Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 8 июня 2018 г. N Ф07-4960/18 по делу N А42-3036/2017

08 июня 2018 г.

Дело N А42-3036/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Лущаева С.В., Савицкой И.Г.,

при участии от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Мурманской области Краузе Е.М. (доверенность от 09.01.2018), Петроченковой М.А. (доверенность от 09.01.2018),

рассмотрев 04.06.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 12.10.2017 (судья Зыкина Е.А.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2018 (судьи Толкунов В.М., Лопато И.Б., Семенова А.Б.) по делу N А42-3036/2017,

установил:

Закрытое акционерное общество "Мурманский универсальный завод" (место нахождения: 183034, г. Мурманск, Домостроительная ул., 7, ОГРН 1065190100139, ИНН 5190157246; далее - общество, ЗАО "МУЗ") обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением об оспаривании санитарно-эпидемиологического заключения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Мурманской области (место нахождения: 183038, г. Мурманск, ул. Коммуны, 7, ОГРН 1055100189605, ИНН 5190135362; далее - управление, Роспотребнадзор) от 27.01.2017 N 51.01.04.000.Т.00021.01.17.

Суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, федеральное бюджетное учреждение здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Вологодской области" (место нахождения: 160012, г. Вологда, ул. Яшина, 1-А, ОГРН 1053500016240, ИНН 3525147496; далее - ФБУЗ) и общество с ограниченной ответственностью "Экологический Центр-Аналитика" (место нахождения: 160023, г. Вологда, ул. Сергея Преминина, 1, 94, ОГРН 1133525000784, ИНН 3525292870; далее - ООО "ЭЦ-Аналитика").

Решением суда от 12.10.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 05.02.2018, оспариваемое санитарно-эпидемиологическое заключение управления признано недействительным. В порядке статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд обязал управление восстановить нарушенные права и законные интересы общества.

В кассационной жалобе и дополнении к ней ее податель просит отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе суда. Управление настаивает на наличии у него правовых и фактических оснований для выдачи оспариваемого санитарно-эпидемиологического заключения, ссылается на обстоятельства дела и ряд значимых, по его мнению, нормативных положений. Податель жалобы полагает, что в рассматриваемом случае им проведены административные процедуры в строгом соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 42 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ, Закон), требованиями Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений (утвержден приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 18.07.2012 N 775; далее - Регламент), проведена экспертиза документов и не выявлено оснований для отказа в предоставлении государственной услуги. Вместе с тем при рассмотрении представленных обществом документов установлено несоответствие факторов среды обитания, условий деятельности юридического лица, а также используемых им территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, проектной документации государственным санитарно-эпидемиологическим требованиям, в связи с чем было выдано санитарно-эпидемиологическое заключение о несоответствии. Также управление указывает на фактическое исполнение решения суда по делу N А42-7304/2016, обязывающее выдать обществу испрашиваемое им санитарно-эпидемиологическое заключение.

Представители общества, ФБУЗ и ООО "ЭЦ-Аналитика", надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

В судебном заседании представители управления поддержали доводы жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, общество, осуществляя деятельность по утилизации и обезвреживанию отходов III-IV классов опасности, 29.02.2016 обратилось в управление за выдачей санитарно-эпидемиологического заключения (СЭЗ) о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые используются для осуществления этой деятельности.

Управление письмом от 11.04.2016 (исх. N 04/4426-16-32) сообщило, что для получения указанного заключения необходимо иметь утвержденную санитарно-защитную зону (СЗЗ), на внешней границе которой будут соблюдаться предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ и предельно допустимые уровни воздействия на атмосферный воздух.

Руководствуясь данными разъяснениями, обществом разработан проект обоснования расчетного размера границ такой санитарно-защитной зоны, на который в ФБУЗ получено положительное экспертное заключение от 06.05.2016 N 526, после чего 16.05.2016 общество обратилось в управление за получением на данный проект санитарно-эпидемиологического заключения.

В письме от 05.07.2016 (исх. N 04-8443-16-32) управление сослалось на отсутствие в указанном заключении сведений об аккредитации ФБУЗ на проведение экспертиз проектных документов на их соответствие санитарным нормам и правилам, а в самом заключении отсутствуют координаты поворотных точек границ санитарно-защитной зоны, четко определяющих границы такой зоны, в связи с чем возвратило заключение обществу.

В целях устранения приведенных замечаний обществом получен аттестат аккредитации ФБУЗ и одновременно его разъяснения о том, что проводилась экспертиза расчетной (предварительной) санитарно-защитной зоны, а не ее окончательный вариант, в связи с чем требование по определению окончательных границ и ее координат является преждевременным.

