Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 июня 2019 г. N Ф07-6755/19 по делу N А42-7355/2018

25 июня 2019 г.

Дело N А42-7355/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе

председательствующего Толкунова В.М.,

судей Алешкевича О.А., Савицкой И.Г.,

рассмотрев 24.06.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации муниципального образования закрытое административно-территориальное образование Александровск Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 24.12.2018 (судья Беляева Л.Е.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2019 (судьи Сомова Е.А., Лопато И.Б., Протас Н.И.) по делу N А42-7355/2018,

установил:

Администрация муниципального образования закрытое административно-территориальное образование Александровск Мурманской области, место нахождения: 184682, Мурманская обл., г. Снежногорск, Флотская ул., д. 9, ОГРН 1105105000010, ИНН 5112032360 (далее - Администрация ЗАТО Александровск, Администрация), обратилась в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области, место нахождения: 183038, г. Мурманск, ул. Академика Книповича, д. 9А, ОГРН 1025100848630, ИНН 5191501854 (далее - Управление, УФАС), от 22.05.2018 по делу N 07-03/17-16.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены унитарное муниципальное производственное предприятие "Жилкомхоз" ЗАТО Александровск Мурманской области, место нахождения: 184682, Мурманская обл., г. Снежногорск, ул. Мира, д. 5, корп. 4, пом. 5, ОГРН 1025100748111, ИНН 5112100059 (далее - УМПП "Жилкомхоз", Предприятие), прокуратура Мурманской области, место нахождения: 183038, г. Мурманск, ул. Коммуны, д. 18А, ОГРН 1025100866230, ИНН 5191120087 (далее - Прокуратура).

Решением суда первой инстанции от 24.12.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 02.04.2019, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Администрация просит отменить решение и постановление судов и принять по делу новый судебный акт - об удовлетворении заявленных требований.

Податель жалобы считает предписание Управления неисполнимым, ссылаясь на то, что не является стороной сделки по договорам купли-продажи имущества, объекты переданы в хозяйственное ведение Предприятию 10.12.2015 на основании обращения директора от 30.11.2015; случаи нецелевого использования Предприятием переданного имущества выявлены не были, оснований для изъятия последнего не имелось. По мнению Администрации, причинно-следственная связь между передачей имущества в хозяйственное ведение Предприятию и реализацией объектов отсутствует, в этой связи неправомерен вывод Управления об ограничении конкуренции путем предоставления преференции конкретному лицу.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассмотрена в соответствии со статьей 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 23.01.2017 в Управление из Мурманской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах поступили материалы, содержащие сведения о признаках нарушения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

По результатам рассмотрения материалов УФАС установило следующие обстоятельства.

Решением Совета депутатов ЗАТО Александровск от 06.04.2015 N 19 утвержден перечень имущества, принимаемого из государственной собственности Мурманской области в муниципальную собственность ЗАТО Александровск, в том числе следующих объектов, расположенных в г. Снежногорск Мурманской области:

- часть административного здания (комплекса ДРП), инвентарный номер 01111417, общей площадью 351,7 кв. метра (далее - объект 1);

- часть производственного здания (комплекса ДРП), инвентарный номер 01111418, общей площадью 344,4 кв. метра (далее - объект 2);

- гараж (комплекса ДРП), инвентарный номер 01111419, общей площадью 637,8 кв. метров (далее - объект 3).

Постановлением Администрации от 10.12.2015 N 2642 за УМПП "Жилкомхоз" на праве хозяйственного ведения закреплено 12 объектов муниципального имущества, в том числе указанные объекты 1, 2, 3, о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 05.05.2016 сделана запись.

15.04.2016 Предприятие обратилось в Администрацию за согласием на продажу спорных объектов имущества, при этом обращение не содержало обоснование причин и необходимости продажи данного имущества.

