Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 30 июня 2020 г. N Ф07-5736/20 по делу N А42-11113/2018

30 июня 2020 г.

Дело N А42-11113/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Аникиной Е.А., судей Алешкевича О.А., Савицкой И.Г.,

при участии от Северо-Западного межрегионального территориального управления Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии Белова Р.А. (доверенность от 20.05.2020) и Софроновой О.А. (доверенность от 09.01.2020),

рассмотрев 22.06.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Отдела государственного контроля и надзора в Мурманской области Северо-Западного межрегионального территориального управления Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии на решение Арбитражного суда Мурманской области от 20.11.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2020 по делу N А42-11113/2018,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Российский концерн по производству электрической и тепловой энергии на атомных станциях" в лице филиала "Кольская атомная станция", адрес: 184230, Мурманская область, г. Полярные Зори; ОГРН 5087746119951, ИНН 7721632827 (далее - Концерн, Кольская АЭС), обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании незаконным предписания Отдела Государственного контроля и надзора в Мурманской области Северо-Западного межрегионального территориального управления Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, адрес: 183001, г. Мурманск, Подгорная ул., д. 58; ОГРН 1047855093747, ИНН 7839304330 (далее - Росстандарт, Отдел), от 15.10.2018 N 62.

Решением суда первой инстанции от 20.11.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 08.02.2020, заявленные требования удовлетворены частично. Суд признал недействительным предписание Росстандарта от 15.10.2018 N 62 за исключением запрета применения установки УПУ-6 для испытания повышенным напряжением до устранения выявленного нарушения и разработки в этой части плана мероприятий по устранению выявленного нарушения. В этой части в удовлетворении требований отказано.

В кассационной жалобе Росстандарт, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить решение и постановление судов первой и апелляционной инстанций по настоящему делу.

По мнению подателя жалобы, в силу обязанности Концерна соблюдать требования законодательства Российской Федерации о техническом регулировании и обеспечении единства измерений оспариваемое предписание соответствует закону и действующим нормативным правовым актам и не нарушает права Кольской АЭС в сфере экономической деятельности.

В отзыве на кассационную жалобу Концерн просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, считая доводы Росстандарта необоснованными, а выводы судов - соответствующими установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 01.06.2020 рассмотрение кассационной жалобы отложено на 22.06.2020.

В соответствии с пунктом 2 части 3 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 19.06.2019 в связи с нахождением в отпуске судьи Мунтян Л.Б. произведена ее замена на судью Алешкевича О. А.

В силу пункта 5 статьи 18 АПК РФ судебное разбирательство в кассационной инстанции произведено с самого начала.

До начала судебного заседания в суд кассационной инстанции поступило ходатайство Концерна о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителей.

В судебном заседании представители Росстандарта поддержали доводы кассационной жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в период с 24.09.2018 по 19.10.2018 на основании приказа Росстандарта от 10.08.2018 N 616 в рамках осуществления контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов и осуществления федерального государственного метрологического надзора в отношении Кольской АЭС проведена плановая документарная и выездная проверка.

По результатам проверки составлен акт от 15.10.2018 N 118/07, согласно которому в ходе проведения проверки были выявлены нарушения Концерном обязательных требований к качеству электрической энергии, к контролю качества электрической энергии и мониторингу качества электрической энергии, а также несоблюдение требований к измерениям и средствам измерений.

На основании указанного акта Концерну выдано предписание от 15.10.2018 N 62, согласно которому Кольской АЭС в срок до 10.04.2019 надлежало устранить выявленные нарушения, а именно:

"- разработать план мероприятий по устранению выявленных нарушений и представить в Отдел до 10.12.2018;

- устранить указанные в разделе I предписания нарушения требований ГОСТ 32144-2013 к качеству электрической энергии, нарушения требований ГОСТ 33073-2014 к периодичности и порядку проведения контроля и мониторинга показателей качества электрической энергии; обеспечить проведение контроля (мониторинга) показателей качества электроэнергии, нормируемых ГОСТ 32144-2013 в точках (пунктах) контроля и мониторинга, предусмотренных ГОСТ 33073-2014, с применением средств измерений, обеспечивающих измерения и представление результатов измерений в соответствии с требованиями ГОСТ 33073-2014; предоставить планы контроля и мониторинга, протоколы испытаний, оформленные в соответствии с требованиями ГОСТ 33073-2014;

- обеспечить поверку указанных в разделе II предписания средств измерений утвержденного типа, представить доказательства;

- обеспечить замену, либо утверждение типа средств измерений неутвержденного типа - системы АИИС КУЭ; трансформаторов напряжения СРВ 72-800; трансформаторов тока TG 420; трансформаторов напряжения GSES24D; устройств синхронизации системного времени на базе GPS-приемника типа УССВ-35HVS;

- обеспечить замену средств измерений неутвержденного типа и (или) не соответствующих обязательным метрологическим требованиям - систем термолюминесцентных дозиметрических автоматизированных Harshaw, системы дозиметрического контроля радиационной обстановки в окружающей среде ААМ-90; системы дозиметрического контроля радиационной обстановки в окружающей среде АСКРО-РИОН; предоставить доказательства;

- обеспечить аттестацию 3-х неаттестованных методик (методов) измерений, представить документы о регистрации в Федеральном информационном фонде по обеспечению единства измерений 40-а методик, в том числе 10-ти методик измерений физико-химического состава и свойств веществ; 1-ой методики измерений электроэнергии и мощности; 1 методики фотометрических измерений; 28-ми методик измерений ионизирующих излучений и ядерных констант;