Общество вновь (07.09.2016) обратилось в управление за санитарно-эпидемиологическим заключением на проектную документацию санитарно-защитной зоны (ее расчетного размера), на что получен отказ по приведенным в письме от 05.07.2016 основаниям, более подробно изложенным в уведомлении от 06.10.2016 N 04-12166-16-32.

Посчитав неправомерными действия Роспотребнадзора, сформулированные в уведомлениях от 05.07.2016 N 04-8443-16-32 и от 06.10.2016 N 04-12166-16-32, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением, рассмотренным в рамках дела N А42-7304/2016.

По указанному делу решением суда от 09.01.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 12.04.2017, действия управления по отказу в предоставлении государственной услуги по выдаче санитарно-эпидемиологического заключения на проект обоснования расчетного размера границы санитарно-защитной зоны для ЗАО "МУЗ" по основаниям, изложенным в уведомлении от 06.10.2016 N 04-12166-16-32, признаны незаконными, не соответствующими Закону N 52-ФЗ, постановлению Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов". Также суды обязали управление устранить нарушения прав и законных интересов ЗАО "МУЗ" путем выдачи СЭЗ на проект обоснования расчетного размера границы СЗЗ для общества.

Управлением выдано санитарно-эпидемиологическое заключение от 27.01.2017 N 51.01.04.000.Т.00021.01.17 о несоответствии обоснования расчетного размера и границ санитарно-защитной зоны для ЗАО "МУЗ" государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам (СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов") по основаниям, указанным в приложении к заключению.

Посчитав это санитарно-эпидемиологическое заключение неправомерным, общество обратилось в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на отсутствие у управления правовых и фактических оснований для выдачи оспариваемого заключения.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 2 статьи 69, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статья 198, 200, 201 АПК РФ).

При рассмотрении спора по существу суды правомерно исходили из следующего.

Согласно статье 1 Закона N 52-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент выдачи заключения) санитарно-эпидемиологическое заключение - документ, выдаваемый в установленных Законом случаях федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, и удостоверяющий соответствие или несоответствие санитарным правилам факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств.

Атмосферный воздух в городских и сельских поселениях, на территориях промышленных организаций, а также воздух в рабочих зонах производственных помещений, жилых и других помещениях (далее - места постоянного или временного пребывания человека) не должен оказывать вредное воздействие на человека (пункт 1 статьи 20 Закона).

Нормативы предельно допустимых выбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в воздух, проекты санитарно-защитных зон утверждаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии указанных нормативов и проектов санитарным правилам (пункт 3 статьи 20 Закона).

Согласно пункту 1 статьи 42 Закона N 52-ФЗ санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и иные виды оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований могут проводиться должностными лицами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, аккредитованными в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, и экспертами, аттестованными в установленном Правительством Российской Федерации порядке, в целях установления и предотвращения вредного воздействия факторов среды обитания на человека (подпункт 1).

На основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований главными государственными санитарными врачами и (или) их заместителями даются санитарно-эпидемиологические заключения, предусмотренные статьями 18, 20, 26 - 28 и 40 Закона (пункт 2 статьи 42 Закона).

В сложившейся ситуации суды учли, что наличие обязанности получить санитарно-эпидемиологическое заключение на расчетный проект ориентировочной санитарно-защитной зоны лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

Оценив выводы судов, отраженные во вступивших в законную силу судебных актах по делу N А42-7304/2016, а равно значимые административные процедуры (пункты 1, 18, 25, 36, 52, 56 - 57, 58, 62 Регламента), суды правомерно и обоснованно указали на следующее.

В рамках настоящего спора Роспотребназдор ссылается на отсутствие в оформленном экспертном заключении от 06.05.2016 N 562 сведений об аккредитации экспертного учреждения, отсутствие в экспертном заключении фактической производительности установок по переработке промышленных отходов "Факел", "Фортан", характеристики основного производства (за исключением переработки отходов), видов проводимых работ, осуществляемых на предприятии, данных о наличии вентиляционных систем, в том числе, с использованием газоочистки, эффективность работы вентиляционных систем, газоочистки (пункт 2 приложения к СЭЗ); источника выбросов - рейсирование автотранспорта, расчета звукового давления (пункт 3 приложения к СЭЗ); конкретных названий загрязняющих веществ, принятых для расчета рассеивания загрязняющих веществ как фоновых загрязняющих веществ (пункт 4 приложения к СЭЗ); данных о системе координат, позволяющих определить границы обоснованной проектной расчетной санитарно-защитной зоны, данных в системе координат расчетных 14 точек, поворотных точек и расчетной санитарно-защитной зоны по результатам рассеивания загрязняющих веществ, данных в системе координат расчетных точек расчетной санитарно-защитной зоны по результатам расчета уровня звукового давления (пункт 6 приложения к СЭЗ); данных проведения натурных исследований (пункт 7 приложения к СЭЗ).

