Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 июля 2019 г. N Ф07-6317/19 по делу N А05-11643/2018

18 июля 2019 г.

Дело N А05-11643/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Александровой Е.Н., судей Журавлевой О.Р., Соколовой С.В.,

при участии от Управления федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу Кузнецова С.И. (доверенность от 27.12.2018), от администрации муниципального образования "Город Архангельск" Белозеровой Н.В. (доверенность от 27.12.2018),

рассмотрев 11.07.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу на решение Арбитражного суда Архангельской области от 20.12.2018 (судья Калашникова В.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2019 (судьи Зорина Ю.В., Романова А.В., Чередина Н.В.) по делу N А05-11643/2018,

установил:

Администрация муниципального образования "Город Архангельск", место нахождения: 163000, г. Архангельск, пл. В.И. Ленина, д. 5, ОГРН 1022900509521, ИНН 2901065991 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным пункта 1 предписания Управления федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу, место нахождения: 163000, г. Архангельск, ул. Карла Либкнехта, ОГРН 1022900512227, ИНН 2901009838 (далее - Управление), от 16.08.2018 N 24-46-15/60.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечено Министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Архангельской области, место нахождения: 163000, г. Архангельск, Троицкий пр., д. 49, ОГРН 1042900022626, ИНН 2901127253 (далее - Министерство).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 20.12.2018, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2019, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на несоответствие выводов судов двух инстанций фактическим обстоятельствам дела, а также нарушение судами норм материального и процессуального права, просит решение суда первой инстанции от 20.12.2018 и постановление апелляционного суда от 06.03.2019 отменить, принять по делу новый судебный акт - об отказе в удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, суды, признав спорные работы по благоустройству общественных территорий выполненными, дали неверную оценку имеющимся в деле доказательствам и неправильно применили нормы Гражданского кодекса Российской Федерации. В ходе проверки Управление зафиксировало отсутствие вазонов и урн в количестве, определенном муниципальным контрактом от 26.09.2017 N 01243000210017000066, о чем составлен акт осмотра работ по благоустройству общественных территорий от 18.06.2018. В свою очередь, представленные Администрацией доказательства выполнения работ по установке урн и вазонов не отвечают критерию достоверности. В ходе проверки Администрация проигнорировала запросы Управления о местонахождении вазонов и урн, местонахождение данного имущества судами не установлено. Отсутствие вазонов и урн на месте выполнения работ, определенном муниципальным контрактом, вопреки выводам судов, свидетельствует о невыполнении работ.

В отзыве на кассационную жалобу Администрация просит решение и постановление апелляционного суда оставить без изменения, считая их законными и обоснованными.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представитель Администрации возражал против ее удовлетворения.

Министерство о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещено надлежащим образом, однако своего представителя в судебное заседание не направило, что в соответствии с пунктом 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения жалобы в его отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, 31.03.2017 между Министерством и Администрацией заключено Соглашение о предоставлении субсидии бюджету муниципального образования "Город Архангельск" на поддержку муниципальных программ формирования современной городской среды (на реализацию мероприятий по благоустройству территорий муниципальных образований) N 203-ГС-01 (далее - Соглашение).

Управлением на основании приказа от 25.05.2018 N 238 в период с 28.05.2018 по 25.06.2018 проведена выездная плановая проверка использования Администрацией средств, выделенных из федерального бюджета на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды в 2017 году.

В ходе проверки установлено, что в нарушение статей 130, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пунктов 3.3, 4.3.21 Соглашения, статьи 309 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", пункта 3.4 муниципального контракта от 26.09.2017 N 012430021017000066 в рамках названного муниципального контракта приняты и оплачены за счет средств субсидии из федерального бюджета фактически невыполненные работы по благоустройству общественных территорий (установка 16 вазонов, 1 урны), которые были учтены в первичных учетных документах - актах о приемке выполненных работ формы КС-2 на общую сумму 94 515 руб. 44 коп.

Предписанием от 16.08.2018 N 24-46-15/60 (пункт 1) Управление обязало Администрацию устранить выявленное нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, выразившееся в принятии и оплате за счет средств субсидии из федерального бюджета в рамках муниципального контракта от 26.09.2017 N 012430021017000066 фактически невыполненных работ по благоустройству общественных территорий, выполнив (восстановив) принятые и оплаченные с нарушением норм действующего законодательства работы, либо возместив ущерб, причиненный Российской Федерации неправомерным использованием средств федерального бюджета в размере 94 515 руб. 44 коп.