- представить документы и сведения о средствах измерений, которые применяются в сфере осуществления деятельности в области использования атомной энергии, указанной в пункте 18 части 3 статьи 1 Федерального закона от 26.06.2018 N 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений" (далее - Закон об обеспечении единства измерений), в том числе о наименовании, типе, заводском номере, номере Госреестра, изготовителе, дате изготовления и вводе в эксплуатацию, дате поверки;"

Помимо того на основании части 4 статьи 17 Закона об обеспечении единства измерений указанным предписанием Росстандарт запретил Кольской АЭС с 15.10.2018 и до устранения выявленных нарушений применять средства измерений неутвержденного типа и (или) не прошедшие поверку, не отвечающие обязательным метрологическим требованиям, а именно: "теплосчетчиков Логика 941К в количестве 2 единиц, системы дозиметрического контроля радиационной обстановки в окружающей среде АСКРО-РИОН, автоматизированной системы контроля радиационной обстановки АСКРО-2, установки УПУ-6 для испытаний повышенным напряжением".

Концерн, не согласившись с предписанием Росстандарта от 15.10.2018 N 62, оспорил его в арбитражном суде.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования частично, посчитав, что оспариваемое предписание Отдела по большинству эпизодов является необоснованным, отчасти неисполнимым и нарушающим права и законные интересы Кольской АЭС.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Кассационная инстанция, изучив доводы жалобы и возражений на нее, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению, а обжалуемые судебные акты - отмене по следующим основаниям.

В соответствии с положениями Постановления Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 N 294 (в редакции от 14.02.2017) "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии" и Административного регламента, утвержденного Приказом Министерства промышленности и торговли России от 01.08.2017 N 2514 (далее - Регламент), исполнение государственной функции по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований национальных стандартов и технических регламентов возложено на Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и его территориальные органы - межрегиональные территориальные управления Росстандарта.

Как следует из пункта 1 статьи 33 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон о техническом регулировании) и пункта 5 вышеназванного Регламента государственный контроль (надзор) за соблюдением требований национальных стандартов и технических регламентов осуществляется как в отношении продукции, так и в отношении продукции и связанных с требованиями к этой продукции процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации исключительно в части соблюдения требований соответствующих национальных стандартов и технических регламентов.

Технические регламенты принимаются в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей; обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения (статья 6 Закона о техническом регулировании).

При этом в силу статьи 7 Закона о техническом регулировании технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучений, биологическую безопасность, взрывобезопасность, механическую безопасность, пожарную безопасность, безопасность продукции (технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте), термическую безопасность, химическую безопасность, электрическую безопасность, радиационную безопасность населения, электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования, единство измерений, другие виды безопасности в целях, соответствующих пункту 1 статьи 6 настоящего Федерального закона.

Согласно пункту 5 статьи 2 Федерального закона от 29.06.2015 N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации" (далее - Закон о стандартизации) национальный стандарт - это документ, разработанный участником или участниками работ по стандартизации по результатам экспертизы в техническом комитете по стандартизации или проектном техническом комитете по стандартизации и утвержденный федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации, в котором для всеобщего применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации.

Из системного толкования положений, предусмотренных частью 1 статьи 46 Закона о техническом регулировании и частями 1 и 3 статьи 26 Закона о стандартизации следует, что до вступления в силу соответствующих технических регламентов применение государственных стандартов осуществляется на добровольной основе только в случаях, не обусловленных целями защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, жизни или здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Технический регламент в отношении электрической энергии на момент возникновения настоящего спора не принят. В связи с этим в Российской Федерации обязательные для соблюдения во всех режимах работы систем электроснабжения общего назначения показатели и нормы качества в электрических сетях систем электроснабжения устанавливаются в соответствии с ГОСТ 32144-2013 "Электрическая энергия. Совместимость технических средств электромагнитная. Нормы качества электрической энергии в системах электроснабжения общего назначения".

Основные положения по организации и проведению контроля качества электрической энергии в точках передачи/поставки электроэнергии пользователям электрических сетей систем электроснабжения общего назначения однофазного и трехфазного переменного тока частотой 50 Гц с целью определения соответствия качества энергии нормам, установленным в ГОСТ 32144-2013, условиям договоров на поставку электроэнергии и/или на оказание услуг по передаче электроэнергии изложены в ГОСТ 33073-2014 "Электрическая энергия. Совместимость технических средств электромагнитная. Контроль и мониторинг качества электрической энергии в системах электроснабжения общего назначения".