В связи с этим суды указали, что отсутствие вышеперечисленных сведений в экспертном заключении не могло являться основанием для принятия решения о выдаче СЭЗ о несоответствии в порядке, предусмотренном пунктом 62 Регламента.

Суды правильно оценили доводы ЗАО "МУЗ" относительно необоснованной ссылки управления в приложении к СЭЗ на пункт 3.11 СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03.

В силу названного пункта СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 проектная документация должна представляться в объеме, позволяющем дать оценку соответствия проектных решений санитарным нормам и правилам.

Требования пункта 3.11 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 относятся к проектной документации, а не к экспертным заключениям. Сам же проект обоснования расчетной СЗЗ управлением не запрашивался ни у заявителя, ни у ФБУЗ.

Следовательно, преждевременен вывод о недостаточности представленной проектной документации либо сведений, указанных в ней.

Доказательств того, что в проектной документации отсутствуют необходимые сведения, позволяющие эксперту дать оценку соответствия проектных решений санитарным нормам и правилам, управлением не представлено (равно как не представлено им и доказательств того, что выводы эксперта не основаны на фактических данных проектной документации и не соответствуют требованиям санитарных правил).

В связи с этим суды обоснованно признали, что вывод управления о нарушении пункта 3.11 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 не соотносится с обстоятельствами настоящего дела.

Суды рассмотрели все доводы участников спора, последовательно детально оценили содержание значимых показателей, документов, экспертных оценок (относительно выводов, отраженных в СЭЗ, экспертном заключении от 06.05.2016 N 526), признав позицию Роспотребнадзора несостоятельной по всем основаниям оспариваемого СЭЗ.

У суда кассационной инстанции нет процессуальных предпосылок для иной оценки соответствующих выводов судов.

Суды правомерно указали, что требование управления об определении окончательных границ и их координат, отсутствии измерений и наблюдений является преждевременным, поскольку окончательные границы подлежат установлению в рамках следующего этапа путем проведения натурных наблюдений и измерений. Данный вывод отнесен судами и к конкретным измерениям в системах координат для указания поворотных точек границ санитарно-защитной зоны, используемых для ведения государственного кадастра.

При этом стоит особо отметить, что в рамках судебного разбирательства управлением не заявлялось ходатайств о проведении судебной экспертизы проектной документации.

СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 (пункт 2.1) устанавливает общие принципы разработки проекта санитарно-защитных зон.

В соответствии с пунктом 2.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 ориентировочный размер санитарно-защитной зоны промышленных производств и объектов разрабатывается последовательно: расчетная (предварительная) санитарно-защитная зона, выполненная на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и др.); установленная (окончательная) - на основании результатов натурных наблюдений и измерений для подтверждения расчетных параметров.

В данном случае проект "Обоснование расчетного размера и границы санитарно-защитной зоны для ЗАО "МУЗ"" является проектом именно расчетной (предварительной) СЗЗ, результаты натурных исследований атмосферного воздуха не могут быть представлены, так как на этапе разработки проекта расчетной санитарно-защитной зоны такие исследования только планируются: определяются контролируемые показатели и контрольные концентрации, выбирается место расположения постов контроля.

Как отметил суд первой инстанции, выводы, изложенные в приложении к оспариваемому СЭЗ, повторяют доводы управления, изложенные ранее в выданных обществу уведомлениях, а также заявленные в ходе судебного разбирательства по делу N А42-7304/2016. Тем самым управление нарушает принцип обязательности судебных актов, повторно по тем же основаниям отказывает заявителю в получении обоснованного заключения.

Позиция Роспотребнадзора по настоящему делу не согласуется с требованиями статей 16 и 69 (часть 2) АПК РФ; его доводы в целом направлены на ревизию выводов судебных инстанций по делу N А42-7304/2016.

Выводы судов являются законными и обоснованными.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 12.10.2017 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2018 по делу N А42-3036/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Мурманской области - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный С.В. Лущаев И.Г. Савицкая