Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 10 марта 2020 г. N Ф07-99/20 по делу N А56-15383/2019

10 марта 2020 г.

Дело N А56-15383/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Соколовой С.В., судей Родина Ю.А., Савицкой И.Г.,

при участии от администраций Красногвардейского района Санкт-Петербурга Лакшиной О.В. (доверенность от 31.12.2019 N 152), Фрунзенского района Санкт-Петербурга Лебедева И.Б. (доверенность от 29.01.2020 N 01-12-97/20-0-0), Свешник Т.И. (доверенность от 05.12.2019 N 01-12-1837/19-0-0), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Асташенковой Е.И. (доверенность от 28.01.2020 N 78/2640/20), от автономной некоммерческой организации "Центр антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл-Р" Соколовой И.П. (доверенность от 20.02.2020),

рассмотрев 10.03.2020 в открытом судебном заседании кассационные жалобы администраций Красногвардейского, Фрунзенского и Невского районов Санкт-Петербурга на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.08.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.10.2019 по делу N А56-15383/2019,

установил:

Администрация Невского района Санкт-Петербурга, адрес: 193131, Санкт-Петербург, пр. Обуховской Обороны, д. 163, ОГРН 1027806078552, ИНН 7811020096, обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, адрес: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. "А", ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 (далее - Управление), от 04.12.2018 по делу N 1-00-39/78-03-18. Заявление принято к производству суда с присвоением делу N А56-15383/2019.

Администрация Красногвардейского района Санкт-Петербургу, адрес: 195027, Санкт-Петербург, Среднеохтинский пр., д. 50, ОГРН 1027804200236, ИНН 7806042263, обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления от 04.12.2018 по делу N 1-00-39/78-03-18 в части признания в ее действиях нарушений части 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Заявление принято к производству суда с присвоением делу N А56-18068/2019.

Администрация Фрунзенского района Санкт-Петербурга, адрес: 192241, Санкт-Петербург, Пражская ул., д. 46, ОГРН 1027807994224, ИНН 7816053440, обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления от 04.12.2018 по делу N 1-00-39/78-03-18. Заявление принято к производству суда с присвоением делу N А56-18101/2019.

К участию в указанных делах в качестве третьих лиц привлечены общества с ограниченной ответственностью (далее - ООО) "Содружество", адрес: 197227, Санкт-Петербург, Комендантский пр., д. 4, лит. "А", оф. 611, ОГРН 1147847236130, ИНН 7814616306, "Перфект", адрес: 197342, Санкт-Петербург, Сердобольская ул., д. 64, лит. "К", пом. 11Н, ОГРН 1037825060844, ИНН 7811110261, "Статус" (после изменения наименования ООО "Концертное агентство "Петербургский ангажемент", адрес: 192076, Санкт-Петербург, Шлиссельбургский пр., д. 22, лит. "А", пом. 2-Н, ОГРН 1097847188130, ИНН 7814441705), "Альянс", адрес: 197183, Санкт-Петербург, Приморский пр., д. 4, лит. "А", пом. 3Н, ОГРН 1157847250637, ИНН 7814261639 (далее при совместном упоминании Общества), и автономная некоммерческая организация "Центр антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл-Р", адрес: 107031, Москва, Рождественский бул., д. 10/7, стр. 1, пом. I, ОГРН 1027739847981, ИНН 7709311560 (далее - Центр).

Определением суда от 16.04.2019 дела N А56-18068/2019, А56-18101/2019 и А56-15383/2019 объединены для совместного рассмотрения; объединенному делу присвоен N А56-15383/2019.

Решением суда первой инстанции от 18.08.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 24.10.2019, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационных жалобах администрации, ссылаясь на неправильное применение судами положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), просят отменить вынесенные по делу судебные акты, принять новый - об удовлетворении заявленных требований.

Податели кассационных жалоб считают, что они правомерно в соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ проводили закупки на посещение жителями районов праздничных концертов (спектаклей) у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), Управление необоснованно квалифицировало их действия как ограничивающие доступ на товарный рынок и нарушающие конкуренцию; вывод судов об организации концертов под нужды и требования администраций не соответствует фактическим обстоятельствам дела; заключение договоров аренды с дворцом культуры им. А.М. Горького (далее - ДК им. Горького) в один день - 27.06.2017, указание в план - графике конкретного места проведения мероприятия не подтверждает сговора исполнителей и администраций; в материалах дела отсутствуют сведения и доказательства, подтверждающие существование на момент заключения контрактов иных, помимо Обществ, хозяйствующих субъектов, способных исполнить обязательства по контрактам на условиях, определенных заказчиками, а также наступление актиконкурентных последствий заключения спорных контрактов.