Поскольку значение ГОСТ 32144-2013 и ГОСТ 33073-2014 как для жизни и здоровья человека, так и для имущества различных лиц и статуса, является безусловным, применение этих стандартов в отсутствие технического регламента на электрическую энергию носит императивный характер.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Отдел Росстандарта в ходе проверки деятельности Концерна на основании протоколов измерений при проводимом в 2018 году плановом периодическом мониторинге качества электрической энергии в электрических сетях Кольской АЭС выявил нарушение требований ГОСТ 32144-2013 к качеству электрической энергии. В представленных протоколах испытаний за 2015 и 2016 годы содержались аналогичные показатели качества электрической энергии, в 2017 году испытания качества электрической энергии не проводились. Сведений о принятых Кольской АЭС мерах по соответствию качества электрической энергии требованиям ГОСТ 32144-2013 в 2015-2017 годах в соответствии с действующими "Методическими указаниями по контролю и анализу качества электрической энергии в системах электроснабжения общего назначения. Часть 2. Анализ качества электрической энергии. РД 153-34.0-15.502-2002. ФР.1.34.2003.00822" Концерн госоргану не представили. Отдел установил, что в нарушение раздела 5 ГОСТ 33073-2014 на Кольской АЭС не проводится контроль качества электроэнергии в целях проверки соответствия таковой требованиям ГОСТ 32144-2013, а мониторинг качества электрической энергии проводится с нарушениями требований раздела 6 ГОСТ 33073-2014 касательно порядка выбора пунктов мониторинга измерений и периодичности его проведения.

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что субъектом проверки могут быть только изготовители (продавцы, лица, выполняющие функции иностранного изготовителя) и указали, что в рассматриваемом случае все выявленные нарушения вменялись Концерну как потребителю электрической энергии. Согласившись с необходимостью соответствия норм качества электроэнергии ГОСТ 32144-2013, суды сочли недоказанным факт нарушения данного стандарта непосредственно Кольской АЭС и отметили отсутствие перечня иных потребителей, которым проверяемый мог бы передать электрическую энергию ухудшенного качества. Суды согласились с доводами Концерна о том, что соблюдение требований касательно контроля качества электрической энергии (раздел 5 ГОСТ 33073-2014) есть обязанность проверяющего органа, осуществляющего государственный надзор, и сделали вывод о том, что порядок проведения мониторинга и необходимость его соблюдения потребителем находится вне сферы контроля Отдела ввиду статуса проверяемого лица.

Меж тем, признавая незаконным оспариваемое предписание Росстандарта в этой части, суды не приняли во внимание следующее.

Согласно пункту 3.1.1 ГОСТ 32144-2013 система электроснабжения общего назначения определяется как совокупность электроустановок и электрических устройств, предназначенных для обеспечения электрической энергией различных потребителей электрических сетей.

Правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики и потребителей электрической энергии установлены Федеральным законом от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике).

В соответствии со статьей 3 названного закона электроэнергетическая система - это совокупность объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок потребителей электрической энергии, связанных общим режимом работы в едином технологическом процессе производства, передачи и потребления электрической энергии в условиях централизованного оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике; субъекты электроэнергетики - лица, осуществляющие деятельность в сфере электроэнергетики, в том числе производство электрической, тепловой энергии и мощности, приобретение и продажу электрической энергии и мощности, энергоснабжение потребителей, оказание услуг по передаче электрической энергии, оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, сбыт электрической энергии (мощности), организацию купли-продажи электрической энергии и мощности; потребители электрической энергии - лица, приобретающие электрическую энергию для собственных бытовых и (или) производственных нужд;

Частью 1 статьи 36 Закона об электроэнергетике в отношении отдельных субъектов электроэнергетики, обладающих на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании объектами по производству электрической энергии (генерирующими мощностями), в силу технологических особенностей работы таких генерирующих мощностей на определенный период устанавливается обязанность по оказанию услуг по обеспечению системной надежности.

На основании пункта 7 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации 04.05.2012 N 442, субъекты электроэнергетики, обеспечивающие снабжение электрической энергией потребителей, а также производители электрической энергии (мощности), в ходе исполнения своих обязательств по заключаемым ими на оптовом рынке и розничных рынках договорам совместными действиями обеспечивают на розничных рынках надежность снабжения потребителей и качество электрической энергии.

Из анализа приведенных положений следует, что энергетическая система представляет собой единое целое, так как все технологические процессы в этой отрасли неразрывно связаны от генератора электрической энергии до энергопринимающего устройства потребителя. Организации, осуществляющие деятельность в сфере электроэнергетики, в том числе производители электроэнергии, обязаны обеспечить постоянное качество электроэнергии на пути от генерирующей организации до потребителя. Производство, передача и продажа электроэнергии представляет собой единый процесс. Нарушение требований стандарта качества электроэнергии на одном из этапов сказывается на качестве работы всей системы.

Таким образом, действующим законодательством предусмотрено, что производство, передача и продажа электрической энергии взаимосвязаны и являются элементами единого процесса, а организации, осуществляющие деятельность в сфере электроэнергетики, обязаны поставить потребителю электроэнергию, качество и параметры которой в точке поставки потребителя услуг должны соответствовать требованиям ГОСТ 32144-2013.

В рассматриваемом случае суды ошибочно исходили из статуса проверяемой АЭС как потребителя, не приняв во внимание, что в соответствии с приказом Росстандарта от 10.08.2018 N 616 проверка деятельности Концерна проводилась не по конкретному эпизоду соблюдения требований договора от 20.01.2016 N 1-2017, заключенному между сетевой компанией и Концерном как потребителем услуг, но в рамках осуществления контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов и осуществления федерального государственного метрологического надзора в отношении Кольской АЭС как субъекта оптового и розничного рынков электроэнергии. По Уставу Концерна основными видами его деятельности, помимо покупки электрической энергии для собственных нужд, являются также производство и передача электрической энергии и деятельность по эксплуатации электросетей.

