Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 4 июля 2019 г. N Ф07-6110/19 по делу N А56-102398/2018

04 июля 2019 г.

Дело N А56-102398/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Савицкой И.Г., Толкунова В.М.,

при участии от Администрации внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципального округа "Георгиевский" Жилинской В.В. (доверенность от 29.04.2019), от общества с ограниченной ответственностью "СК "Континент" Кулешова Д.А. (доверенность от 10.09.2018 N 284), Наумова С.Н. (доверенность от 23.11.2018 N 285),

рассмотрев 03.07.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "СК "Континент" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.10.2018 (судья Катарыгина В.И.) и на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2019 (судьи Сомова Е.А., Зотеева Л.В., Протас Н.И.) по делу N А56-102398/2018,

установил:

Администрация внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципального округа "Георгиевский", место нахождения: 192286, Санкт-Петербург, ул. Димитрова, 18, корп. 1, ОГРН 1067847202653, ИНН 7816382452 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением (уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ) о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 (далее - Управление, УФАС), от 13.07.2018 по делу N РНП-78-565/18 о рассмотрении сведений о включении в реестр недобросовестных поставщиков, а также об обязании УФАС повторно рассмотреть жалобу Администрации.

Суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью "СК "Континент", место нахождения: 19509, Санкт-Петербург, ул. Академика Лебедева, 21, лит. А, пом. 1-Н, ОГРН 1147847423987, ИНН 7804546650 (далее - ООО "СК "Континент, Общество).

Решением суда от 30.10.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 05.02.2019, заявленные требования Администрации удовлетворены: оспариваемое решение УФАС признано недействительным, суд также обязал антимонопольный орган повторно рассмотреть информацию, представленную Администрацией в отношении ООО "СК "Континент".

В кассационной жалобе Общество просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы не согласен с доводами Администрации и оценкой судов поведения Общества как недобросовестного; настаивает на ненадлежащей оценке судами значимых обстоятельств, установленных в рамках настоящего дела при наличии вступившего в законную силу судебного акта по делу N А56-99381/2018, предметом оценки которого являлись сходные обстоятельства.

Представители УФАС, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи АПК РФ).

В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы жалобы, а представитель Администрации отклонил их.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, на официальном сайте для размещения информации о размещении заказов www.zakupki.gov.ru 18.07.2016 заказчиком (Администрацией) размещено извещение о проведении электронного аукциона на текущий ремонт придомовых территорий и дворовых территорий, включая проезды и выезды, пешеходные дорожки: асфальтирование (номер извещения 0172300001316000003); начальная (максимальная) цена контракта - 4 721 907 руб. 79 коп.

В соответствии с протоколом подведения итогов электронного аукциона от 09.08.2016 N 14/4-16 победителем аукциона признано ООО "СК "Континент".

Заказчик направил 12.08.2016 Обществу посредством оператора электронной торговой площадки - закрытого акционерного общества "Сбербанк - Автоматизированная система торгов" (далее - ЗАО "Сбербанк - АСТ") проект государственного контракта на подпись.

Общество 16.08.2016 посредством функционала площадки, предназначенного для формирования протокола разногласий, разместило подписанный усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени участника, протокол разногласий к проекту муниципального контракта.

Обработав 18.08.2016 поступивший протокол разногласий, заказчик повторно направил Обществу проект контракта без учета замечаний.

ООО "СК "Континент" 17.08.2016 обратилось в УФАС с жалобой на действия заказчика (вх. N 19301/16), по результатам рассмотрения которой и проведения внеплановой проверки антимонопольным органом принято решение от 24.08.2016 N 44-3176/16. Согласно названному решению в действиях Администрации (заказчика) выявлено нарушение части 3 статьи 96, части 7 статьи 34, части 6 статьи 31 (части 3 статьи 94) Закона о контрактной системе. Кроме того, заказчику 24.08.2016 выдано обязательное для исполнения предписание об устранении выявленных нарушений по делу N 44-3176/16 путем внесения изменений в аукционную документацию.

Не согласившись с означенными решением и предписанием, заказчик оспорил их в Арбитражном суде города Санкт-Петербурга и Ленинградской области; решением суда по делу N А56-60129/2016 от 29.11.2016 решение и предписание по делу от 24.08.2016 N 44-3176/16 признаны недействительными.