Постановлением Администрации от 25.05.2016 N 1078 на основании обращения директора Предприятия от 15.04.2016 исх. N 228 дано согласие на продажу спорных объектов недвижимого муниципального имущества, находящихся в собственности ЗАТО Александровск, закрепленных за УМПП "Жилкомхоз" на праве хозяйственного ведения; определена рыночная стоимость продаваемого имущества.

Предприятие заключило с обществом с ограниченной ответственностью "Гранит-Авто" (далее - ООО "Гранит-Авто") договоры купли-продажи N 3 от 26.05.2016 объекта 1 за 837 000 руб., N 4 от 26.05.2016 объекта 2 за 1 029 999 руб., N 5 от 26.05.2016 объекта 3 за 1 794 000 руб.

Постановлениями Администрации от 04.08.2016 N 1548 и от 25.07.2016 N 1480 рассматриваемые объекты исключены из реестра муниципального имущества ЗАТО Александровск.

Установив в действиях Администрации нарушения антимонопольного законодательства, выразившиеся в продаже объектов в рассрочку определенному лицу, минуя конкурентные процедуры, УФАС вынесло предупреждение от 05.05.2017 N 07-03/17-05 (далее - предупреждение), которым указало на необходимость принятия мер по возврату в муниципальную собственность спорного недвижимого имущества в срок до 15.06.2017.

Законность предупреждения УФАС подтверждена вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Мурманской области от 22.08.2017 по делу N А42-4544/2017.

Приказом от 19.06.2017 N 87 Управление возбудило в отношении Администрации дело N 07-03/17-17 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

УФАС, установив изложенные обстоятельства, пришло к выводу, что сделки по реализации объектов муниципального недвижимого имущества совершены с нарушением порядка, предусмотренного действующим законодательством Российской Федерации.

Решением от 22.05.2018 по делу N 07-03/17-16 о нарушении антимонопольного законодательства Управление признало в действиях Администрации нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в совершении действий по отчуждению муниципального имущества (объектов 1, 2, 3), минуя конкурентные процедуры.

Предписанием от 22.05.2018 N 07-03/17-16 на Администрацию возложена обязанность прекратить нарушение путем возврата в муниципальную собственность спорных объектов недвижимого имущества.

Посчитав решение и предписание УФАС незаконными, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды признали обоснованным вывод Управления о наличии в действиях Администрации нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, в связи с чем отказали Администрации в удовлетворении заявленных требований.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, считает обжалуемые судебные акты законными и обоснованными.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Запрет, установленный статьей 15 Закона N 135-ФЗ, адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Порядок распоряжения имуществом государственного или муниципального предприятия установлен частью 2 статьи 295 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьей 18 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон N 161-ФЗ). Указанные нормы права запрещают без согласия собственника продавать принадлежащее ему имущество, сдавать в аренду, отдавать под залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом.

Пунктом 10 совместного Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" разъяснено, что в соответствии с пунктом 3 статьи 18 Закона N 161-ФЗ совершенные унитарным предприятием сделки, в результате которых предприятие лишено возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены его уставом, являются ничтожными независимо от их совершения с согласия собственника.

В силу пункта 1 статьи 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные названным Кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.

Согласно статье 1 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон N 178-ФЗ) под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Одним из принципов приватизации государственного и муниципального имущества является признание равенства покупателей государственного и муниципального имущества (пункт 1 статьи 2 Закона N 178-ФЗ).

Частью 3 статьи 2 Закона N 178-ФЗ предусмотрено, что приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном названным Законом.

В соответствии с пунктом 3 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы от продажи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, относятся к неналоговым доходам бюджетов.

Поэтому с целью привлечения максимально широкого круга участников и получения публичным собственником наибольшей цены за реализуемое имущество в рамках приватизации осуществляется проведение открытых торгов.

