Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 мая 2020 г. N Ф07-4052/20 по делу N А26-7644/2019

20 мая 2020 г.

Дело N А26-7644/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Корабухиной Л.И., судей Журавлевой О.Р., Лущаева С.В.,

рассмотрев 20.05.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Республики Карелия на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 06.11.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.02.2020 по делу N А26-7644/2019,

установил:

Администрация Петрозаводского городского округа, адрес: 185910, Республика Карелия, г. Петрозаводск, пр. Ленина, д. 2, ОГРН 1021000538481, ИНН 1001040505 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд Республики Карелия с иском, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о взыскании с Республики Карелия в лице Министерства финансов Республики Карелия, адрес: 185910, Республика Карелия, г. Петрозаводск, пр. Ленина, д. 19, ОГРН 1031000011107, ИНН 1001040590 (далее - Минфин), за счет казны Республики Карелия 21 031 965 руб. 50 коп. убытков, причиненных бюджету Петрозаводского городского округа в результате предоставления жилых помещений гражданам- инвалидам.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство социальной защиты Республики Карелия, адрес: 185910, Республика Карелия, г. Петрозаводск, пр. Ленина, д. 6, ОГРН 1071001000443, ИНН 1001016083 (далее - Министерство соцзащиты, третье лицо).

Решением суда первой инстанции от 06.11.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 03.02.2020, заявленные требования Администрации удовлетворены в полном объеме.

В кассационной жалобе Минфин, ссылаясь на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить решение от 06.11.2019 и постановление от 03.02.2020 и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

По мнению подателя жалобы, правовых оснований для удовлетворения требований Администрации за счет средств казны Республики Карелия у судов не имелось. Как указывает Минфин, из положений Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон N 181-ФЗ) не следует, что после 01.01.2005 обеспечение граждан, относящихся к категории инвалидов жилыми помещениями, является полномочием субъектов Российской Федерации. Кроме того, Минфин полагает, что вопросы реализации положений данного Закона находятся в компетенции Министерства соцзащиты.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте слушания дела, своих представителей в судебное заседание не направили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, вступившими в законную силу решениями Петрозаводского городского суда Республики Карелии на Администрацию возложена обязанность предоставить ряду физических лиц, относящихся к категории инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов (Кивирьян Наталье Владимировне, Михайлову Владимиру Александровичу, Миронюк Татьяне Аркадьевне, Кириллиной (Ячменевой) Дарье Андреевне, Долматову Петру Александровичу, Джараяну Эдуарду Мнацакановичу, Багаудиновой Зареме Абдуллаевне, Назаренко Вере Владимировне, Гуркиной Виктории Ивановне, Зайцеву Яну Андреевичу, Храмченко Наталье Вячеславовне, Айба Зинаиде Васильевне), жилые помещения во внеочередном порядке в соответствии со статьей 57 Жилищного Кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) и Законом N 181-ФЗ.

Во исполнение решений суда общей юрисдикции Администрация вне очереди предоставила указанным гражданам, имеющим право на предоставление жилого помещения во внеочередном порядке, на праве социального найма жилые помещения - квартиры.

Предельная стоимость одного квадратного метра общей площади жилых помещений, предоставляемых гражданам, установлена для Республики Карелия приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 19.12.2018 N 822/пр в размере 40 145 руб.

Общая стоимость жилых помещений, предоставленных во исполнение судебных решений гражданам, с учетом стоимости одного квадратного метра, составила 21 031 965 руб. 50 коп.

В претензии от 16.05.2019 N 1.3-12-2290 Администрация потребовала у Минфина компенсации понесенных расходов на обеспечение жилыми помещениями граждан, относящихся к категории инвалидов, и семей, имеющих детей-инвалидов, в сумме 21 031 965 руб. 50 коп.

Истец, ссылаясь на возникновение у него убытков, связанных с предоставлением жилых помещений указанным категориям граждан, и отказ Минфина от удовлетворения требований о компенсации затрат в добровольном порядке, изложенный в письме от 21.05.2019 N 3803/16.2-11, обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Суды первой и апелляционной инстанций, оценив представленные в материалы дела доказательства и доводы сторон, признали исковые требования истца подлежащими удовлетворению в полном объеме за счет средств бюджета Республики Карелия.

Удовлетворяя исковые требования, суды исходили из доказанности факта наличия убытков, а также из того, что финансирование расходов на обеспечение жильем указанной категории граждан, вставших на учет после 01.01.2005, предусматривалось за счет средств субъекта Российской Федерации.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, не находит оснований для отмены принятых по делу судебный актов.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, определяют положения Закона N 181-ФЗ.

Одной из мер социальной поддержки, оказываемых инвалидам и семьям, имеющих детей-инвалидов, в соответствии со статьями 17 и 28.2 Закона N 181-ФЗ определено предоставление жилых помещений в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Частью 3 статьи 49 ЖК РФ предусмотрено, что жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным настоящим Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен указанным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, инвалидам по договорам социального найма предоставляются жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 49 ЖК РФ категориям граждан, указанным в части 3 данной статьи, могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. Жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются указанным категориям граждан в установленном настоящим Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации.