Ввиду обжалования действий заказчика и решения антимонопольного органа в судебном порядке действия по подписанию спорного контракта были приостановлены на электронной площадке на период с 22.08.2016 по 05.12.2016.

Заказчик направил Обществу 05.12.2106 проект контракта посредством функционала ЭТП ЗАО "Сбербанк - АСТ".

В свою очередь, Общество 06.12.2016 вновь направило заказчику протокол разногласий с указанием на невозможность исполнения контракта в указанные в нем сроки (30.09.2016), а также предварительно информировав о возможном увеличении стоимости работ. Так Общество, со ссылкой на пункт 6 статьи 709 Гражданского кодекса Российской Федерации, просило заказчика согласовать новую стоимость по выполнению работ на основании предоставленных им подтверждающих документов, о существенном увеличении затратной части по данному контракту и увеличить сроки подписания контракта на период получения банковской гарантии и время, затраченное на согласование новой стоимости за оказываемые услуги третьих лицу.

Заказчик 07.12.2016 разместил в единой информационной системе (ЕИС) протокол отказа от заключения контракта N 0172300001316000003-4 и признал Общество уклонившимся от заключения контракта, ввиду направления протокола разногласий по истечении тринадцати дней с даты размещения в ЕИС протокола подведения итогов электронного аукциона от 09.08.2016 N 0172300001316000003-3.

Сведения в отношении Общества направлены Администрацией в Управление для включения в реестр недобросовестных поставщиков.

Комиссия УФАС, рассмотрев 13.07.2018 дело N РНП-78-565/18, решила не включать сведения в отношении ООО "СК "Континент" в реестр недобросовестных поставщиков.

Не согласившись с решением Управления, Администрация обратилась в арбитражный суд.

Суды исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и сочли, что решение Управления о невключении сведений относительно Общества в реестр недобросовестных поставщиков нельзя признать в необходимой степени обоснованным и мотивированным, поскольку при рассмотрении сведений антимонопольный орган не исследовал вопрос умышленного (либо не умышленного) уклонения Общества от заключения контракта; повторного направления идентичных протоколов разногласий (тогда как Законом о контрактной системе не предусмотрено направление протоколов разногласий с указанными Обществом замечаниями).

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, отвечают положениям Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе, Закон), правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ). Они отвечают той мере ответственности, которую может и должно понести Общество за ненадлежащее исполнение обязательств по рассматриваемому муниципальному контракту.

В данном случае суды правомерно исходили из предмета и целей правового регулирования государственных и муниципальных закупок (часть 1 статьи 1 Закона о контрактной системе).

Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (статья 6 Закона N 44-ФЗ).

Порядок заключения контракта по результатам электронного аукциона установлен статьей 70 Закона N 44-ФЗ (в редакции действующей в период проведения торгов).

По результатам электронного аукциона контракт заключается с победителем такого аукциона, а в случаях, предусмотренных названной статьей, с иным участником такого аукциона, заявка которого на участие в таком аукционе в соответствии со статьей 69 Закона признана соответствующей требованиям, установленным документацией о таком аукционе (часть 1).

В течение пяти дней с даты размещения в единой информационной системе указанного в части 8 статьи 69 Закона протокола заказчик размещает в единой информационной системе без своей подписи проект контракта, который составляется путем включения цены контракта, предложенной участником электронного аукциона, с которым заключается контракт, информации о товаре (товарном знаке и (или) конкретных показателях товара), указанной в заявке на участие в таком аукционе его участника, в проект контракта, прилагаемый к документации о таком аукционе (часть 2).

В течение пяти дней с даты размещения заказчиком в единой информационной системе проекта контракта победитель электронного аукциона размещает в единой информационной системе проект контракта, подписанный лицом, имеющим право действовать от имени победителя такого аукциона, а также документ, подтверждающий предоставление обеспечения исполнения контракта и подписанный усиленной электронной подписью указанного лица. В случае, если при проведении такого аукциона цена контракта снижена на двадцать пять процентов и более от начальной (максимальной) цены контракта, победитель такого аукциона предоставляет обеспечение исполнения контракта в соответствии с частью 1 статьи 37 Закона, обеспечение исполнения контракта или информацию, предусмотренные частью 2 статьи 37 Закона, а также обоснование цены контракта в соответствии с частью 9 статьи 37 Закона при заключении контракта на поставку товара, необходимого для нормального жизнеобеспечения (продовольствия, средств для скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, оказываемой в экстренной или неотложной форме, лекарственных средств, топлива) (часть 3).

