03.2017 N 23-03/281-ВМ, в котором, в частности, отражено следующее.

1. На реализацию мероприятий в части осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования город Мурманск муниципальному образованию город Мурманск предоставлена субсидия из областного бюджета на основании соглашения от 28.08.2015 N АЦ-15, заключенного между КГРХ и министерством транспорта.

При реализации указанных мероприятий КРГХ допущено нецелевое расходование средств субсидии, полученной из бюджета Мурманской области на общую сумму 105 741 руб. 87 коп. в результате направления указанных средств на цели, не соответствующие целям, определенным соглашением от 28.08.2015 N АЦ-15, выразившееся в перечислении указанных средств в доход бюджета муниципального образования город Мурманск по коду бюджетной классификации дохода бюджета 958 1 16 46000 04 0000 140 (поступления сумм в возмещение ущерба в связи с нарушением исполнителем (подрядчиком) условий государственных контрактов или иных договоров, финансируемых за счет средств муниципальных дорожных фондов городских округов, либо в связи с уклонением от заключения таких контрактов или иных договоров), в том числе:

- по муниципальному контракту от 06.08.2015 N 0849300004915000941-0217495-01, заключенному с ООО "Научно-исследовательский и проектный институт "Саратовзапсибниипроект-2000", в сумме 21 471 руб. 45 коп.;

- по муниципальному контракту от 02.06.2015 N 0849300004915000518-0217495-02, заключенному с ООО "Фортуна", в сумме 2 529 руб. 18 коп.;

- по муниципальному контракту от 14.08.2015 N 0849300004915001143-0217495-01, заключенному с ООО "СЕВЕРСТРОЙ", в сумме 38 653 руб. 85 коп.;

- по муниципальному контракту от 13.05.2015 N 0849300004915000410-0217495-01, заключенному с ООО "Фортуна", в сумме 6 001 руб. 67 коп.;

- по муниципальному контракту от 08.06.2015 N 0849300004915000637-0217495-02, заключенному с ООО "Фортуна", в сумме 37 085 руб. 72 коп.

3. На реализацию мероприятий в части обеспечения комплексного благоустройства территории муниципальному образованию город Мурманск предоставлена субсидия из областного бюджета на основании соглашения от 28.08.2015 N 25-м/2015, заключенного между администрацией муниципального образования город Мурманск и министерством строительства.

При реализации указанных мероприятий КРГХ допущено нецелевое расходование средств на общую сумму 46 446 руб. 51 коп. в результате направления средств субсидии, полученной из бюджета Мурманской области, на цели, не соответствующие целям, определенным соглашением от 28.08.2015 N 25-м/2015, выразившееся в перечислении указанных средств в доход бюджета муниципального образования город Мурманск по коду бюджетной классификации дохода бюджета 958 1 16 90040 04 0000 140 (прочие поступления от денежных взысканий (штрафов) и иных сумм в возмещение ущерба, зачисляемые в бюджеты городских округов), в том числе:

- по муниципальному контракту от 20.05.2015 N 0849300004915000444-0217495-02, заключенному с ЗАО "СТРОЙТЕХТОРГ", в сумме 22 655 руб. 72 коп.;

- по муниципальному контракту от 27.05.2015 N 0849300004915000525-0217495-02, заключенному с ЗАО "СТРОЙТЕХТОРГ", в сумме 12 982 руб. 75 коп.;

- по муниципальному контракту от 27.05.2015 N 0849300004915000585-0217495-01, заключенному с ООО "Полар-Строй", в сумме 9 794 руб. 22 коп.;

- по муниципальному контракту от 26.11.2015 N 0849300004915001811-0217495-02, заключенному с ООО "Осия", в сумме 373 руб. 05 коп.;

- по муниципальному контракту от 23.09.2015 N 0849300004915001439-0217495-01, заключенному с ООО "Кольская строительная компания Мурман", в сумме 640 руб.77 коп.