Пунктом 7 Регламента в обязанности должностных лиц, осуществляющих государственную функцию по осуществлению контроля (надзора), помимо прочего входит проверка соблюдения обязательных требований национальных стандартов и технических регламентов, проверка наличия документов о проведении подтверждения соответствия продукции обязательным требованиям национальных стандартов и технических регламентов, своевременное исполнение полномочий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований национальных стандартов и технических регламентов. При определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, проверяющий обязан учитывать соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

При таком подходе следует признать, что качество электроэнергии является необходимым условием безопасного применения электроэнергии, а соблюдение требований ГОСТов в отношении качества электрической энергии есть зона ответственности каждого субъекта электроэнергетики.

Выводы судов о том, что порядок проведения на Кольской АЭС мониторинга качества электрической энергии находится вне сферы контроля Отдела, противоречат основным положениям Закона о техническом регулировании, Закона о стандартизации и Постановления Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 N 294 "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии".

Согласно материалам дела график мониторинга и контроля качества электроэнергии на объектах Кольской АЭС составлен с применением ГОСТ 33073-2014 (том дела 2, листы 62-63). То есть, Концерном публично заявлено о соответствии названному стандарту и, следовательно, в силу части 3 статьи 26 Закона о стандартизации применение ГОСТ 33073-2014 является обязательным для исполнителя. Как уже упоминалось, исполнение государственной функции по контролю (надзору) за соблюдением требований, установленных национальными стандартами, есть прямая обязанность территориальных органов Росстандарта.

Как следует из пункта 6.1 ГОСТ 33073-2014, задачей периодического мониторинга является оценка состояния качества энергии в электрических распределительных сетях для принятия необходимых управляющих воздействий в целях поддержания необходимого качества электроэнергии. По этой причине проведение мониторинга - это отнюдь не формальная процедура для фиксации реальных показателей, а необходимый этап в рамках анализа влияющих на качество электроэнергии процессов в целях результативного управления качеством энергии в электрической сети. С учетом взаимосвязанности технологических процессов энергетической системы нельзя признать обоснованным и правомерным исключение судами из сферы контроля Росстандарта порядка соблюдения требований к проведению мониторинга качества электроэнергии и отнесение этой процедуры исключительно к взаимоотношениям поставщика и потребителя.

Таким образом, по данному эпизоду суды признали незаконными требования пункта 2 раздела III оспариваемого предписания, не установив все обстоятельства дела, имеющие значение для правильного рассмотрения спора по существу.

Отношения, возникающие при выполнении измерений, установлении и соблюдении требований к измерениям, единицам величин, эталонам единиц величин, стандартным образцам, средствам измерений, применении стандартных образцов, средств измерений, методик (методов) измерений, а также при осуществлении деятельности по обеспечению единства измерений, предусмотренной законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений, в том числе при выполнении работ и оказании услуг по обеспечению единства измерений регулируются Федеральным законом от 26.06.2008 N 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений".

Целями названного закона заявлены установление правовых основ обеспечения единства измерений в Российской Федерации; защита прав и законных интересов граждан, общества и государства от отрицательных последствий недостоверных результатов измерений; обеспечение потребности граждан, общества и государства в получении объективных, достоверных и сопоставимых результатов измерений, используемых в целях защиты жизни и здоровья граждан, охраны окружающей среды, животного и растительного мира, обеспечения обороны и безопасности государства, в том числе экономической безопасности; содействие развитию экономики Российской Федерации и научно-техническому прогрессу (часть 1 статьи 1 Закона об обеспечении единства измерений).

Федеральный законодатель в части 3 статьи 1 Закона об обеспечении единства измерений определяет сферу государственного регулирования обеспечения единства измерений посредством установления перечня отраслевых и межотраслевых видов деятельности, включающего, в том числе: области охраны окружающей среды и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; выполнение работ по обеспечению безопасных условий и охраны труда; осуществление производственного контроля за соблюдением установленных законодательством Российской Федерации требований промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта; выполнение государственных учетных операций и учета количества энергетических ресурсов; область мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды; выполнение работ по оценке соответствия продукции и иных объектов обязательным требованиям в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании; осуществление мероприятий государственного контроля (надзора); осуществление деятельности в области использования атомной энергии.

В силу частей 4 и 5 указанной статьи к сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений относятся также измерения, предусмотренные законодательством Российской Федерации о техническом регулировании. Кроме того, вышеназванная сфера государственного регулирования распространяется также на единицы величин, эталоны единиц величин, стандартные образцы и средства измерений, к которым установлены обязательные требования.

Требования к средствам измерений, допускаемым к применению в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, перечислены в статье 9 Закона об обеспечении единства измерений. Так, к применению допускаются средства измерений утвержденного типа, прошедшие поверку в соответствии с положениями названного Федерального закона, а также обеспечивающие соблюдение установленных законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений обязательных требований, включая обязательные метрологические требования к измерениям, обязательные метрологические и технические требования к средствам измерений, и установленных законодательством Российской Федерации о техническом регулировании обязательных требований. В состав обязательных требований к средствам измерений в необходимых случаях включаются также требования к их составным частям, программному обеспечению и условиям эксплуатации средств измерений. При применении средств измерений должны соблюдаться обязательные требования к условиям их эксплуатации.

Порядок отнесения технических средств к средствам измерений устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обеспечения единства измерений, в частности: Приказом Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" от 15.11.2013 N 1/13-НПА "Об утверждении Положения о порядке отнесения технических средств, применяемых в области использования атомной энергии, к средствам измерений"; Приказом Министерства промышленности и торговли России от 25.06.2013 N 971 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной услуги по отнесению технических средств к средствам измерений".

