Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 19 февраля 2020 г. N Ф07-17233/19 по делу N А13-21140/2018

19 февраля 2020 г.

Дело N А13-21140/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Алешкевича О.А., Соколовой С.В.,

при участии от закрытого акционерного общества "Горстройзаказчик" Антонова Д.В. (доверенность от 28.01.2020), от прокуратуры Вологодской области Кузнецовой Я.В. (доверенность от 27.01.2020),

рассмотрев 12.02.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу закрытого акционерного общества "Горстройзаказчик" на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.10.2019 по делу N А13-21140/2018,

установил:

Закрытое акционерное общество "Горстройзаказчик", адрес: 160035, г. Вологда, ул. Лермонтова, д. 19а, ОГРН 1023500880370, ИНН 3525016782 (далее - Общество, ЗАО "Горстройзаказчик"), обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительным постановления администрации города Вологды, адрес: 160035, г. Вологда, ул. Каменный Мост, д. 4, ОГРН 1033500051683, ИНН 3525064930 (далее - Администрация), от 29.11.2018 N 1482 о прекращении действия разрешения на строительство от 27.12.2013 N RU35327000-305.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена прокуратура Вологодской области, адрес: 160035, г. Вологда, Пушкинская ул., д. 17, ОГРН 1033500042696, ИНН 3525044123 (далее - Прокуратура).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 18.04.2019, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.10.2019, оспариваемое постановление Администрации признано недействительным; на Администрацию возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Общества.

В кассационной жалобе (с учетом поданных 28.01.2020 дополнений к ней) ЗАО "Горстройзаказчик" выражает несогласие с изложенным в мотивировочной части постановления от 14.10.2019 выводом апелляционной инстанции об отсутствии начала строительства жилого дома на земельном участке с кадастровым номером 35:24:0501009:139 и просит исключить как указанный вывод суда, так и предшествующее ему основание. По мнению подателя жалобы, установленные судом апелляционной инстанции обстоятельства (отсутствие начала строительства многоквартирного дома) касаются вопроса проверки законности действий Администрации по продлению срока действия разрешения на строительство и не связаны с обжалуемым постановлением Администрации. Общество указывает, что суд первой инстанции правильно установил предмет и основание иска, определил круг подлежащих установлению фактических обстоятельств, ограничившись установлением и оценкой тех обстоятельств, которые имеют правовое значение в рамках заявленного Обществом требования. Вместе с тем, как считает податель жалобы, апелляционная инстанция, осуществив сбор и оценку новых, не относящихся к делу доказательств, вышла за пределы установления оценки значимых обстоятельств по настоящему делу, предрешив тем самым возможный реальный спор относительно законности срока действия разрешения на строительство или отказ в его продлении.

В судебном заседании представитель Общества поддержал приведенные в кассационной жалобе доводы, а представитель Прокуратуры возражал против удовлетворения данной жалобы.

Администрация надлежащим образом извещена о времени и месте судебного заседания, однако своего представителя для участия в нем не направила, поэтому кассационная жалоба рассмотрена в его отсутствие согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В судебном заседании 05.02.2020 судом в порядке статьи 163 АПК РФ был объявлен перерыв до 09 ч 50 мин 12.02.2020. После перерыва судебное заседание продолжено с участием представителей Общества и Прокуратуры, которые поддержали ранее высказанные позиции по делу.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке в пределах доводов кассационной жалобы.

Как следует из материалов дела, Обществу на основании заключенного с Департаментом земельных отношений Вологодской области договора аренды от 20.11.2007 N 01-99 (в ред. дополнительного соглашения от 07.10.2008 N 2) предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером 35:24:0501009:139 площадью 21 551 кв. м, расположенный по адресу: г. Вологда, в центральной части кадастрового квартала, разрешенное использование - для жилищного строительства. Срок действия указанного договора определен с 20.11.2007 по 23.10.2012; по окончании указанного срока договор аренды возобновлен на неопределенный срок.

ЗАО "Горстройзаказчик" взамен ранее выданного разрешения на строительство от 18.12.2008 N 003209-291 получено разрешение от 27.12.2013 N RU35327000-305 на строительство 10-этажного 571-квартирного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером 35:24:0501009:139, площадью 21 551 кв. м, расположенного по адресу: г. Вологда, N 45 по ГП в микрорайоне "Можайский" (далее - разрешение на строительство). Действие данного разрешения неоднократно продлевалось главой города Вологды.