В порядке статьи 270.2 БК РФ КГФК обязал КРГХ в срок до 02.05.2017:

1. Возместить в доход областного бюджета средства субсидии, использованные не по целевому назначению, в размере 105 741 руб. 87 коп. и средства, использованные с нарушением законодательства, в сумме 189 973 руб. 74 коп. по реквизитам министерства транспорта.

2. Возместить в доход областного бюджета средства субсидии, использованные не по целевому назначению, в размере 46 446 руб. 51 коп. и средства, использованные с нарушением законодательства, в сумме 75 418 руб. 54 коп. по реквизитам министерства строительства.

3. Представить в адрес КГФК копии документов, подтверждающих устранение выявленных нарушений.

Посчитав предписание КГФК в части возложения на КРГХ обязанности по возмещению в доход областного бюджета 105 741 руб. 87 коп. на счет министерства транспорта и 46 446 руб. 51 коп. на счет министерства строительства не соответствующим действующему законодательству, КРГХ обратился в арбитражный суд.

Суды исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на наличие в данном случае у КГФК правовых и фактических оснований для принятия соответствующих мер контрольного реагирования.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

Суды правомерно исходили из следующего.

Значимые для рассмотрения спора контрольные полномочия КГФК закреплены в статье 269.2 БК РФ (пункты 1 и 2).

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Суды удостоверились в объективности результатов проверки, проведенной КГФК; материалами дела подтверждается нецелевое использование КРГХ средств субсидии из областного бюджета в результате направления средств субсидии, полученной из бюджета Мурманской области, на цели, не соответствующие целям, определенным соглашениями от 28.08.2015 N АЦ-15 и 25-м/2015.

Суды проанализировали условия заключенных КРГХ в рамках реализации соглашений от 28.08.2015 муниципальных контрактов на выполнение соответствующих работ.

Положения этих муниципальных контрактов предусматривали:

- финансирование за счет средств муниципального бюджета (30%) и бюджета субъекта (70%), что отражено в пунктах 3.4. или 3.6. контрактов;

- право муниципального заказчика на основании акта приемки выполненных работ, содержащего сведения о размере неустойки и итоговой сумме, подлежащей оплате, осуществить вычет неустойки при оплате работ, исполнив при этом за подрядчика обязанность по перечислению неустойки в муниципальный бюджет (пункты 3.2. и 8.4. контрактов).

В связи с нарушениями, допущенными подрядчиками при исполнении (сдаче) работ по указанным муниципальным контрактам и зафиксированными в актах о приемке выполненных работ, справках-расчетах, КРГХ исчислил неустойку и произвел подрядчикам оплату по перечисленным муниципальным контрактам на сумму, уменьшенную на размер неустойки. Денежные средства, удержанные с подрядчиков в качестве неустойки, перечислены КРГХ в доход бюджета муниципального образования город Мурманск.

При этом КРГХ руководствовался статьями 125, 126, 313 ГК РФ, 40, 41 БК РФ, письмами Министерства финансов Российской Федерации от 26.12.2011 N 02-22-00/5959, от 24.11.2015 N 02-04-10/68167, но не учел следующее.

В силу статьи 6 БК РФ расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Согласно пункту 3 статьи 139 БК РФ цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями названного Кодекса.

Постановлением Правительства Мурманской области от 30.09.2013 N 571-ПП (приложение N 12 к государственной программе Мурманской области "Обеспечение комфортной среды проживания населения региона") утверждены Правила предоставления субсидий из областного бюджета бюджету муниципального образования на софинансирование расходных обязательств муниципального образования город Мурманск на осуществление городом Мурманском функций административного центра области (далее - Правила).

Согласно пункту 2 Правил субсидия предоставляется в целях софинансирования следующих расходных обязательств муниципального образования город Мурманск:

- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования город Мурманск, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования город Мурманск;

- организация благоустройства территории муниципального образования город Мурманск (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм);

- сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования город Мурманск, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципального образования город Мурманск;

- создание условий для массового отдыха жителей муниципального образования город Мурманск и организация обустройства мест массового отдыха населения.