Победитель электронного аукциона, с которым заключается контракт, в случае наличия разногласий по проекту контракта, размещенному в соответствии с частью 2 названной статьи, размещает в единой информационной системе протокол разногласий, подписанный усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени победителя такого аукциона. При этом победитель такого аукциона, с которым заключается контракт, указывает в протоколе разногласий замечания к положениям проекта контракта, не соответствующим извещению о проведении такого аукциона, документации о нем и своей заявке на участие в таком аукционе, с указанием соответствующих положений данных документов (часть 4).

В течение трех рабочих дней с даты размещения победителем электронного аукциона в единой информационной системе в соответствии с частью 4 названной статьи протокола разногласий заказчик рассматривает протокол разногласий и без своей подписи размещает в единой информационной системе доработанный проект контракта либо повторно размещает в единой информационной системе проект контракта с указанием в отдельном документе причин отказа учесть полностью или частично содержащиеся в протоколе разногласий замечания победителя такого аукциона. При этом размещение в единой информационной системе заказчиком проекта контракта с указанием в отдельном документе причин отказа учесть полностью или частично содержащиеся в протоколе разногласий замечания победителя такого аукциона допускается при условии, что победитель такого аукциона разместил в единой информационной системе протокол разногласий в соответствии с частью 4 названной статьи не позднее чем в течение тринадцати дней с даты размещения в единой информационной системе протокола, указанного в части 8 статьи 69 Закона (часть 5).

Победитель электронного аукциона признается уклонившимся от заключения контракта в случае, если в сроки, предусмотренные настоящей статьей, он не направил заказчику проект контракта, подписанный лицом, имеющим право действовать от имени победителя такого аукциона, или направил протокол разногласий, предусмотренный частью 4 названной статьи, по истечении тринадцати дней с даты размещения в единой информационной системе протокола, указанного в части 8 статьи 69 Закона, или не исполнил требования, предусмотренные статьей 37 Закона (в случае снижения при проведении такого аукциона цены контракта на двадцать пять процентов и более от начальной (максимальной) цены контракта) (часть 13).

В рассматриваемом случае суды удостоверились в следующем: проект контракта размещен заказчиком в единой информационной системе 12.08.2016; Общество направило 16.08.2016 заказчику протокол разногласий к проекту муниципального контракта.

Основанием для направления протокола разногласий от 16.08.2018 послужило, по мнению Общества, ряд существенных нарушений со стороны заказчика, а именно:

- требование к подрядчику заключить договор с организацией, осуществляющей контроль и технический надзор за ходом и качеством выполняемых работ (пункты 2.4.15 и 5.7 контракта);

- необъективный расчет пени и штрафов, установленных в пункте 6.2 контракта;

- установление в пункте 6.17.4 контракта формы обеспечения в виде залога, не предусмотренной законом;

- не представление заказчиком проектной документации.

Заказчик 18.08.2016, обработав поступивший протокол разногласий, повторно направил Обществу проект контракта без учета замечаний.

В дальнейшем, ввиду направления в УФАС жалобы Общества на действия заказчика и инициирования антимонопольного дела N 44-3178/2016, а также обжалования заказчиком решения и предписания УФАС по делу N 44-3178/2016 от 24.08.2016 в суде, действия по подписанию спорного контракта были приостановлены на электронной площадке на период с 22.08.2016 по 05.12.2016.

После истечения названного срока, 05.12.2016 заказчик направил Обществу проект контракта на подпись без каких-либо внесенных в него изменений.

В протоколе разногласий от 06.12.2016, направленным Обществом заказчику, указано следующее значимое для рассмотрения настоящего спора обстоятельство:

- сроки окончания выполнения работ по контракту 30.09.2016 ("График выполнения работ"; Приложение N 3) уже истекли, что делает невозможным их соблюдение; Общество просило установить новые сроки для исполнения контракта.