Таким образом, тип средств измерений, применяемых в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, подлежит обязательному утверждению. При утверждении типа средств измерений устанавливаются показатели точности, интервал между поверками средств измерений, а также методика поверки данного типа средств измерений.

Решение об утверждении типа средств измерений принимается Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии на основании положительных результатов испытаний средств измерений в целях утверждения типа.

Утверждение типа средств измерений удостоверяется свидетельством об утверждении типа средств измерений, выдаваемым Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии.

На каждый экземпляр средств измерений утвержденного типа и сопроводительные документы к указанным средствам измерений наносится знак утверждения соответствия.

Сведения об утвержденных типах средств измерений вносятся в Федеральный информационный фонд по обеспечению единства измерений (далее - ФИФ).

Как следует из материалов дела оспариваемым предписанием Концерну поручено:

"- обеспечить поверку указанных в разделе II предписания средств измерений утвержденного типа, представить доказательства;

- обеспечить замену, либо утверждение типа средств измерений неутвержденного типа - системы АИИС КУЭ; трансформаторов напряжения СРВ 72-800; трансформаторов тока TG 420; трансформаторов напряжения GSES24D; устройств синхронизации системного времени на базе GPS - приемника типа УССВ-35HVS".

Согласно предписанию Отдела от 15.10.2018 N 62 в ходе проверки выявлено, что на объектах Кольской АЭС применяется система автоматизированного информационно-измерительного коммерческого учета электроэнергии (АИИС КУЭ) неутвержденного типа и без прохождения поверки в составе заявленных 30-ти каналов измерения. Помимо указанных в описании системы утвержденного типа 20-ти точек измерения проверяющими установлено еще 10 действующих точек, в которых фактически производятся измерения активной и реактивной электроэнергии, автоматизировано собираются, обрабатываются, хранятся и отображаются информационно-вычислительным комплексом АИИС КУЭ.

Суды первой и апелляционной инстанций установили, что в приложении "Г" к "Методике измерений электроэнергии и мощности с использованием системы АИИС КУЭ Кольской АЭС НВЦП.422200.097 МВИ" действительно перечислены 30 точек измерения. Однако со ссылкой на Приложение N 11.1 к Положению о порядке получения статуса субъекта оптового рынка и ведения реестра субъектов оптового рынка, утвержденного протоколом заседания наблюдательного совета Ассоциации "НП Совет рынка" от 21.08.2015 N 12/2015, суды сочли правомерным применение Концерном в составе АИИС КУЭ приборов учета электроэнергии 10-ти "малых" точек без включения их в описание утвержденного типа измерительной системы.

Суды признали незаконным оспариваемое предписание и в этой части, указав на аттестованную и зарегистрированную должным образом вышеназванную методику измерений, в соответствии с которой измерения на "малых" точках поставки проводились с применением не входящих в утвержденный состав АИИС КУЭ счетчиков. Между тем, отклоняя доводы Росстандарта о необходимости утверждения и поверке АИИС КУЭ как совокупности всех 30-ти компонентов функционирующей как единое целое измерительной системы, суды не исследовали вопрос о соответствии применяемых в отношении "малых точек" средств измерения требованиям, установленным статьей 9 Закона об обеспечении единства измерений. Эти обстоятельства, заявленные в суде первой инстанции Отделом, не исследовались судами и надлежащая правовая оценка им не дана.

В ходе проверки Росстандартом было установлено, что на проверяемом объекте применяются трансформаторы напряжения (далее - ТН) CРВ 720-800 модели СРВ 362, СРВ 170, СРВ 123, дата выпуска 02.03.2011, изготовитель по паспорту и таможенной декларации - фирма "ABB AB, High Voltage Products" (Швеция). Отдел пришел к выводу о применении Концерном ТН неутвержденного типа, поскольку указанный тип трансформаторов изготовителю фирме "ABB АВ, High Voltage Products" (Швеция) был утвержден только 03.10.2011, приказом Росстандарта N 5179 под номером 47844-11. При этом под указанным в паспорте номером регистрации в Государственном реестре средств измерений (далее - Госреестр СИ) 15853-06 зарегистрирован тип ТН СРВ 72-800, изготавливаемых фирмой "ABB Power Technologies АВ" (Швеция).

В ходе судебного разбирательства судом первой инстанции установлено, что при оформлении документации на спорные средства измерения допущена техническая ошибка в части указания наименования фирмы-производителя. Согласно полученным от общества с ограниченной ответственностью "АББ" пояснениям и документам, компания "ABB Power Technologies АВ" 02.05.2007 реорганизована путем слияния с компанией "ABB AB". После слияния, операционное подразделение, расположенное в г. Людвика (Швеция), осуществляющее производство высоковольтного оборудования, в том числе измерительных трансформаторов, является структурной единицей компании "ABB AB" и именуется "ABB AB, High Voltage Products", при этом указанные наименования являются взаимозаменяемыми. Суды признали незаконным предписание Росстандарта от 15.10.2018 N 62 в этой части, сделав вывод о том, что на данный тип ТН распространяется сертификат об утверждении типа ТН, зарегистрированный в Госреестре СИ под N 15853-06, выданный изготовителю с наименованием "ABB Power Technologies AB" (Швеция).