Судами по материалам дела установлено, что основным видом деятельности УМПП "Жилкомхоз" является управление эксплуатацией жилого фонда за вознаграждение или на договорной основе. Доказательств, однозначно указывающих на необходимость закрепления спорных объектов недвижимости на праве хозяйственного ведения за третьим лицом, в материалах дела нет. Как отмечено в решении УФАС, в обращении Предприятия от 15.04.2016 в Администрацию за согласием на продажу спорных объектов имущества не содержалось обоснования причин и необходимости продажи данного имущества.

Принимая во внимание, что передача унитарному предприятию имущества осуществляется в целях использования его в экономическом обороте Предприятия, а также то, что указанные выше объекты с момента их передачи Администрацией в хозяйственное ведение Предприятия через незначительное время были отчуждены, суды пришли к правомерному выводу о том, что третье лицо не имело реальных намерений использовать переданные объекты в пределах предмета и целей своей деятельности.

Указанные выше обстоятельства позволяют сделать вывод, что совершением действий по закреплению на праве хозяйственного ведения муниципального имущества стороны не преследовали цель возникновения правовых последствий в виде владения и пользования рассматриваемыми объектами в соответствии с уставом Предприятия.

Адресная реализация муниципального имущества препятствует доступу к ограниченному муниципальному ресурсу неограниченного круга лиц, что противоречит требованиям статьи 15 Закона о защите конкуренции, а дача собственником имущества (в данном случае Администрацией) согласия на его отчуждение содержит признаки нарушения указанной нормы права.

Управление обоснованно предположило, что с момента передачи имущества на праве хозяйственного ведения действия Администрации и третьего лица могли быть направлены на отчуждение объектов муниципальной собственности в обход порядка, установленного Законом N 178-ФЗ, в целях их продажи конкретному лицу.

Доказательств публичного, доступного для неопределенного круга лиц размещения информации о продаже указанных объектов не имеется. В то же время проведение торгов способствует развитию конкуренции за обладание муниципальным ресурсом путем создания условий выбора контрагента, предлагающего наилучшие условия, что обеспечивает равный доступ к муниципальному имуществу для всех заинтересованных лиц, а также обеспечивает соблюдение интересов собственников имущества, имеющих намерение передать имущество на наиболее выгодных условиях.

Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В настоящем случае судами подтверждено нарушение Администрацией части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Таким образом, оспариваемое решение УФАС соответствует закону и не нарушает права и законные интересы Администрации.

В соответствии с положениями подпунктов "а" и "г" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене актов, нарушающих антимонопольное законодательство, а также о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Соответствующие предписания, адресованные органам местного самоуправления, должны быть направлены на реальное восстановление конкурентной среды, претерпевшей негативное воздействие со стороны указанных органов, и обладать признаком исполнимости.

Предписание антимонопольного органа, вынесенное в отношении Администрации о прекращении нарушения положений Закона о защите конкуренции, не содержит властных распорядительных указаний, адресованных третьим лицам, об освобождении объектов и их возврате. Учитывая заключенные Предприятием с ООО "Гранит-Авто" договоры купли-продажи спорных объектов, в результате чего возникли обязательственные отношения по поводу их владения, регулируемые ГК РФ, в рамках исполнения предписания антимонопольного органа Администрация вправе использовать претензионный порядок урегулирования спора либо обратиться в суд с гражданско-правовым требованием о признании договоров недействительными и применении последствий их недействительности.

Данная позиция соответствует разъяснениям Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2017) (пункт 30), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.02.2017.

Доводы Администрации, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом исследования судебных инстанций и по существу направлены на иную оценку фактических обстоятельств и имеющихся в деле доказательств, что не может служить основанием для удовлетворения кассационной жалобы и отмены законных и обоснованных судебных актов (статья 286 АПК РФ). Нарушений норм материального и процессуального права судами не допущено, выводы судов соответствуют обстоятельствам и материалам дела. Основания для отмены либо изменения судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 24.12.2018 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2019 по делу N А42-7355/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу Администрации муниципального образования закрытое административно-территориальное образование Александровск Мурманской области - без удовлетворения.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

О.А. Алешкевич И.Г. Савицкая