Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 26 декабря 2018 г. N Ф07-14924/18 по делу N А52-179/2018

26 декабря 2018 г.

Дело N А52-179/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Алешкевича О.А., Соколовой С.В.,

при участии от федерального государственного унитарного предприятия "Почта России" Борвичковой Н.В. (доверенность от 02.06.2018 N 44), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области Вальцевой О.В. (доверенность от 03.06.2018),

рассмотрев 19.12.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 31.05.2018 (судья Самойлова Т.Ю.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.08.2018 (судьи Алимова Е.А., Докшина А.Ю., Мурахина Н.В.) по делу N А52-179/2018,

установил:

Федеральное государственное унитарное предприятие "Почта России", место нахождения: 131000, г. Москва, Варшавское ш., д. 37, ОГРН 1037724007276, ИНН 7724261610 (далее - Предприятие, ФГУП "Почта России"), обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области, место нахождения: 180017, г. Псков, Кузнецкая ул., д. 13, ОГРН 1036000308508, ИНН 6027026536 (далее - Управление, УФАС), от 21.12.2017 N 4100/ОВ.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено открытое акционерное общество "Псковэнергоагент", место нахождения: 180006, г. Псков, ул. Старотекстильная, д. 32, ОГРН 1046000314249, ИНН 6027084023 (далее - Общество, ОАО "Псковэнергоагент").

Решением Арбитражного суда Псковской области от 31.05.2018, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.08.2018, заявление Предприятия удовлетворено; оспариваемое предупреждение УФАС признано недействительным.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, просит отменить принятые по делу судебные акты. Податель жалобы не согласен с доводом судов двух инстанций о том, что предупреждением от 21.12.2017 N 4100/ОВ Управление фактически допустило вмешательство в гражданско-правовые взаимоотношения сторон, касающиеся исполнения договора от 01.01.2017 N 31, а также с выводом о том, что выдача оспоренного предупреждения находится за пределами полномочий УФАС. Управление считает, что оспоренное предупреждение выдано в пределах полномочий антимонопольного органа и в соответствии с требованиями статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон), а также приказа Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16 "Об утверждении порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства".

В судебном заседании представитель Управления поддержал приведенные в кассационной жалобе доводы, а представитель Предприятия возражал против ее удовлетворения.

Общество надлежащим образом извещено о времени и месте судебного заседания, однако своих представителей для участия в нем не направило, поэтому кассационная жалоба рассмотрена в его отсутствие согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, в адрес УФАС 30.11.2017 поступило заявление ОАО "Псковэнергоагент" о незаконном навязывании ФГУП "Почта России" невыгодных для Общества условий исполнения заключенного между сторонами договора от 01.01.2017 N 31 под угрозой отказа от его исполнения.

По результатам рассмотрения данного заявления Управление пришло к выводу о наличии в действиях филиала ФГУП "Почта России" - Управление Федеральной почтовой связи Псковской области (далее - УФПС Псковской области) признаков нарушения пункта 3 части 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ.

Признаки нарушения антимонопольного запрета, по мнению Управления, усматривались в следующем.

Между ОАО "Псковэнергоагент" и ФГУП "Почта России" заключен договор от 01.01.2017 N 31 на оказание услуг Блока почтового бизнеса, заключаемый с региональными клиентами - юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - Договор N 31). Согласно условиям данного договора ФГУП "Почта России" оказывает услуги почтовой связи, в том числе принимает от Общества внутренние партионные отправления почтовой корреспонденции по спискам формы 103-ф, составленным в двух экземплярах в печатном виде и в одном экземпляре в электронном виде.

ФГУП "Почта России" в лице его филиала - УФПС Псковской области в адрес Общества в ноябре 2017 года были направлены письма, из которых следовало, что с 04.12.2017 прием корреспонденции (партионных регистрируемых почтовых отправлений) без списков в электронном виде будет прекращен. При этом письма содержали предложения по использованию для оформления списка формы 103-ф в электронном виде конкретной программы ("Партионная почта"), которая носит не унифицированную форму, а является специализированным программным обеспечением самого Предприятия. Данное предложение влекло за собой необходимость установки Обществом указанной программы на своем персональном компьютерном оборудовании и как следствие, - временных и экономических затрат. Кроме того, в качестве альтернативы Обществу было предложено воспользоваться сервисом "Личный кабинет" на сайте www.pochta.ru в разделе "Для бизнеса", а до установки упомянутого программного продукта предлагалась платная услуга по составлению в электронном виде списков партионных почтовых отправлений по форме 103-ф.

