Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29 октября 2018 г. N Ф07-12848/18 по делу N А66-12744/2017

29 октября 2018 г.

Дело N А66-12744/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Кудина А.Г., судей Алешкевича О.А. и Соколовой С.В.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Сельхоз-Инвест" Поляковой Н.Е. (доверенность от 16.04.2018), от Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области Арсеньевой М.А. (доверенность от 10.01.2018) и Травкиной О.Н. (доверенность от 18.05.2018),

рассмотрев 23.10.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2018 по делу N А66-12744/2017 (судьи Мурахина Н.В., Докшина А.Ю. и Потеева А.В.),

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Сельхоз-Инвест", место нахождения: 172065, Тверская область, Торжокский район, деревня Большое Петрово, ОГРН 1076915001833, ИНН 6943006434 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Министерству природных ресурсов и экологии Тверской области, место нахождения: 170042, город Тверь, улица Горького, дом 97, ОГРН 1066950063905, ИНН 6950015221 (далее - Министерство), о признании незаконным решения от 13.06.2017 N 543-пи о прекращении права пользования участком недр местного значения по лицензии ТВЕ 80169 ТЭ.

Решением суда первой инстанции от 28.11.2017 (судья Пугачев А.А.) в удовлетворении заявленных требований Обществу отказано.

Постановлением от 02.07.2018 апелляционный суд решение суда первой инстанции по настоящему делу отменил, решение Министерства от 13.06.2017 N 543-пи о прекращении права пользования участком недр местного значения по лицензии ТВЕ 80169 ТЭ признал незаконным, судебные расходы по госпошлине в сумме 4500 руб. за рассмотрение дела судами первой и апелляционной инстанции отнес на Министерство, а излишне уплаченную госпошлину в сумме 1500 руб. вернул Обществу.

В кассационной жалобе Министерство ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права и несоответствие выводов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить постановление и оставить в силе решение суда первой инстанции. Податель жалобы не согласен с выводом апелляционного суда в отношении нарушения Обществом требований о наличии ежегодных планов развития горных работ на 2015 и 2016 годы. Также полагает, что судом второй инстанции к спорным правоотношениям применен нормативный акт не подлежащий применению. По мнению Министерства, поскольку оно не является "территориальным органом Роснедр", то на него не распространяется Административный регламент Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29.09.2009 N 315 (далее - Административный регламент).

В отзыве Общество просило в удовлетворения кассационной жалобы отказать, ссылаясь на законность и обоснованность постановления апелляционной инстанции. Полагает, что вывод апелляционной инстанции об отсутствии существенного нарушения подпункта "з" пункта 4.1 Условий пользования недрами (Приложение N 1 к лицензии на право пользования недрами ТВЕ 80169 ТЭ; далее - Условия) для досрочного прекращения права пользования недрами соответствует буквальному содержанию названного положения.

В судебном заседании представители Министерства поддержали кассационную жалобу, ссылаясь на изложенные в ней доводы. Представитель Общества возражал против удовлетворения жалобы, просил суд кассационной инстанции оставить постановление апелляционного суда без изменения.

Законность постановления проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, Обществу 25.12.2015 выдана лицензия на право пользования недрами серии ТВЕ N 80169 вид ТЭ с целевым назначением и видами работ: разведка и добыча песка строительного месторождении "Малая Песочня" в Торжокском районе Тверской области, срок действия до 01.01.2020.

На основании приказа от 06.10.2016 N 075-П Министерством в период с 31.10.2016 по 14.11.2016 проведена внеплановая выездная проверка соблюдения Обществом обязательных требований законодательства в области охраны недр.

В ходе проверки установлено, и отражено в акте от 02.12.2016 N 075-п, что Общество осуществляет добычу песка в отсутствие разработанных и согласованных в установленном порядке планов развития горных работ на 2015 и 2016 годы; добыча общераспространенного полезного ископаемого в течение 2016 года производилась за границами горного отвода; добыча песка осуществлялась на земельных участках с категорией сельскохозяйственного назначения, при этом перевод земельного участка в категорию земель разрешенного для целей недропользования не выполнен.

По факту выявленных нарушений Министерство составило протокол от 12.12.2016 N 517 об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и вынесло постановление от 23.01.2017 N 517, в соответствии с которым признало Общество виновным в совершении указанного административного правонарушения.

Министерство уведомлением от 17.02.2017 N 2117-06, полученным Обществом 28.02.2017, предложило устранить в установленный законом 3-месячный срок допущенные нарушения.

Общество информацию об устранении выявленных нарушений до истечения срока, установленного в уведомлении, Министерству не представило.

В связи с изложенным Министерством в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 20 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон N 2395-1) и с учетом протокола заседания Комиссии для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр местного значения на территории Тверской области от 29.05.2017 N 543-пи принято решение от 13.06.2017 N 543-пи о досрочном прекращении права пользования Обществом участками недр местного значения в Тверской области по лицензии серии ТВЕ N 80169 вид ТЭ.