Считая пункт 1 предписания Управления незаконным, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что оплаченные за счет средств субсидии из федерального бюджета работы фактически выполнены, в связи с чем удовлетворили заявленные требования.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 3 статьи 270.2 БК РФ под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Согласно пункту 1 статьи 130 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, формы которых предусмотрены абзацами третьим - пятым статьи 129 названного Кодекса, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах (пункт 1 статьи 136 БК РФ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.02.2017 N 169 утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды.

В пункте 2 названных Правил предусмотрено, что субсидии из федерального бюджета предоставляются в 2017 году в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ, направленных на реализацию мероприятий по благоустройству территорий муниципальных образований, в том числе территорий муниципальных образований соответствующего функционального назначения (площадей, набережных, улиц, пешеходных зон, скверов, парков, иных территорий) (далее - общественные территории), дворовых территорий (далее соответственно - государственная программа субъекта Российской Федерации, муниципальная программа).

В свою очередь, субсидия из федерального бюджета на реализацию мероприятий по благоустройству территорий муниципальных образований предоставляется бюджету муниципального образования субъектом Российской Федерации в соответствии с правилами предоставления и распределения субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам в целях софинансирования муниципальных программ на 2017 год, соответствующими требованиям, установленным в пункте 11 указанных Правил.

Постановлением Правительства Архангельской области от 15.10.2013 N 487-пп утверждены Правила предоставления и распределения субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области в целях софинансирования муниципальных программ формирования современной городской среды (далее - Правила N 487-пп).

Согласно пункту 3 Правил N 487-пп главным распорядителем средств областного бюджета, предусмотренных на предоставление субсидий, является Министерство.

Предоставление субсидий осуществляется на основании соглашения (пункт 10 Правил N 487-пп).

В силу пункта 33 Правил N 487-пп контроль за целевым использованием средств субсидий осуществляется министерством и органами государственного финансового контроля Архангельской области в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с Распределением субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области в целях софинансирования муниципальных программ формирования современной городской среды в 2017 году (утв. постановлением Правительства Архангельской области от 15.10.2013 N 487-пп) муниципальному образованию "Город Архангельск" в 2017 году предоставлена субсидия в сумме 102 554,4 тыс. руб., в том числе на общественные территории 34 184,8 тыс. руб.

В соответствии с пунктом 3.2 заключенного между Министерством и муниципальным образованием "Город Архангельск" Соглашения субсидия бюджету муниципального образования "Город Архангельск" предоставляется при соблюдении, в том числе, условия об утверждении соответствующей муниципальной программы на 2017 год.

Постановлением мэрии г. Архангельска от 13.12.2011 N 608 утверждена муниципальная программа муниципального образования "Город Архангельск" "Развитие города Архангельска как административного центра Архангельской области" (далее - муниципальная программа N 608).

Постановлениями Администрации от 02.08.2017 N 892, от 07.08.2017 N 921 в Перечень общественных территорий, подлежащих благоустройству в 2017 году (Приложение 3 к муниципальной программе N 608), включена пешеходная аллея вдоль пр. Троицкого от ул. Логинова до ул. Садовой, а также предусмотрено финансирование благоустройства указанной территории за счет средств субсидии.

Во исполнение Соглашения в целях реализации мероприятий по благоустройству пешеходной аллеи вдоль пр. Троицкого от ул. Логинова до ул. Садовой по результатам электронного аукциона с подрядчиком ЗАО "Северная роза" заключен муниципальный контракт от 26.09.2017 N 0124300021017000066 на выполнение работ по капитальному ремонту на объекте "пешеходная аллея вдоль пр. Троицкого, от ул. Логинова до ул. Садовой" на сумму 12 564 798 руб. 30 коп.

В соответствии с условиями контракта выполнение работ по капитальному ремонту на объекте должно осуществляться в соответствии с техническим заданием (приложение 1 к контракту), сметной документацией (приложение 2 к контракту), дизайн-проектом (приложение 3 к контракту), сводной ведомостью объемов работ (приложение 4 к Контракту).