Ранее Обществом проводились мероприятия по внедрению предлагаемого Предприятием программного обеспечения ("Партионная почта"), результаты которого не привели к функционированию указанной программы, о чем Общество уведомило ФГУП "Почта России" письмом от 22.11.2017 N 2410/ми. Обладая указанной информацией, Предприятие тем не менее продолжало настаивать на оформлении списков регистрируемых почтовых отправлений по ф. 103 в предложенной им электронной форме, а 04.12.2017 отказало Обществу в приеме почтовой корреспонденции по причине, указанной в письмах от 23.11.2017 N 5.7.1.1-11.4-603 и от 29.11.2017 N 5.7.1.1.-11.4-609.

Установив, что ни условия Договора N 31, ни положения "Порядка оформления сопроводительных документов при приеме внутренних партионных почтовых отправлений", утвержденных приказом ФГУП "Почта России", не содержат требований к конкретному виду электронного носителя информации (списка по ф. 103) регистрируемых почтовых отправлений, УФАС усмотрело в действиях Предприятия наличие признаков нарушения запретов, установленных пунктом 3 части 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ.

Названные обстоятельства послужили Управлению основанием для вынесения в отношении Предприятия предупреждения от 21.12.2017 N 4100/ОВ о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - Предупреждение), в котором УФАС предупредило заявителя о необходимости прекращения указанных действий путем совершения действий по отзыву писем от 23.11.2017 N 5.7.1.1-11.4-603 и от 29.11.2017 N 5.7.1.1.-11.4-609 и приему списков партионных почтовых отправлений по ф.103 от ОАО "Псковэнергоагент" и всех заказчиков в любой унифицированной форме электронного документа в срок до 09.01.2018.

Не согласившись с указанным Предупреждением, Предприятие обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды двух инстанций оценили доказательства, представленные участниками спора, а также их доводы, установили обстоятельства дела и пришли к выводу об отсутствии у Управления оснований для принятия оспариваемого Предупреждения, в связи с чем удовлетворили требования Предприятия в полном объеме.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу Управления подлежащей удовлетворению в силу следующего.

Целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона).

Согласно части 1 статьи 3 Закона N 135-ФЗ он распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Институт предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, закреплен Федеральным законом от 06.12.2011 N 401-ФЗ (введена статья 39.1 Закона N 135-ФЗ).

В целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (часть 1 статьи 39.1 Закона).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 названной статьи, в случае выявления среди прочего признаков нарушения требований пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении указанных требований Закона N 135-ФЗ без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (часть 2 статьи 39.1 Закона).

Согласно части 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. При условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением (части 5 и 7 статьи 39.1 Закона).

В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения (часть 8 статьи 39.1 Закона).

Порядок выдачи предупреждения и его форма утверждаются федеральным антимонопольным органом (часть 9 статьи 39.1 Закона).

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16 утвержден Порядок выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, а также форма такого предупреждения.

При оценке правовой природы предупреждения, специфики судебного контроля в случае его оспаривания суды правильно обратили внимание на значимые позиции и выводы Верховного Суда Российской Федерации.

В пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, указано, что судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона N 135-ФЗ.

Однако суды в данном случае не ограничились особенностями вынесения предупреждения, а дали оценку обстоятельствам, которые, по мнению судов, не подтверждают факт совершения Предприятием нарушений пункта 3 части 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ, тем самым предрешили возможные выводы Управления в случае возбуждения антимонопольного дела и рассмотрения его по правилам главы 9 данного Закона.

В ходе рассмотрения настоящего спора суды двух инстанций не согласились с оценкой Управления в отношении содержания писем Предприятия от 23.11.2017 N 5.7.1.1-11.4-603 и от N 5.7.1.1.-11.4-609, направленных в адрес Общества. Уведомление о прекращении с 04.12.2017 приема от Общества партионных реестров почтовых отправлений в прежнем режиме, изложенное в данных письмах, судами оценено как урегулирование вопросов, возникших при исполнении договорных обязательств. Действия Предприятия восприняты судами первой и апелляционной инстанций как обычные и допустимые в пределах гражданского оборота. По мнению судов, при направлении писем Предприятием каких-либо обязательных ограничений на сторону по договору не налагалось; требований, не соответствующих обязательствам по договору, не предъявлялось; приоритетных условий при исполнении Договора N 31 для Общества не создавалось.