Однако в период действия договора аренды N 01-99 и указанных разрешений на строительство Администрацией было произведено перераспределение земельных участков с кадастровыми номерами 35:24:0501009:139, 35:24:0501009:125, 35:24:0501009:86 и земель, находящихся в государственной собственности, в результате чего образованы земельные участки с кадастровыми номерами 35:24:0501009:4964, 35:24:0501009:4965, 35:24:0501009:4966, 35:24:0501009:4967; земельный участок с кадастровым номером 35:24:0501009:139 площадью 21 551 кв. м снят с кадастрового учета.

Указанные действия Администрации были оспорены Обществом в Вологодском городском суде, решением которого от 23.11.2018 по делу N 2-9204/2018 признаны недействительными результаты кадастровых работ в отношении указанных выше земельных участков.

В период судебного разбирательства по указанному спору Прокуратурой в адрес Администрации было вынесено представление от 19.10.2018 N 07-01-2018 (далее - представление Прокуратуры), в котором указано на факт снятия с кадастрового учета земельного участка с кадастровым номером 35:24:0501009:139 и в связи с этим незаконное бездействие Администрации по невнесению соответствующих изменений в соответствии с требованиями части 21.14 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) в разрешение на строительство при рассмотрении заявлений застройщика о продлении срока его действия.

Кроме того, в представлении Прокуратуры указано на неоднократное продление срока действия разрешения на строительство в отсутствие каких-либо документов, подтверждающих факт выезда специалиста Департамента градостроительства и инфраструктуры Администрации на строящийся объект, а также об отсутствии документов, "обосновывающих продление срока строительства за пределами проекта организации строительства объекта капитального строительства".

В связи с этим мэру города Вологды предписано безотлагательно рассмотреть представление Прокуратуры, приняв в течение месяца со дня его внесения конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих (пункт 1); рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности (пункт 2).

Рассмотрев представление Прокуратуры, Администрация 29.11.2018 приняла постановление N 1482 о прекращении действия разрешения на строительство от 27.12.2013 N RU35327000-305 в связи с прекращением права аренды на земельный участок с кадастровым номером 35:24:0501009:139.

Не согласившись с законностью постановления Администрации от 29.11.2018 N 1482, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции исследовал и оценил доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установил обстоятельства дела и пришел к выводу об отсутствии у Администрации правовых и фактических оснований для вынесения оспариваемого постановления.

Удовлетворяя заявленные требования, суд с учетом вступившего в законную силу решения Вологодского городского суда от 23.11.2018 по делу N 2-9204/2018 и факта восстановления в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество сведений о земельном участке 35:24:0501009:139 признал необоснованными причины, положенные в основу принятия оспариваемого постановления, о прекращении прав аренды на указанный земельный участок, вследствие чего признал незаконным прекращение действия разрешения на строительство.

Апелляционная инстанция с данными выводами суда первой инстанции согласилась и оставила решение суда от 18.04.2019 без изменения, отклонив доводы подателя апелляционной жалобы (Прокуратуры) о законности оспариваемого постановления ввиду его принятии (29.11.2018) в период, когда решение Вологодского городского суда от 23.11.2018 не вступило в законную силу.

Однако, указав, что основанием для вынесения оспариваемого постановления послужило представление Прокуратуры, в котором также отражены претензии к законности продления срока действия разрешения на строительство, суд апелляционной инстанции посчитал необходимым дополнительно исследовать указанный вопрос, в связи с чем протокольным определением от 19.08.2019 обязал лиц, участвующих в деле, провести осмотр объекта незавершенного строительства на земельном участке с кадастровым номером 35:24:0501009:139, а также представить документы, обосновывающие правомерность продления срока действия разрешения на строительство. Результаты сбора новых доказательств, в том числе акта осмотра от 30.08.2019, и их оценка нашли отражение в мотивировочной части постановления от 14.10.2019. На основании оценки приобщенных в материалы дела дополнительных доказательств апелляционная инстанция пришла выводу об отсутствии начала строительства многоквартирного дома и, как следствие, о нарушении Администрацией положений части 20 статьи 51 ГрК РФ при принятии решений о продлении срока действия разрешения на строительство.

Отметив отсутствие названного нарушения в числе оснований для прекращения действия разрешения на строительство, установленных частями 21.1, 21.2 и 21.4 статьи 51 ГрК РФ, суд апелляционной инстанции указал, что "администрация как уполномоченный орган на основании статьи 48 Закона N 131-ФЗ не лишена возможности в порядке самоконтроля принять соответствующее мотивированное процессуальное решение, отвечающее вышеуказанному основанию, установленному в части 20 статьи 51 ГрК РФ, исходя из периода его существования, либо исполнить представление прокуратуры города Вологды от 19.10.2018 N 07-01-2018 надлежащим образом применительно к своим полномочиям в области правового регулирования выдачи разрешений на строительство".