Аналогичная ситуация выявлена проверяющими и в отношении 20-ти трансформаторов тока (далее - ТТ) типа TG 420 - даты выпуска 12.12.2006 и 28.08.2007, в паспортах которых заявлен изготовитель "ABB Power Technologies SpA Adda" (Италия); даты выпуска 20.07.2009, в паспорте изготовитель "ABB S.p.A.Power Products Division-Unita operative Adda-HV" (Италия). Таможенные декларации, подтверждающие ввоз данных трансформаторов, Кольской АЭС не представлены, а паспорта оформлены российской фирмой - обществом с ограниченной ответственностью "АББ Электроинжиниринг". Суд первой инстанции установил, что наименование "Unita operativa Adda", является наименованием подразделения в г. Лоди, а не частью наименования юридического лица и пришли к выводу о взаимозаменяемости наименований "ABB SPA" и "ABB Power Products Division-Unita operativa Add-HV". Наименование фирмы "ABB SPA" и "ABB Power Technologies SpA" является наименованием одного и того же юридического лица, последняя смена наименования состоялась 01.01.2008, в период с 01.01.2014 по 31.12.2017 юридическое лицо носило наименование "ABB Power Technologies SpA", при этом до 31.12.2013 наименованием являлось "ABB Trasmissione & Distribuzione". Фактически все трансформаторы тока изготовлены одним производственным подразделением в г. Лоди (Италия).

Суды не приняли во внимание приводимые Отделом в обоснование законности данных пунктов предписания доводы о неправомерном распространении действия сертификатов об утверждении типа средств измерения на средства измерения, изготовленные иным, не указанным в описании типа такого средства, юридическим лицом. Суд кассационной инстанции полагает безосновательными выводы о том, что "невнесение в сертификаты об утверждении типа средств измерения данных о смене наименования не означает, что эти средства не были утверждены и поверены в установленном порядке". Из обжалуемых судебных актов не усматривается, что судами первой и апелляционной инстанций исследовались вопросы правомерности и исполнимости предписанного Концерну требования привести в должное состояние документацию на спорные ТН и ТТ. Между тем, действовавший на момент выдачи спорного предписания Административный регламент по предоставлению Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной услуги по утверждению типа стандартных образцов и типа средств измерений, утвержденный Приказом Министерства промышленности и торговли России от 25.06.2013 N 970, содержит форму заявки на переоформление свидетельства (сертификата) об утверждении типа средства измерения с указанием конкретных причин, в том числе случаи реорганизации или переименования организации - изготовителя.

Кроме того, в ходе проверки Отдел пришел к выводу о применении без прохождения поверки в установленном порядке 15-ти ТН GSES24D, поскольку в паспортах этих трансформаторов отсутствовала дата изготовления, а свидетельства об их поверке Концерн не представил. Признавая незаконными требования предписания от 15.10.2018 N 62 в отношении ТН GSES24D, суды указали на наличие в материалах дела спорных свидетельств, не приняв во внимание, что свидетельства о поверке данного типа трансформаторов были представлены Кольской АЭС уже в 2019 году суду в рамках устранения нарушений, выявленных в 2018 году в ходе проверки.

Судами признано незаконным и требование предписания Росстандарта в отношении обеспечения замены либо утверждения устройств синхронизации системного времени на базе GPS-приемника типа УССВ-35HVS в количестве 2-х единиц, исходя из недоказанности проверяющими применения данного технического средства на объектах Кольской АЭС. Однако в этом случае суды не учли, что выводы Отдела по данному пункту оспариваемого предписания сделаны в связи с представлением ему Концерном паспорта на устройство типа УССВ-35HVS среди прочих запрошенных документов, необходимых для проведения государственного контроля и надзора, в соответствии с Приказом Росстандарта.

С учетом вышеизложенного нельзя признать, что суды первой и апелляционной инстанций обоснованно посчитали неправомерными вышеперечисленные требования пункта 4 раздела III оспариваемого предписания.

В соответствии с пунктом 5 раздела III предписания Росстандарта от 15.10.2018 N 62 на объектах Кольской АЭС следовало "обеспечить замену средств измерений неутвержденного типа и (или) не соответствующих обязательным метрологическим требованиям - систем термолюминесцентных дозиметрических автоматизированных Harshaw; системы дозиметрического контроля радиационной обстановки в окружающей среде ААМ-90; системы дозиметрического контроля радиационной обстановки в окружающей среде АСКРО-РИОН; и представить доказательства произведенных замен".

В ходе проверки Отдел установил, что системы термолюминесцентные дозиметрические автоматизированные Harshaw, применяемые для измерения индивидуального эквивалента дозы облучения работников Кольской АЭС, не соответствуют обязательным метрологическим требованиям к нижнему пределу диапазона, установленному действующим перечнем измерений, относящихся к сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений и производимых при выполнении работ по обеспечению безопасных условий и охраны труда, в том числе на опасных производственных объектах. Следуя названному перечню, утвержденному Приказом от 09.09.2011 1034н Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (далее - Минздравсоцразвития России), измерение индивидуального эквивалента дозы рентгеновского, гамма нейтронного излучения должно составлять (1-106) мкЗв, фактически составляет от 100 мкЗв. Суд первой инстанции признал незаконным в этой части оспариваемое предписание со ссылкой на нормы, изложенные в СанПиН 2.6.1.2369-08. Гигиенические требования по обеспечению радиационной безопасности при обращении с лучевыми досмотровыми установками. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы. При этом суд не учел, что данный документ уже утратил силу к моменту вынесения оспариваемого предписания.