Признавая существо возникших между Обществом и Предприятием правоотношений как наличие разногласий по исполнению условий Договора N 31, суды заключили, что рассмотренные Управлением взаимоотношения сторон по договору носят гражданско-правовой характер, поэтому не относятся к сфере антимонопольного регулирования и не могли быть предметом реагирования со стороны Управления.

По мнению судов двух инстанций, Управлением не представлено доказательств того, что возникшие с ОАО "Псковэнергоагент" разногласия по порядку исполнения Договора N 31 привели или могли привести со стороны Предприятия к последствиям, указанным в статье 10 Закона N 135-ФЗ.

Вместе с тем суды не учли следующее.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей, в том числе навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (экономически или технологически не обоснованные и (или) прямо не предусмотренные федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами требования о передаче финансовых средств, иного имущества, в том числе имущественных прав, а также согласие заключить договор при условии внесения в него положений относительно товара, в котором контрагент не заинтересован, и другие требования).

Между сторонами отсутствует спор о том, что ФГУП "России" относится к хозяйствующим субъектам, занимающим доминирующее положение на рынке оказания услуг общедоступной почтовой связи, в том числе его филиал (УФПС Псковской области) - в географических границах Псковской области.

При решении вопроса о выдаче Предупреждения Управление оценило как доводы ОАО "Псковэнергоагент", так и доводы ФГУП "России" и пришло к выводу о наличии признаков, свидетельствующих о навязывание Обществу условий, не содержащихся в Договоре N 31 и прямо не предусмотренных нормативными правовыми актами в рассматриваемой сфере правоотношений.

В данном случае УФАС принималось оспоренное Предупреждение на основании анализа имеющихся в его распоряжении документов, которые не позволяли бесспорно исключить предполагаемое нарушение антимонопольного запрета.

Аргументированные выводы о характере сложившихся спорных отношений между Предприятием и Обществом, а также о наличии (отсутствии) нарушения антимонопольного законодательства со стороны ФГУП "Почта России" могли быть сделаны Управлением при получении всей необходимой информации для проведения полного и достаточного анализа поведения указанных лиц в рамках процедуры главы 9 Закона N 135-ФЗ, что не предполагается на стадии вынесения предупреждения в силу законодательно установленных целей его принятия.

Судебный контроль не может опережать антимонопольный и подменять его, опираясь на отсутствие надлежащей доказательственной базы.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

В данном случае оспариваемое Предупреждение выдано с целью устранения негативных последствий, связанных с возможностью возбуждения в отношении ФГУП "Почта России" антимонопольного дела по признакам нарушения пункта 3 части 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ.

Оспариваемое Предупреждение в полной мере отвечает требованиям статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ и не нарушает права и законные интересы Предприятия.

С учетом изложенного следует признать, что выводы судебных инстанций основаны на неправильном применении норм материального права, не отвечают задачам и целям антимонопольного контроля.

Также следует признать не основанным на материалах настоящего дела вывод судов первой и апелляционной инстанций о незаконности оспоренного Предупреждения ввиду его выдачи не юридическому лицу - ФГУП "Почта России", а его филиалу (УФПС Псковской области). Указанный довод судов опровергается содержанием самого Предписания, согласно которому данный документ выдан в адрес ФГУП "Почта России", а также в адрес его филиала - УФПС Псковской области. Из текста оспоренного Предписания не следует, что Управление предупредило о необходимости прекращения указанных действий именно филиал ФГУП "Почта России" - УФПС Псковской области.

При таких обстоятельствах у судов двух инстанций не имелось оснований для удовлетворения заявленных Предприятием требований.

Так как по делу не требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств, суды в полной мере установили фактические обстоятельства дела, но неверно применили нормы материального права, кассационный суд в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ находит возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, отменить вынесенные по нему судебные акты и принять новый - об отказе в удовлетворении заявления.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 31.05.2018 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.08.2018 по делу N А52-179/2018 отменить.

В удовлетворении заявления федерального государственного унитарного предприятия "Почта России" отказать.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая О.А. Алешкевич С.В. Соколова