Согласно сметной документации, дизайн-проекту, сводной ведомости объемов работ благоустройство пешеходной аллеи вдоль пр. Троицкого, от ул. Логинова до ул. Садовой включало в себя, в том числе, установку 20 вазонов железобетонных квадратных и 16 урн металлических опрокидывающихся с навесом, уличных, ФГВ-1, 25 л, размером 350 x 440 мм.

В подтверждение выполнения указанных работ по муниципальному контракту Администрация представила акт о приемке выполненных работ формы КС-2 от 15.11.2017 N 1, согласно которому заказчиком приняты работы по благоустройству общественной территории ("пешеходная аллея вдоль пр. Троицкого, от ул. Логинова до ул. Садовой") на сумму 11 652 577 руб., в том числе и работы по установке 20 вазонов железобетонных квадратных и 16 урн металлических опрокидывающихся с навесом, уличных, ФГВ-1, 25 л, размером 350 x 440 мм. На основании выставленных подрядчиком счетов, акта о приемке выполненных работ формы КС-2, справки о стоимости выполненных работ и затрат формы КС-3 произведена оплата за выполненные работы по благоустройству общественных территорий на общую сумму 11 652 577 руб.

Вместе с тем при осмотре 18.06.2018 должностными лицами Управления совместно с представителями Администрации и подрядчика с выборочными контрольными обмерами выполненных ЗАО "Северная роза" работ по благоустройству общественных территорий, произведенных в соответствии с муниципальным контрактом от 26.09.2017 N 012430021017000066, установлено отсутствие на объекте "пешеходная аллея вдоль пр. Троицкого, от ул. Логинова до ул. Садовой" 16 вазонов железобетонных квадратных и 1 урны металлической. По результатам осмотра составлен акт от 18.06.2018.

В связи с фактическим отсутствием 16 вазонов железобетонных квадратных и 1 урны металлической на объекте "пешеходная аллея вдоль пр. Троицкого, от ул. Логинова до ул. Садовой", непредставлением документов, подтверждающих перемещение указанного имущества, по результатам проверки Управлением сделан вывод о принятии и оплате за счет средств субсидии фактически невыполненных работ по благоустройству общественных территорий в нарушение требований статей 130, 136 БК РФ, пунктов 3.3., 4.3.21 Соглашения.

Судебные инстанции, исследовав акт о приемке выполненных работ формы КС-2 от 15.11.2017 N 1, экспертное заключение на выполненные работы по муниципальному контракту от 01.12.2017, карту учета движимого имущества, сочли, что с учетом того, что работы по установке 20 вазонов и 16 урн были приняты Администрацией в установленном законом порядке, выявленное 18.06.2018 в ходе осмотра территории отсутствие 16 вазонов и 1 урны не свидетельствует о принятии и оплате за счет субсидии фактически невыполненных работ.

При этом суды ограничились установлением факта выполнения работ по муниципальному контракту и не учли, что в силу пункта 7 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092) получатели средств бюджета, которым предоставлены межбюджетные трансферты, являются объектами контроля в финансово-бюджетной сфере в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета, а также достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными программами.

Принимая во внимание изложенное, Управление как орган, осуществляющий контроль в финансово-бюджетной сфере, в ходе выездной плановой проверки проверяло, как это видно из акта по результатам проверки от 25.06.2018, соблюдение целей, порядка и условий, установленных при предоставлении и распределении в 2017 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды, что предполагает в том числе соблюдение принципа адресности и целевого характера бюджетных средств при использовании субсидии.

В соответствии со статьей 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В данном случае, как установили суды и подтверждается материалами дела, муниципальной программой N 608 предусмотрено благоустройство в 2017 году трех общественных территорий, в число которых включена пешеходная аллея вдоль пр. Троицкого от ул. Логинова до Садовой ул., а также предусмотрено финансирование благоустройства указанной территории за счет средств субсидии.

Согласно пункту 4.3.3 Соглашения мероприятия по благоустройству территорий муниципальных образований, реализуемых за счет субсидии, осуществляются на основании проектной документации, имеющей положительное заключение государственной экспертизы (при отсутствии необходимости государственной экспертизы проектной документации - заключение о проверке достоверности определения сметной стоимости), дизайн-проекта благоустройства общественной территории, в который включается текстовое и визуальное описание предлагаемого проекта, в том числе его концепция и перечень (в том числе визуализированный) элементов благоустройства, предлагаемых к размещению на соответствующей территории.