Не согласившись с названным решением, Общество оспорило его в судебном порядке.

Суд первой инстанции опираясь на обстоятельства, установленные Арбитражным судом Тверской области в рамках дела N А66-2182/2017 об оспаривании постановления от 23.01.2017 N 517 о привлечении Общества к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ, в отсутствие доказательств устранения Обществом выявленных нарушений, пришел к выводу о законности оспариваемого решения Министерства и отказал в удовлетворении заявления.

Апелляционный суд с учетом пункта 9.2 Условий исключил из числа возможных оснований для принятия решения о досрочном прекращении права пользования недрами нарушение Обществом подпункта "а" пункта 4.2 и подпункта "а" пункта 4.4 Условий, выразившееся в добыче песка на земельных участках с категорией сельскохозяйственного назначения; исходя из буквального толкования положений подпункта "з" пункта 4.1 Условий вмененное Обществу нарушение - добыча песка в отсутствие разработанных и согласованных в установленном порядке планов развития горных работ на 2015 и 2016 годы, в качестве надлежащего основания для принятия оспариваемого решения не признал. При этом, с учетом того, что проверка устранения Обществом выявленных нарушений ответчиком не проводилась, суд апелляционной инстанции сделал вывод о нарушении Министерством административных процедур предусмотренных пунктами 107, 108, 111 Административного регламента и об отсутствии доказательств того, что в течение трехмесячного срока после поступления уведомления нарушение Обществом не устранено, в связи с чем отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил заявление.

Заслушав пояснения представителей сторон, изучив доводы кассационной жалобы и возражения в отношении нее, проверив законность постановления апелляционной инстанции, суд кассационной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения.

В силу статьи 11 Закона N 2395-1 предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Пунктом 10 части 2 статьи 22 Закона N 2395-1 закреплена обязанность недропользователя обеспечить выполнение условий, установленных лицензией.

Интересы государства как собственника недр (статья 1.2 Закона N 2395-1) обеспечиваются возможностью досрочного прекращения органами, предоставившими лицензию, права пользования недрами в случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии (пункты 2 части 2 статьи 20 Закона N 2395-1). При этом права пользователя недр гарантируются установленным порядком досрочного прекращения права пользования недрами.

Порядок досрочного прекращения права пользования недрами определен статьей 21 Закона N 2395-1 и пунктом 15.4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1, в соответствии с которыми в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3 и 5 части 2 статьи 20 Закона N 2395-1, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Обязательным условием для принятия решения о прекращении права пользования недрами является проверка (установление) органом, выдавшим лицензию, факта устранения или неустранения нарушений, указанных в письменном уведомлении, в трехмесячный срок.

Согласно Административному регламенту порядок прекращения права пользования недрами представляет собой длительную процедуру, состоящую из ряда этапов.

Так, по итогам проверки соблюдения недропользователем условий пользования недрами Росприроднадзор, установив наличие предусмотренных пунктами 2, 3 и 5 части второй статьи 20 Закона N 2395-1 оснований для досрочного прекращения права пользования недрами, направляет в Федеральное агентство по недропользованию или его территориальный орган представление (предложение) о принятии решения о досрочном прекращении права пользования недрами с приложением копии акта проверки (пункт 94, подпункт 2 пункта 95); при этом представление (предложение) с комплектом необходимых документов направляется в Комиссию по досрочному прекращению права пользования недрами либо в соответствующий территориальный орган Федерального агентства по недропользованию в соответствии с разграничением полномочий между ним и его территориальными органами (пункт 105).

Комиссия по досрочному прекращению права пользования недрами (постоянно действующий совещательный орган) принимает рекомендательное решение о направлении в адрес пользователя недр уведомления о допущенных нарушениях и возможном досрочном прекращении права пользования недрами, прекращении (без процедуры), приостановлении или ограничении права пользования недрами в отношении конкретного участка недр либо рекомендательные решения о нецелесообразности проведения указанных административных процедур (о принятии к сведению) (пункт 107). В случае принятия рекомендации о направлении уведомления о допущенных нарушениях пользователю недр предоставляется срок для их устранения, который в зависимости от характера нарушений может быть не менее трех месяцев и не более 12 месяцев с момента получения уведомления (пункт 110).

По истечении срока, предоставленного недропользователю для устранения нарушений, указанных в уведомлении Комиссии, Росприроднадзор проводит проверку устранения (неустранения) нарушений и копию акта проверки с соответствующим комплектом документов направляет на повторное рассмотрение Комиссии, которая повторно рассматривает материалы по досрочному прекращению права пользования недрами и принимает рекомендательные решения о досрочном прекращении права пользования недрами в отношении конкретного участка недр либо о нецелесообразности проведения указанных административных процедур (о принятии к сведению) (пункт 111). В случае, если Комиссия рекомендует досрочное прекращение права пользования недрами в связи с неустранением недропользователем нарушений в предоставленный срок, Федеральным агентством по недропользованию или его территориальным органом издается приказ об отзыве лицензии (пункт 115).

