Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14 июля 2020 г. N Ф07-7424/20 по делу N А05П-410/2019

14 июля 2020 г.

Дело N

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Аникиной Е.А., Кудина А.Г.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу Сапрыкиной К.А. (доверенность от 13.07.2020),

рассмотрев 13.07.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" на решение Арбитражного суда Архангельской области по месту нахождения постоянного судебного присутствия в городе Нарьян-Маре Ненецкого автономного округа от 12.12.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2020 по делу N А05П-410/2019,

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар", адрес: 166000, Ненецкий автономный округ, г. Нарьян-Мар, ул. им. В.И. Ленина, д. 12, ОГРН 1028301646779, ИНН 8301020090 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд Архангельской области по месту нахождения постоянного судебного присутствия в городе Нарьян-Маре Ненецкого автономного округа с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу, адрес: 166000, Ненецкий автономный округ, г. Нарьян-Мар, ул. Пырерко, д. 15, ОГРН 1088383000530, ИНН 2983007250 (далее - УФАС, Управление), о признании недействительными предупреждений от 16.05.2019 N 01-14/572 и от 18.06.2019 N 01-14/686 (с учетом объединения арбитражных дел N А05П-410/2019 и N А05П-436/2019 в одно производство с присвоением делу N А05П-410/2019).

Судом к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное бюджетное учреждение "Чистый город", адрес: 166000, Ненецкий автономный округ, г. Нарьян-Мар, ул. Смидовича, д. 32, ОГРН 1148383000061, ИНН 2983009554 (далее - Учреждение).

Решением суда первой инстанции от 12.12.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 26.03.2020, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Администрация просит отменить решение и постановление судов и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование своей позиции податель жалобы считает, что оспоренные предупреждения не обладают признаками исполнимости и определенности, поскольку не содержат указания на подпункты пункта 2.2 устава Учреждения, нарушающие требования законодательства о защите конкуренции и по которым следует прекратить выдачу задания и предоставление субсидий. По мнению Администрации, оспоренные предупреждения содержат указание на факты совершения правонарушения, а не его признаки, что противоречит нормам действующего законодательства. Также Управлением не проведен анализ состояния конкурентной среды на рынке, не исследованы возможности оказания услуг иными поставщиками, а также не представлены доказательства, что действия заявителя и Учреждения вызвали негативные последствия для конкурентной среды на рынке услуг связи. По мнению Администрации, вывод Управления о передаче Учреждению полномочий органа местного самоуправления в отсутствие указания исполнительно-распорядительных функций бездоказателен, конкретизировано лишь сходство наименования видов деятельности. Податель кассационной жалобы отмечает, что положения законодательства о контрактной системе направлены на обеспечение экономности и результативности бюджетных ассигнований, отсутствие условий длительного неудовлетворения соответствующих нужд заказчиков и интересов граждан, что УФАС не принято во внимание.

В судебном заседании представитель УФАС против удовлетворения кассационной жалобы возразила.

Представители иных участников дела, надлежащим образом извещенных о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. Дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в период с 16.10.2018 по 21.12.2018 на основании приказа от 08.10.2018 N 126 Управление провело плановую документарную проверку деятельности Учреждения на предмет соблюдения антимонопольного законодательства, в ходе которой установило, что в пункте 2.2 устава Учреждения определены основные виды деятельности, которые в том числе в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) отнесены к вопросам местного значения; Администрация, включив в устав Учреждения деятельность, относящуюся к вопросам местного значения, наделила хозяйствующий субъект функциями органа местного самоуправления, что противоречит части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

В ходе проверки УФАС также установило, что Учреждение выполняло муниципальные услуги (уборка территорий и аналогичная деятельность, организация освещения улиц, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения, организация мероприятий, организация благоустройства и озеленения, содержание (эксплуатация) имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, выполнение работ по содержанию автомобильных дорог и другие) в рамках муниципальных заданий на 2016, 2017, 2018 годы, которые относятся к муниципальным нуждам, и следовательно, могут быть удовлетворены в порядке, установленном Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ).

Указанные обстоятельства зафиксированы в акте проверки от 21.12.2018 N 05П-2018.

На основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции УФАС вынесло предупреждения, в которых указало Администрации на необходимость устранения причин и условий, способствовавших возникновению нарушения антимонопольного законодательства.

Так, в срок до 25.06.2019 обязало привести в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства пункт 2.2 устава Учреждения посредством исключения из него норм, позволяющих данному хозяйствующему субъекту осуществлять функции органа местного самоуправления (предупреждение от 16.05.2019 N 01-14/572).

В срок до 26.07.2019 надлежит прекратить выдачу муниципального задания и предоставление субсидий на выполнение работ, предусмотренных пунктом 2.2 устава Учреждения, а также иных работ, которые должны выполняться в рамках исполнения контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе; с даты получения предупреждения не включать в муниципальные задания Учреждения, в том числе на 2019 год и последующие годы, работы, предусмотренные пунктом 2.2 устава Учреждения, а также иные работы, которые должны выполняться в рамках исполнения контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе (предупреждение от 18.06.2019 N 01-14/686).

Указанные предупреждения оспорены в судебном порядке.