В предписании N 62 Росстандарт также указал на необходимость замены на объектах Кольской АЭС и системы дозиметрического контроля радиационной обстановки в окружающей среде "ААМ-90", как применяемого оборудования неутвержденного типа. К такому выводу Отдел пришел, установив несоответствие дат выпуска и выдачи сертификата об утверждении типа, отсутствие маркировки знака утверждения на корпусе, руководства по эксплуатации с указанной маркировкой и свидетельства о первичной поверке.

Суды первой и апелляционной инстанций установили, что свидетельство об утверждении типа выдано на систему после ввоза на территорию РФ, но до ввода оборудования в эксплуатацию приказом Кольской АЭС N 117 от 30.01.2001. Суды не нашли противоречий в представленных в ходе проверки документах (сертификат об утверждении типа N 8150 на "ААМ-90", зарегистрирован в Госреестре СИ за N 19791-00, и свидетельство о поверке на указанную систему от 30.10.2017 N 86П-17/ИИ) и посчитали возможным утверждение типа такой системы после монтажа на объекте до ввода её в промышленную эксплуатацию.

Указав на недоказанность проверяющим органом самого факта нарушения, суд первой инстанции признал незаконными требования пункта 5 раздела III оспариваемого предписания.

Согласно акту проверки Отдел выявил, что на проверяемом объекте для непрерывного контроля радиационной и метеорологической обстановки, представления данных о радиационной обстановки в реальном времени на мониторах пультов контроля, формирования и рассылки датированных текстовых сообщений в реальном времени и прочего используется не прошедшая в установленном порядке утверждение и поверку автоматизированная система контроля радиационной обстановки (далее - АСКРО), состоящая по проекту из АСКРО-1, АСКРО-2 и АСКРО-3.

Так, на систему дозиметрического контроля радиационной обстановки в окружающей среде "АСКРО-РИОН" (АСКРО 1) отсутствует паспорт (формуляр), руководство по эксплуатации изготовителя, маркировка знаком утверждения типа на корпусе блоков детектирования и руководство по эксплуатации с маркировкой знаком утверждения типа, свидетельство о первичной поверке системы. Документы, подтверждающие приобретение системы, проверяющему органу не представлены. Свидетельства о поверке от 22.02.2017 N 14П-17/ИИ, от 30.10.2017 N 85П-17/ИИ выданы необоснованно с нарушением требований к поверке, изложенных в описании типа систем (в Госреестре СИ N 22867-02), так как в них отсутствуют сведения о применении для поверки комплекта поверочного УПИК-2-70-М, поверяемого 1 раз в 2 года. В период с 2011 года по октябрь 2018 года АСКРО-1 выведена из состава АСКРО Кольской АЭС и "эксплуатируется в составе автоматизированной системы радиационного контроля (далее - АСРК) в 9 точках на промплощадке".

Последним разделом оспариваемого предписания Росстандарт наложил запрет до устранения выявленных нарушений на применение системы дозиметрического контроля радиационной обстановки в окружающей среде "АСКРО-РИОН" и автоматизированной системы контроля радиационной обстановки АСКРО-2.

Суды первой и апелляционной инстанций сочли безосновательными выводы Отдела в данной части, посчитав недоказанным государственным органом отнесение каналов АСРК к сфере государственного регулирования. Вместе с тем такая позиция судов не согласуется с требованиями пунктов 6.1. и 6.2. ГОСТ Р 8.638-2013 "Метрологическое обеспечение радиационного контроля. Основные положения": все технические средства, применяемые для измерений ионизирующего излучения при выполнении радиационного контроля, следует классифицировать как средства измерения. Они должны иметь необходимые для выполнения своих функций метрологические характеристики и соответствующее метрологическое обеспечение. Средства измерений для радиационного контроля подлежат испытаниям с целью утверждения типа или единичного экземпляра и регистрации в Государственном реестре СИ (государственном информационном фонде) в установленном порядке.

В ходе проверки Росстандартом также было выявлено, что Кольской АЭС применяется неутвержденного типа и не прошедшей поверку автоматизированная система контроля радиационной обстановки АСКРО-2, состоящая из автоматической метеорологической станции (АМС) - свидетельство об утверждении типа системы и ее поверке не представлены.

Судами установлено, что АСКРО-2 фактически является составным оборудованием самостоятельных метеостанций АМС-1, АМС-2, АМС-3, АМС-4, АМС-5. В состав каждой из указанных метеостанций входит оборудование: преобразователи измерительные, измерители влажности, анемометры, флюгеры, датчики температуры, осадкомеры, барометры цифровые. Отметив, что само по себе наличие измерительных средств в составе оборудования не свидетельствует об отнесении их к единому средству измерения, суды признали неисполнимыми требования предписания и в этой части, сделав вывод, что Закон об обеспечении единства измерений не распространяет на такое единое устройство требования о поверке и утверждении типа.

Суды признали необоснованным вменение Концерну нарушений по применению теплосчетчиков "Логика 941К" в количестве 2-х штук. Указывая на то, что из оспариваемого предписания без указания заводских номеров невозможно установить, в отношении каких конкретно теплосчетчиков Росстандарт налагает запрет, суды не учли, что заводские номера отсутствуют в представленной Кольской АЭС документации на данное оборудование (в паспортах теплосчетчиков). Вместе с тем идентифицировать данные средства измерения можно, исходя из сведений о типе "Логика 941К", об изготовителе, о датах выпуска, первичной и периодических поверок.