При оценке законности и обоснованности оспариваемого решения УФАС суды правомерно учли следующее.

Включение в реестр недобросовестных поставщиков является специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа обязательств. При этом одним из последствий такого включения (в качестве санкции за допущенное нарушение) может являться ограничение прав такого лица на участие в течение установленного срока в соответствующих закупках. Вместе с тем реестр недобросовестных поставщиков служит инструментом, обеспечивающим реализацию целей регулирования отношений, определенных в статье 1 Закона N 44-ФЗ, по добросовестной конкуренции и предотвращению злоупотреблений в сфере размещения заказов, а, следовательно, защиту государственных и муниципальных заказчиков от недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков). При этом такими действиями (бездействием) нарушаются права заказчика относительно условий (выявленных им как лучшие) и сроков исполнения контракта, исключается (умаляется) эффективность использования бюджетных средств, обеспечение публичных интересов в рамках соответствующих правоотношений. Участник аукциона, самостоятельно принявший решение об участии в размещении заказа и претендующий на заключение государственного (муниципального) контракта и его надлежащее исполнение, обязан учесть специфику заключения и исполнения контракта и соблюсти все предусмотренные для этого условия. В ином случае для него возникает риск наступления соответствующих неблагоприятных последствий, в том числе риск принятия уполномоченным органом решения о включении его в реестр недобросовестных поставщиков.

Поэтому при рассмотрении вопроса о законности решения уполномоченного органа о включении или невключении лица в реестр недобросовестных поставщиков нельзя ограничиться только формальной констатацией ненадлежащего исполнения хозяйствующим субъектом тех или иных нормативных и (или) договорных требований без выяснения и оценки всех фактических обстоятельств дела в совокупности и взаимосвязи, поскольку иное противоречит задачам арбитражного судопроизводства. Включение в РНП как мера ответственности должно отвечать принципам справедливости, соразмерности и пропорциональности государственного принуждения характеру совершенного правонарушения.

В каждом конкретном случае должно решить вопрос о законности, справедливости и целесообразности соответствующей меры гражданско-правовой ответственности в отношении определенного нарушителя исходя из значимого комплекса обстоятельств, а равно баланса частных и публичных прав (интересов).

Основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое уклонение лица от заключения контракта или от исполнения условий контракта, которое предполагает его недобросовестное поведение, совершение им умышленных действий (бездействия) в противоречие требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приведшее к невозможности заключения контракта с этим лицом как победителем торгов либо нарушающее права заказчика относительно условий и срока исполнения контракта. Важно при этом учесть препятствия к реализации принципа эффективного использования бюджетных средств, решить вопрос, благодаря кому и почему этот принцип не получил должной реализации.

Применительно к особенностям фактических обстоятельств, установленных в рамках настоящего дела, суды правильно обратили внимание на то, что при рассмотрении представленных Администрацией сведений, антимонопольным органам не дана правовая оценка всем обстоятельствам дела и всем доводам представителя заказчика.

Из оспариваемого решений УФАС следует, что антимонопольный орган не дал какой-либо оценки содержанию протокола разногласий от 16.08.2016 к проекту муниципального контракта, а именно, обоснованности и приемлемости этих замечаний с учетом положений статьи 70 Закона N 44-ФЗ (в редакции, действовавшей в рассматриваемый период времени). Следовательно, Управление не оценило в совокупности поведение Общества с момента возникновения обязанности по подписанию муниципального контракта, акцентировав свое внимание только на втором протоколе разногласий от 06.12.2016.

Неполное исследование Управлением всех значимых обстоятельств в данном конкретном случае привело к принятию незаконного решения; такая неполнота сама по себе служит основанием для признания ненормативного правового акта недействительным.

При изложенных обстоятельствах, выводы судов о признании недействительным оспариваемого решения УФАС и необходимости повторного рассмотрения заявления Администрации являются законными и обоснованными иной судебной оценке не подлежат.

Безусловных процессуальных оснований для отмены принятых по делу судебных актов не имеется (часть 4 статьи 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.10.2018 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2019 по делу N А56-102398/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "СК "Континент" - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Л.Б. Мунтян И.Г. Савицкая В.М. Толкунов