Администрация Фрунзенского района также считает неправомерным непринятие судами во внимание правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 28.12.2010 N 11017/10 (далее - постановление Президиума N 11017/10), согласно которой основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов; Управление не раскрыло, в чем заключалось необоснованность применения администрациями пункта 15 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ.

Определением от 18.02.2020 Арбитражный суд Северо-Западного округа отложил рассмотрение кассационной жалобы администрации Красногвардейского района Санкт-Петербурга для совместного рассмотрения с кассационными жалобами администраций Невского и Фрунзенского районов Санкт-Петербурга.

Рассмотрение кассационных жалоб продолжено 10.03.2020 тем же составом суда.

В судебном заседании представители администраций Фрунзенского и Красногвардейского районов Санкт-Петербурга поддержали доводы кассационных жалоб, а представители Управления и Центра возражали против их удовлетворения.

Общества и администрация Невского района Санкт-Петербурга, извещенные надлежащим образом о дате и месте судебного заседания, своих представителей в суд не направили, в связи с чем кассационные жалобы рассмотрены в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании поступившего от Центра заявления о признаках нарушения антимонопольного законодательства в действиях администраций и Обществ при заключении государственных контрактов способом у единственного поставщика Управление 13.07.2018 возбудило в отношении указанных лиц антимонопольное дело N 1-00-39/78-03-18.

По результатам рассмотрения заявления Центра Управление вынесло решение от 04.12.2018 N 1-00-39/78-03-18, которым признало нарушение пунктов 1, 3 части 1 статьи 11 Закона N 135-ФЗ, а именно заключение хозяйствующими субъектами-конкурентами (Обществами) ограничивающих конкуренцию соглашений об установлении и поддержании цен на организационные праздничные мероприятия, о разделе товарного рынка организации театрально-зрелищных, концертных мероприятий по объему (количеству) продажи товаров (услуг, мероприятий) и их ассортименту (тематике мероприятий); нарушение администрациями и Обществами части 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ, а именно осуществление ограничивающих конкуренцию соглашений и согласованных действий путем необоснованного применения пункта 15 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ при заключении способом у единственного поставщика (исполнителя) государственных контрактов N 2780604226317000065, 2781102009617000067, 2781605344017000072, 2780604226317000066, 2781102009617000066, 2781605344017000073, 2781102009617000069, 2781605344017000079, 2781102009617000078, 2781605344017000083, 2781102009617000077, 2781605344017000088, 2780604226317000069, 2781605344017000089, 2780604226317000070, 2781605344017000090, что обеспечило Обществам в отсутствие конкуренции преимущественную возможность заключить и исполнить государственные контракты по предложенным ими ценам, привело к недопущению конкуренции за право исполнения государственных контрактов, ограничению доступа на товарный рынок иным хозяйствующим субъектам и воспрепятствованию осуществления деятельности по организации праздничных мероприятий (концертов) иными хозяйствующими субъектами.

Во исполнение пункта 3 данного решения заявителям выданы предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, для чего впредь при проведении закупок для государственных нужд не заключать антиконкурентных соглашений и не совершать действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции за право исполнения государственных контрактов.

Администрации, не согласившись с вынесенными решением и предписанием, оспорили их в судебном порядке.

Суды двух инстанций, исследовав и оценив доказательства и доводы, представленные участниками спора, установив обстоятельства дела, признали необоснованными заявленные требования, согласились с позицией Управления о нарушении администрациями части 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ, указали на наличие у антимонопольного органа правовых и фактических оснований для принятия оспоренных решения и предписания.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения кассационных жалоб.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно пункту 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (пункт 18 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Таким образом, соглашение является согласованным волеизъявлением двух или более участников.

Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Разрешая настоящий спор, суды правомерно исходили из необходимости установления для квалификации действий хозяйствующего субъекта и органа государственной власти субъекта Российской Федерации как не соответствующих статье 16 Закона N 135-ФЗ наличия противоречащих закону соглашений между указанными лицами или их согласованных действий и наступления (возможности наступления) в результате этих действий (соглашения) последствий в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции.