Как указано в пункте 7 Правил, субсидия расходуется на условиях софинансирования расходного обязательства муниципального образования город Мурманск, установленного Правилами в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Уровень софинансирования расходного обязательства муниципального образования город Мурманск за счет средств субсидии из областного бюджета не может быть установлен выше 70 процентов (пункт 9 Правил).

Предоставление субсидии осуществляется на основании соглашения о предоставлении субсидии между главным распорядителем средств областного бюджета и уполномоченным органом местного самоуправления муниципального образования город Мурманск (пункт 10 Правил).

Оценка условий соглашений от 28.08.2015 N 25-м/2015 и АЦ-15 позволила судам обоснованно признать, что КРГХ в нарушение соглашений перечислил средства субсидии, поступившие из областного бюджета, в общей сумме 152 188 руб. 38 коп. в доход бюджета муниципального образования город Мурманск в качестве неустоек по муниципальным контрактам, тем самым безосновательно увеличив доходную часть муниципального бюджета посредством использования средств областного бюджета на цели, не предусмотренные указанными соглашениями и Правилами.

Суды правомерно отклонили доводы КРГХ об обязательном взыскании с подрядчиков неустойки за несвоевременное исполнение условий договора (муниципального контракта) и перечисления ее в доход бюджета муниципального образования путем удержания денежных средств, подлежащих оплате за работы (со ссылкой на статьи 125, 126, 313 ГК РФ, статьи 40, 41 БК РФ).

В рассматриваемом случае при ненадлежащем исполнении подрядчиком обязательств по муниципальному контракту, кредитором в части взыскания неустойки выступает муниципальное образование город Мурманск.

Учитывая, что оплата подрядчикам за выполненные работы осуществлялась за счет средств бюджетов различных уровней (местного - 30% и субъекта Российской Федерации - 70%), исполнение обязанности должника (подрядчика) по перечислению неустойки была в пропорциональном соотношении (в общей сумме 152 188 руб.38 коп., что составляет 70% от общей суммы, перечисленной в бюджет муниципального образования в качестве неустоек) исполнена за счет средств областного бюджета.

Таким образом, КРГХ в доход бюджета муниципального образования город Мурманск перечислен неиспользованный остаток средств субсидий из областного бюджета, предназначенный для оплаты работ в рамках муниципальных контрактов.

Вместе с тем пунктом 3.1.6 соглашения от 28.08.2015 N 25-м/2015 и пунктом 3.1.11 соглашения от 28.08.2015 N АЦ-15 на муниципальное образование и КРГХ, соответственно, возложена обязанность осуществить возврат в доход областного бюджета остатка неиспользованной в текущем финансовом году субсидии.

Кроме того, суды учли, что в силу части 6.1 статьи 34 Закона N 44-ФЗ (действовавшей до 01.01.2017) в 2015 и 2016 годах в случаях и в порядке, которые определены Правительством Российской Федерации, заказчик предоставляет отсрочку уплаты неустоек (штрафов, пеней) и (или) осуществляет списание начисленных сумм неустоек (штрафов, пеней).

В 2015 году такой порядок был определен постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2015 N 196 "О случаях и порядке предоставления заказчиком в 2015 году отсрочки уплаты неустоек (штрафов, пеней) и (или) осуществления списания начисленных сумм неустоек (штрафов, пеней)".

Суды обоснованно констатировали, что в рассматриваемом случае неустойка, начисленная подрядчикам по спорным муниципальным контрактам, подлежала списанию. Но КРГХ перечислило исчисленную неустойку в доход бюджета муниципального образования город Мурманск, исполнив обязанность подрядчиков за счет средств субсидии из областного бюджета (не в соответствии с целевым назначением субсидии).

Предписание КГФК в оспариваемой части адресовано надлежащему объекту контроля (статьи 266.1, 270.2 БК РФ), соответствует закону, отвечает критериям обоснованности, конкретности и исполнимости, не нарушает права и законные интересы КРГХ в экономической сфере.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 28.09.2017 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.02.2018 по делу N А42-3264/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу Комитета по развитию городского хозяйства администрации города Мурманска - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный С.В. Лущаев И.Г. Савицкая