Именно указанные выводы суда апелляционной инстанции, основанные на оценке дополнительно полученных доказательств, оспариваются Обществом как неподлежащие исследованию в рамках настоящего спора исходя из предмета и оснований заявленных требований.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права в обжалуемой части, считает кассационную жалобу Общества подлежащей удовлетворению в силу следующего.

В пункте 3 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 названного Закона, вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, само по себе представление прокурора силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона в добровольном порядке (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2017 N 1742-О).

Выданное прокурором или его заместителем представление в ходе его рассмотрения не освобождает должностных лиц государственного органа от соблюдения ими установленных законодательством Российской Федерации требований при принятии соответствующих ненормативных актов или совершении предписанных действий.

Как следует из представления Прокуратуры, должностному лицу Администрации указывалось на наличие оснований для прекращения действия разрешения на строительство в связи с прекращением действия договора аренды ввиду исключения земельного участка с кадастровым номером 35:24:0501009:139 из кадастрового учета.

Исходя из содержания оспариваемого постановления, только названное обстоятельство было воспринято Администрацией и указано в качестве основания для прекращения действия разрешения на строительство.

Что касается отраженных в представлении Прокуратуры выводов о необоснованном продлении срока разрешения на строительство ввиду отсутствия факта выезда специалиста на возводимый объект строительства, то Администрация данный вопрос не рассматривала, проверку законности продления разрешения на строительство не проводила (выезд специалиста на строительный объект с целью его обследования не был организован) и на наличие такого основания для прекращения действия разрешения на строительство в оспариваемом решении не указывала.

Вместе с тем указанное нарушение нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения соответствующей проверки должностным лицом, которому предназначено представление Прокуратуры.

Сама по себе ссылка в оспариваемом постановлении на представление Прокуратуры не дает оснований суду для совершения им действий по осуществлению самостоятельной проверки, подменяя собой государственный орган, в адрес которого вынесен данный документ. В рамках рассмотрения настоящего спора (в отсутствие со стороны Администрации результатов рассмотрения представления Прокуратуры по поставленному вопросу) у суда апелляционной инстанции не имелось оснований для назначения обследования объекта строительства, истребования у Общества документов, свидетельствующих о начале производства строительных работ, оценки представленных доказательств и отражении выводов по результатам такой оценки в мотивировочной части судебного акта. По сути, суд апелляционной инстанции осуществил проверку законности представления Прокуратуры, которое не являлось предметом спора по настоящему делу.

В данном случае, оставляя в силе решение суда первой инстанции, при этом дополнительно сделав вывод о незаконности оспариваемого постановления Администрации ввиду отсутствия в статье 51 ГрК РФ такого основания для прекращения действия разрешения на строительство как нарушение со стороны уполномоченного органа продления сроков его действия, суд апелляционной инстанции, указывая на то, что Администрация не лишена возможности в порядке самоконтроля принять соответствующее мотивированное процессуальное решение, тем самым признал, что дополнительно исследованные им обстоятельства не являлись основанием для принятия оспариваемого постановления. Отказывая Прокуратуре в удовлетворении апелляционной жалобы, апелляционная инстанция признала наличие нарушенного права Общества, подлежащего защите по настоящему делу.

В этом случае следует признать, что апелляционная инстанция вышла за пределы подлежащих установлению по настоящему спору обстоятельств дела. Установленные судом апелляционной инстанции в нарушение положений статьи 65, части 2 статьи 66, статьи 67 АПК РФ обстоятельства нарушают законные права и интересы Общества, поскольку, как справедливо указано подателем кассационной жалобы, предрешают возможный спор относительно вопроса законности продления срока разрешения на строительство и подлежат исключению из мотивировочной части постановления от 14.10.2019.

Поскольку установленные судом апелляционной инстанции обстоятельства, начиная со слов мотивировочной части судебного акта "В данном случае_" (абзац второй, лист 13) до слов "С учетом изложенного _" (абзац второй, лист 18) не имеют отношение к установлению обстоятельств, значимых для правильного рассмотрения дела, постановление апелляционного суда следует изменить, исключив из его мотивировочной части указанные обстоятельства.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

Изменить постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.10.2019 по делу N А13-21140/2018, исключив из его мотивировочной части установленные судом обстоятельства, начиная со слов "В данном случае_" (абзац второй, лист 13) до слов "С учетом изложенного _" (абзац второй, лист 18).

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая О.А. Алешкевич С.В. Соколова