Во исполнение данного условия Соглашения в сметной документации, сводной ведомости объемов работ, дизайн-проекте, являющимися приложениями к муниципальному контракту от 26.09.2017 N 012430021017000066, предусмотрено, что благоустройство пешеходной аллеи вдоль Троицкого пр. от ул. Логинова до Садовой ул. включает, в том числе, установку 20 вазонов железобетонных квадратных и 16 урн металлических опрокидывающихся с навесом. Согласно акту о приемке выполненных работ формы КС-2 от 15.11.2017 N 1 работы по благоустройству названной территории, включая установку вазонов и урн в указанном количестве, приняты Администрацией у подрядчика по муниципальному контракту, а затем оплачены на общую сумму 11 652 577 руб.

В ходе выездной проверки при осмотре территории Управлением 18.06.2018 установлено отсутствие на пешеходной аллее 16 вазонов и 1 урны, что обоснованно расценено органом, осуществляющим контроль в финансово-бюджетной сфере, как нарушение пункта 4.3.21 Соглашения, согласно условиям которого на Администрацию как получателя субсидии возложена обязанность обеспечивать контроль за реализацией мероприятий по благоустройству дворовых и общественных территорий и эффективностью использования выделенных средств.

Поскольку субсидия имела целевой характер - выделена на благоустройство конкретной территории (пешеходной аллеи вдоль Троицкого пр. от ул. Логинова до Садовой ул.), а сметная документация к муниципальному контракту включала перечень элементов благоустройства, предлагаемых к размещению на указанной территории, фактическое отсутствие на указанной территории на момент осмотра вазонов и урны (в том числе по причинам использования Администрацией приобретенных за счет средств субсидии элементов благоустройства на иной территории и непринятия мер по факту утраты урны металлической) не соответствует целям предоставления данной субсидии и свидетельствует о нарушении получателем субсидии статей 130, 136 БК РФ и пункта 4.3.21 Соглашения.

Положения статьи 209 ГК РФ, на которые ссылается Администрация, не освобождают ее как получателя субсидии от обязанности соблюдать при реализации мероприятий по благоустройству принцип адресности и целевого характера выделенных бюджетных средств.

При таких обстоятельствах у судебных инстанций не имелось оснований для удовлетворения заявленных требований и признания предписания Управления в оспариваемой части недействительным.

Выводы судов о том, что в качестве нарушения заявителю вменяется исключительно невыполнение работ, предусмотренных муниципальным контрактом, не соответствуют нормативно установленным целям проверки и опровергаются наличием в оспариваемом пункте предписания указаний на нарушение Администрацией условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и из бюджета субъекта Российской Федерации (статьи 130, 136 БК РФ) и требований пункта 4.3.21 Соглашения об обязанности Администрации обеспечивать контроль за реализацией мероприятий по благоустройству дворовых и общественных территорий и эффективностью использования выделенных средств.

Кассационная инстанция также принимает во внимание, что в ходе проверки Администрация не представила в Управление объяснения и документы о причинах отсутствия по состоянию на 18.06.2018 на определенной в муниципальной программе N 608 общественной территории приобретенных за счет средств субсидии элементов благоустройства (вазонов и урны). В письме Администрации от 03.07.2018 N 19-40/794, направленном в Управление, вопреки доводам заявителя, такие причины не приведены. При таком положении, в связи с непредставлением Администрацией в ходе проверки каких-либо объяснений и документов по факту отсутствия вазонов и урны, Управление не имело возможности сформулировать нарушение в акте проверки и оспариваемом предписании иным образом.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ по результатам рассмотрения кассационной жалобы кассационный суд вправе отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражными судами на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этими судами неправильно применена норма права.

Так как судами при разрешении спора установлены все фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, однако неверно применены нормы материального права (не применены нормы бюджетного законодательства, подлежащие применению), в силу положений пункта 1 части 2 статьи 288 АПК РФ обжалуемые судебные акты подлежат отмене с принятием судом кассационной инстанции нового судебного акта - об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 20.12.2018 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2019 по делу N А05-11643/2018 отменить.

Администрации муниципального образования "Город Архангельск" в удовлетворении заявленных требований отказать.

Председательствующий

Е.Н. Александрова

Судьи

Е.Н. Александрова О.Р. Журавлева С.В. Соколова