Оценивая доводы Росстандарта относительно законности пункта 5 раздела III предписания, суды указали, что ответчиком не представлено достаточных доказательств в подтверждение того, что применяемые методики (МУК 4.1.2468-09, МУК 4.1.1468-03, МУ 1699-77), которые Отдел требует аттестовать, являются методиками (методами) измерений в государственной сфере регулирования. При этом суды не исследовали должным образом ссылки Отдела на положения Перечня измерений, относящихся к сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений и производимых при выполнении работ по обеспечению безопасных условий и охраны труда, в том числе на опасных производственных объектах, утвержденного Приказом Минздравсоцразвития России от 09.09.2011 N 1034.

Суды сделали вывод, что применение Концерном указанных методик не противоречит требованиям действующего законодательства, а возложение на него требований по обеспечению их аттестации накладывает необоснованные обязанности на заявителя, в связи с чем такое требование не является законным.

Относительно требования Росстандарта представить документы о регистрации в ФИФ сорока методик измерений, из указанных в перечне, суды отметили, что из оспариваемого предписания невозможно установить, какие конкретно методики (наименование, дата, номер) имеет в виду проверяющий орган. Доводы Отдела о том, что каждую конкретную методику можно идентифицировать без указаний в предписании подробных сведений о каждой из них на основании имеющихся идентичных перечней у обеих сторон (копии которых имеются и в материалах дела), суды отклонили и указали на трудно исполнимый характер предписания.

Вместе с тем, как следует из кассационной жалобы и подтверждается материалами дела (т. д. 4 л. 72), спорное требование предписания по предоставлению сведений о регистрации в ФИФ "Методики (метода) измерений электроэнергии и мощности с использованием системы автоматизированной информационно-измерительной коммерческого учета электроэнергии" 16.11.2018 исполнено Концерном. Указанные обстоятельства не исследовались судами первой и апелляционной инстанций и надлежащая оценка им не дана.

Суды признали незаконным и обозначенное в предписании от 15.10.2018 N 62 требование Отдела о предоставлении Кольской АЭС документов и сведений о средствах измерений, которые применяются в сфере осуществления деятельности в области использования атомной энергии. При этом суды указали на то, что такое требование после окончания проверки необоснованно и нарушает права Концерна, установленные Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Как следует из материалов дела, документы и сведения в отношении средств измерения, применяемых Концерном в области использования атомной энергии, были запрошены Отделом еще до начала проверки Кольской АЭС, а именно приказом Росстандарта от 10.08.2018 N 616. В данном случае суды не исследовали обстоятельства, связанные со своевременным представлением Концерном для проведения плановой документарной проверки сведений о средствах измерений в области государственного регулирования, указанной в пункте 18 части 3 статьи 1 Закона об обеспечении измерений.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Таким образом, для признания решения публичного органа незаконным необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В рассматриваемом случае относительно отдельных пунктов предписания Концерном были приняты меры по устранению допущенных нарушений, что свидетельствует об исполнимости выданного предписания, наличии установленных нарушений и, в свою очередь, о необоснованности при таких условиях признания судами незаконным оспариваемого ненормативного акта.

С учетом изложенного следует отметить, что при принятии обжалуемых судебных актов не соблюдены в полной мере процессуальные требования, изложенные в части 7 статьи 71, части 4 статьи 170, части 2 статьи 271 АПК РФ.

В силу положений части 3 статьи 286 АПК РФ и части 2 статьи 287 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет, соответствуют ли выводы арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, но не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими.

Поскольку в данном деле судами не исследовались в полной мере обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения возникшего спора, нарушены нормы материального права, решение и постановление судов первой и апелляционной инстанций подлежат отмене на основании пункта 3 части 1 статьи 287 АПК РФ, а дело - направлению на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

В соответствии с частью 3 статьи 9 АПК РФ арбитражный суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство процессом, разъясняет лицам, участвующим в деле, их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения ими процессуальных действий, оказывает содействие в реализации их прав, создает условия для всестороннего и полного исследования доказательств, установления фактических обстоятельств и правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении дела.

В силу части 1 статьи 82 АПК РФ для разъяснения возникающих при рассмотрении дела вопросов, требующих специальных знаний, арбитражный суд назначает экспертизу по ходатайству лица, участвующего в деле, или с согласия лиц, участвующих в деле. На основании части 2 статьи 64, части 3 статьи 86 АПК РФ заключения экспертов являются одним из доказательств по делу и оцениваются наряду с другими доказательствами.

Учитывая, что должное исследование технических вопросов, поставленных в настоящем деле и в своей основе носящих технический характер, а также документов, подтверждающих позиции сторон, требует наличия специальных познаний, при новом рассмотрении дела суду необходимо обсудить вопрос о назначении экспертизы, исследовать должным образом вышеназванные обстоятельства, с учетом позиций сторон оценить их в совокупности и взаимной связи со всеми обстоятельствами по делу, после чего принять законное и обоснованное решение.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 20.11.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2020 по делу N А42-11113/2018 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Мурманской области.

Председательствующий

Е.А. Аникина

Судьи

Е.А. Аникина О.А. Алешкевич И.Г. Савицкая