Предусмотренные Законом N 181-ФЗ меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с указанным федеральным законом, учитывая положения пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, полномочия по социальной поддержке населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу разъяснений, изложенных в пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанному делу выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Пунктом 24 части 2 статьи 26.3 Закона предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу части 1 статьи 17 Закона N 181-ФЗ инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

По правилам статьи 17 Закона N 181-ФЗ инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 1 января 2005 года, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Порядок установлен статьей 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) и предполагает, во-первых, издание закона субъекта Российской Федерации о наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления, во-вторых, передачу финансовых и материальных средств, необходимых для реализации государственных полномочий.

При этом органы местного самоуправления при осуществлении переданных им государственных полномочий несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой они обеспечены финансовыми ресурсами.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О, в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Содержащееся в пункте 1 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний, закрепляет только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 17.12.2009 N 1563-О-О, Закон N 131-ФЗ закрепляет, что вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно; к таким вопросам относится, в частности, обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении (городском округе) и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда (абзац 10 части 1 статьи 2, пункт 6 части 1 статьи 14, пункт 6 части 1 статьи 16). Для решения этих вопросов в собственности муниципальных образований может находиться, в частности, жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда (пункт 1 части 1 и пункт 3 части 2 статьи 50).

Таким образом, обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 1 января 2005 года, финансируется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, что также отражено в пункте 12 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2016), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016.

Следовательно, обеспечение жилыми помещениями граждан-инвалидов, признанных нуждающимися в предоставлении жилья и поставленных на соответствующий учет после 01.01.2005, является расходным обязательством субъекта Российской Федерации, подлежит финансированию субъектом Российской Федерации путем предоставления межбюджетных трансфертов Администрации из местного бюджета в целях реализации переданных ей полномочий.

В этой связи суды обоснованно указали на то, что затраты на предоставление жилья льготной категории граждан, предусмотренной Законом N 181-ФЗ, в отсутствие передачи муниципальному образованию соответствующих государственных полномочий, а также финансовых и материальных средств, необходимых для реализации этих полномочий, должны компенсироваться истцу за счет средств бюджета Республики Карелия.

Статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) к способам защиты гражданских, в том числе имущественных, прав отнесено возмещение убытков. Следовательно, защите в рамках гражданско-правового регулирования подлежат имущественные права и публично-правовых образований. При этом привлечение к гражданско-правовой ответственности в виде возмещения убытков другого публично-правового образования положениями пункта 6 статьи 8 и статьи 15 ГК РФ не исключается.

В соответствии со статьей 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Возмещение убытков в полном размере означает, что в результате их возмещения кредитор должен быть поставлен в положение, в котором он находился бы, если бы обязательство было исполнено надлежащим образом.

По смыслу статей 132 (часть 1) и 133 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления не могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями без передачи им необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

В силу части 5 статьи 86 БК РФ органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением межбюджетных трансфертов).

Отнесение законом мер социальной поддержки граждан-инвалидов, признанных нуждающимися в предоставлении жилья и поставленных на соответствующий учет после 01.01.2005, в виде обеспечения их жилыми помещениями к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации, означает, что субъект Российской Федерации в этой связи одновременно принимает на себя обязанность полного возмещения расходов органа местного самоуправления, связанных с реализацией данной меры социальной поддержки.

В соответствии с Положением о Министерстве финансов Республики Карелия, утвержденным Постановлением Правительства Республики Карелия от 08.10.2010 N 210-П, Минфин является органом исполнительной власти Республики Карелия, осуществляющим полномочия, в том числе, финансового органа, по проведению единой государственной бюджетной и налоговой политики, составлению и исполнению бюджета Республики Карелия, контролю за организацией бюджетного процесса в Республике Карелия, исполнением бюджета Республики Карелия, бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Карелия, а следовательно, в силу статьи 158 БК РФ выступает в суде от имени субъекта Российской Федерации в качестве представителя ответчика по искам к субъекту Российской Федерации о возмещении ущерба за счет казны субъекта Российской Федерации.

С учетом изложенного суды правомерно признали должником в спорном обязательстве Республику Карелию в лице Минфина и удовлетворили требования Администрации по возмещению убытков в размере 21 031 965 руб. 50 коп. за счет средств бюджета данного субъекта Российской Федерации.

Доводы жалобы Минфина выводов судов не опровергают и не свидетельствуют о неправильном применении ими норм материального и процессуального права.

Поскольку дело рассмотрено судами полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, оснований для отмены принятых по делу судебных актов в кассационном порядке суд кассационной инстанции не усматривает.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Карелия от 06.11.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.02.2020 по делу N А26-7644/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу Министерства финансов Республики Карелия - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.И. Корабухина

Судьи

Л.И. Корабухина О.Р. Журавлева С.В. Лущаев