Согласно части 1 статьи 24 Закона N 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

В силу части 5 статьи 24 Закона N 44-ФЗ заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 данного Закона. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

В статье 93 Закона N 44-ФЗ предусмотрены случаи осуществления заказчиком закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) без использования конкретных способов определения поставщиков.

Одним из таких случаев является заключение контракта на посещение зоопарка, театра, кинотеатра, концерта, цирка, музея, выставки или спортивного мероприятия (пункт 15 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ).

Закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании статьи 93 Закона N 44-ФЗ носит исключительный характер и осуществляется в случаях отсутствия конкурентного рынка, невозможности либо нецелесообразности применения конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) для удовлетворения нужд заказчика.

Применительно к настоящему делу суды установили, что в ответ на направленный администрацией Фрунзенского района запрос о предоставлении цен на услуги для определения начальной (максимальной) цены контракта на оказание услуг по посещению в 2017 году концертов, приуроченных ко Дню знаний, Дню российской гвардии, Дню пожилых людей (2 концерта), Дню народного единства, 100-летию Октябрьской революции (2 концерта), Международному дню инвалидов, празднику Новогодней елки и празднованию Нового года, Общества подали предложения по определенному концерту, предложив при этом одну концертную площадку - ДК им. Горького и при разной тематике, целевой аудитории, возрастной категории, продолжительности концертов и участии различных исполнителей единую цену посещения концертов - 3 000 000 руб.

ООО "Статус" в коммерческом предложении не указало название предлагаемого мероприятия, и администрация Фрунзенского района самостоятельно остаточным методом соотнесла предложение данной организации к конкретному мероприятию - концерту к празднованию Нового года.

Получив от администрации Фрунзенского района 26.06.2017 запрос, Общества 27.06.2017 заключили с ДК им. Горького договоры на предоставление заказчикам (Обществам) услуг, связанных с проведением на базе ДК им. Горького концертов.

Распределение между собой мероприятий позволило Обществам не конкурировать за даты аренды зала ДК им. Горького, а также исключило необходимость поиска иных концертных площадок для проведения мероприятий.

Указанное, как правильно посчитали суды, невозможно было сделать без предварительного согласования.

Подробно проанализировав закупки, суды поддержали позицию Управления, согласно которой фактически администрации не закупали билеты на конкретные мероприятия, а производили закупку услуг по организации таких мероприятий (праздничных концертов) у конкретных исполнителей.

Суды установили отсутствие у Обществ на момент заключения государственных контрактов договоров с исполнителями и с соорганизаторами концертов, то есть мероприятия, посещение которых закупалось в рамках контракта на основании пункта 15 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ, не были определены. Приложением к контрактам, заключенным с Обществами, было техническое задание, в котором установлены обязанности исполнителя, характеристика концерта, в том числе его тематика и содержание; сценарный план и название концерта были согласованы в приложениях к контрактам, что также подтверждает отсутствие мероприятия, посещение которого закупалось в рамках контракта, и фактическую подготовку мероприятия по заданию заказчика.

Из материалов дела следует, что на основании заключенных с конкретным обществом договором ДК им. Горького обязался предоставить ему для реализации билеты, а также осуществить реализацию билетов в рамках выделенной квоты через кассу ДК им. Горького. В то же время ни один билет у распространителя - ДК им. Горького приобретен не был. Фактически билеты были изготовлены только после заключения контрактов с администрациями.

Таким образом, администрации приобрели билеты (часть билетов) на посещение мероприятий, которые окончательно не были организованы и билеты на которые отсутствовали в свободной продаже.

Администрации в рамках контрактов на посещение мероприятий оплатили услуги фототочки, закупку и поставку призов, продуктов питания, канцелярских и сопутствующих товаров, организацию работы аниматоров в фойе и другие услуги, не относящиеся к предмету контрактов (приобретение билетов).

В заключенных с Обществами контрактами администрации, обязанные осуществлять приемку оказанных услуг, установили требования к организуемым концертам.

Указанные обстоятельства, как правильно посчитали суды, подтверждают организацию мероприятий под заказ Администраций.