В нашем случае суды установили факт получения 28.02.2017 Обществом уведомления от 17.02.2017 N 2117-06 о допущенных нарушениях.

При этом суд апелляционной инстанции, установив факт несоблюдения Министерством административных процедур, предполагающих проверку и фиксацию устранения (неустранения) Обществом выявленных нарушений, оценив имеющиеся в деле доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, счел недоказанным имеющее существенное значение для рассмотрения настоящего дела обстоятельство, предусмотренное частью 4 статьи 21 Закона N 2395-1.

Поскольку оспариваемый приказ принят Министерством без проверки факта устранения заявителем нарушений, что противоречит части 4 статьи 21 Закона N 2395-1, суд апелляционной инстанции правомерно отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил заявление.

Довод кассационной жалобы о том, что Административный регламент является нормативным актом не подлежащим применению, поскольку Министерство является региональным органом, отклоняется судом кассационной инстанцией по следующим основаниям.

В силу статьи 1.2. Закона N 2395-1 недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации и пунктом 3 статьи 17 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра.

В целях реализации статьи 18 Закона N 2395-1 в Тверской области принят Закон Тверской области от 06.06.2006 N 57-ЗО "О порядке пользования недрами в Тверской области".

В соответствии с подпунктом "а" пункта 1 постановления Правительства Тверской области от 18.10.2011 N 90-пп "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Тверской области" (далее - Положение N 90-пп) Министерство является уполномоченным областным исполнительным органом государственной власти Тверской области в сфере осуществления государственного регулирования в области регулирования отношений недропользования.

Министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом Тверской области, законами Тверской области, постановлениями и распоряжениями Губернатора Тверской области, Правительства Тверской области и настоящим Положением (пункт 3 Положения N 90-пп).

Порядок, утвержденный Постановлением администрации Тверской области от 27.09.2006 N 249-па процедуры досрочного прекращения права пользования недрами не содержит.

Административный регламент детально регламентирует названную процедуру и с учетом равного объема гарантий недропользователей, в данном случае правомерно применен апелляционным судом к спорным правоотношениям.

Также судом апелляционной инстанции установлено, что существенные условия, несоблюдение которых в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 20 Закона N 2395-1 может влечь для Общества досрочное прекращение права пользования недрами содержатся в пунктах 4.1, 5.1 - 5.2, 5.4 - 5.5 Условий (пункт 9.2 Условий).

С учетом данного положения Условий апелляционный суд правомерно исключил из числа возможных оснований для принятия решения о досрочном прекращении права пользования недрами нарушение Обществом подпункта "а" пункта 4.2 и подпункта "а" пункта 4.4 Условий, выразившееся в добыче песка на земельных участках с категорией сельскохозяйственного назначения.

Наряду с указанным основаниями для досрочного прекращения права пользования недрами явились следующие нарушения, допущенные Обществом: добыча песка в отсутствие разработанных и согласованных в установленном порядке планов развития горных работ на 2015 и 2016 годы в нарушение подпункта "з" пункта 4.1 и подпункта "а" пункта 4.2 Условий; добыча общераспространенного полезного ископаемого в течение 2016 года производилась за границами горного отвода в нарушение подпункта "к" пункта 4.1 и подпункта "а" пункта 4.2 Условий.

В соответствии с пунктом 30 Инструкции по согласованию годовых планов развития горных работ, утвержденной постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 24.11.1999 N 85, действовавшей в спорный период (далее - Инструкция N 85), определено, что производство горных работ без согласованного с территориальными органами Ростехнадзора годового плана, а также с отступлениями от согласованного годового плана не допускается.

Вместе с тем, подпунктом "з" пункта 4.1 раздела 4 Условий установлено, что недропользователь должен обеспечить наличие согласованного ежегодного плана развития горных работ на предстоящий год.

Суд апелляционной инстанции счел, что буквально данное требование Условий не предполагает ретроспективного анализа деятельности недропользователя, а направлено на проверку его фактической готовности к предстоящему году. С учетом данной оценки апелляционный суд сделал вывод о том, что выявленные Министерством соответствующие нарушения за 2015 и 2016 год не свидетельствуют о нарушении пункта "з" пункта 4.1 Условий.

Суд кассационной инстанции находит данный вывод соответствующим материалам дела, в связи с чем довод жалобы о его ошибочности подлежит отклонению.

Поскольку выводы суда апелляционной инстанции соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебного акта, не установлено, оснований для отмены постановления не имеется.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2018 по делу N А66-12744/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области - без удовлетворения.

Председательствующий

А.Г. Кудин

Судьи

А.Г. Кудин О.А. Алешкевич С.В. Соколова