Таким образом, фактически спорные государственные контракты были заключены на организацию мероприятий для жителей соответствующих районов с полным бронированием концертной площадки ДК им. Горького, а не на посещение (приобретение билетов) общедоступных концертов; администрации в рассматриваемом случае не доказали обоснованность применения пункта 15 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ.

Довод подателей кассационных жалоб об отсутствии в материалах дела доказательств наличия на момент заключений администрациями контрактов иных хозяйствующих субъектов, способных исполнить обязательства по этим контрактам, а также антиконкурентных последствий заключения спорных контрактов не принимается.

Суды установили, что техническое задание на каждое мероприятие, отражающее потребность заказчиков, не публиковалось. Запрос предложений, содержащий описание объектов закупки, основные условия исполнения контракта, заключаемого по результатам закупки, и ее предполагаемые сроки проведения, смету, включающую в себя содержание работ, трудоемкость единицы рабочего времени и описание услуги (продолжительность, возрастную категорию, описание программы и исполнителей), по своей сути и содержанию являлся техническим заданием, но носил адресный характер, в связи с чем содержащаяся в нем информация, была доступна только лицам, его получившим.

В результате достигнутых соглашений Общества получили доступ к информации о потребностях заказчиков к проведению мероприятий, которая не была известна иным участникам рынка, что позволило им предложить заказчикам программы, сроки и место проведения мероприятий исходя из своих материальных и трудовых ресурсов и согласовать их с заказчиками.

Общества, являясь хозяйствующими субъектами, отказались от конкуренции (соперничества) друг с другом за право заключения и исполнения государственных контрактов, что привело к разделу товарного рынка по объему (семь мероприятий были по согласованию поделены между четырьмя хозяйствующими субъектами) и по ассортименту (тематике мероприятий).

Указание в план-графиках закупок на 2017 год, представленных администрациями в обоснование своей позиции, места проведения мероприятия, посещение которого закупалось, а также указание администрацией Красногвардейского района названий конкретных мероприятий: "Добрый вечер", "Осенняя рапсодия" и т.д. препятствовало иным хозяйствующим субъектам - организаторам тематических концертов на иных концертных площадках предлагать заказчику услуги по организации посещения концерта, создало преимущественные условия хозяйствующим субъектам, организовавшим мероприятия на конкретной концертной площадке, что ограничило конкуренцию за право заключения государственного контракта.

Рынок услуг по организации театрально-зрелищных, концертных мероприятий является конкурентным. Вместе с тем конкурентные процедуры администрации не провели, не допустили конкуренции за право заключения и исполнения государственных контрактов иными хозяйствующими субъектами, виды деятельности которых аналогичны видам деятельности Общества.

Неприменение заявителями конкурентных способов закупки (торгов) обеспечило Обществам возможность исполнить контракты за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, гарантировало им занятость и доход, тогда как иные хозяйствующие субъекты, работающие на рассматриваемом рынке, необоснованно были лишены возможности конкурировать с Обществами за право заключения государственных контрактов.

Таким образом, доступ на товарный рынок иных хозяйствующих субъектов был ограничен, что запрещено статьей 16 Закона N 135-ФЗ. Заключение государственных контрактов без конкурентных процедур (в условиях отсутствия конкуренции) позволило каждому Обществу заключить контракты по начальной (максимальной) цене, предложенной им самим.

При таких обстоятельствах суды пришли к правильному выводу о доказанности Управлением нарушения заявителями части 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ и отказали администрациям в удовлетворении заявленных требований.

Ссылка администрации Фрунзенского района на постановление Президиума N 11017/10 не может служить основанием для отмены обжалуемых судебных актов, поскольку податель кассационной жалобы принимает во внимание отдельные положения данного постановления без учета фактических обстоятельств настоящего спора.

Все приведенные в кассационных жалобах доводы сводятся к изложению обстоятельств дела, которые были предметом исследования и оценки судов, и не свидетельствует о допущении ими нарушений норм материального и процессуального права.

Несогласие подателей кассационных жалоб с установленными по делу обстоятельствами и оценкой судами доказательств не является основанием для отмены обжалуемых судебных актов.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, установлены судами на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального и процессуального права не нарушены, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.08.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.10.2019 по делу N А56-15383/2019 оставить без изменения, а кассационные жалобы администраций Красногвардейского, Фрунзенского и Невского районов Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Председательствующий

С.В. Соколова

Судьи

С.В. Соколова Ю.А. Родин И.Г. Савицкая