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходили из того, что оспариваемые предупреждения не противоречат требованиям действующего законодательства, выданы при наличии достаточных оснований и определенных законом целей.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и доводы жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос" (часть 3 названной статьи).

В силу частей 1 и 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению его последствий. Предупреждение выдается хозяйствующему субъекту (среди прочего) в случае выявления признаков нарушения пунктов 3 и 5 части 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ.

Частью 2 той же статьи Закона определено, что предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 этой статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона N 135-ФЗ. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона N 135-ФЗ без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Своевременное исполнение предупреждения исключает возможность возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства и привлечение к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства (часть 7 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ).

Согласно постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N 18403/13, пункту 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона N 135-ФЗ.

Судами установлено, что оспариваемые предупреждения УФАС выданы с учетом оснований и целей, предусмотренных статьей 39.1 Закона о защите конкуренции.

Судами отмечено, что на основании постановления Администрации от 14.01.2014 N 28 Учреждение создано с организационно-правовой формой - муниципальное бюджетное учреждение, утвержден его устав. Основные цели деятельности перечислены в пункте 2.2 устава Учреждения и включают в себя, в числе прочих, следующие виды услуг, осуществляемые в границах муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар": организация и осуществление благоустройства территории города Нарьян-Мара, а также охрана, защита, воспроизводство городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий; техническое обслуживание и ремонт электросетей и установку уличного освещения; организация и осуществление работ по ремонту и обслуживанию пожарных водоемов (резервуаров) и доступа к естественным водоемам, находящимся в границам муниципального образования, используемым в целях пожарной безопасности; содержание и ремонт питьевых колодцев, автомобильных дорог местного значения; организация и осуществление работ по содержанию внутриквартальных проездов и тротуаров, дворовых территорий; создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения; организация и осуществление обустройства мест проведения праздничных мероприятий; обустройство и содержание доступной среды для инвалидов и лиц с ограниченными возможностями; вывоз отходов (мусора), содержание объектов размещения отходов, переработка мусора, а также осуществление производственно-экологического контроля за полигоном твердых бытовых отходов; организация и осуществление ритуальных услуг, содержание мест захоронения, воинских захоронений, памятников, мемориальных досок; организация в границах городского округа мероприятий по снабжению населения топливом печным, бытовым; рекламная деятельность (подготовка и размещение рекламы); выполнение проектных работ, производство общестроительных работ; оптовая, розничная торговля цветами, растениями, изготовление и продажи грунта для озеленения территорий; розничная торговля топливом, в том числе изготовление топлива (торфяного).

Согласно пункту 2.3 устава Учреждение выполняет муниципальные задания, которые формируются и утверждаются учредителем в установленном порядке.

Пунктами 4, 5, 8, 10, 11, 17, 19, 20, 23, 24, 25, 26.1 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа отнесены виды деятельности, аналогичные перечисленным в пункте 2.2 устава Учреждения, в связи с чем выводы судов о совпадении целей и видов деятельности Учреждения, перечисленных в указанном пункте устава и в названной статье Закона N 131-ФЗ, правомерны.

Согласно части 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

В соответствии со статьей 6 названного Кодекса под государственным (муниципальным) заданием понимается документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Таким образом, государственное (муниципальное) задание может быть выдано только на оказание государственной (муниципальной) услуги.

Как указывалось выше, распоряжениями Администрации от 12.04.2018 и от 19.04.2018 утверждены муниципальные задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) Учреждением на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, согласно которым потребителями услуг являются физические и юридические лица. Финансирование таких работ производится из средств бюджета муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" посредством заключенных с Учреждением соглашений от 24.01.2018 и от 19.04.2018, которыми предусмотрены порядок и условия предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг.

Перечень вопросов местного значения предусмотрен статьей 16 Закона N 131-ФЗ, статьей 2 названного Закона определено, что решение таких вопросов осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

Между тем анализ муниципальных услуг, выполняемых Учреждением в рамках муниципальных заданий на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, позволил УФАС и судам признать их муниципальной нуждой, поскольку они не относятся к тем видам работ и услуг, выполнение которых осуществляется в ходе исполнения муниципального задания. Кроме того, принимая во внимание положения пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", указанные работы не могут быть расценены в качестве муниципальной услуги, так как потребность в данных работах возникает у муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар", а не у отдельных заявителей.

Суд первой инстанции отметил, в рассматриваемом случае функциями муниципального заказчика наделяется бюджетное учреждение, в то время как таковым может являться либо муниципальный орган, либо муниципальное казенное учреждение (пункт 6 статьи 3 Закона N 44-ФЗ).

Закон N 44-ФЗ в силу части 1 статьи 1 регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе касающейся определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Согласно статье 13 Закона N 44-ФЗ (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых предупреждений) заказчиками осуществляются закупки для обеспечения муниципальных нужд, а именно для выполнения функций и полномочий муниципальных органов, за исключением выполняемых в соответствии с пунктами 1 и 2 этой статьи функций и полномочий.

Проанализировав вышеуказанные нормы законодательства и обстоятельства дела, суды пришли к правомерному выводу о наличии в действиях Общества признаков нарушения положений статьи 15 Закона N 135-ФЗ, поскольку под видом предоставления субсидии в целях оказания муниципальных услуг Администрация предоставляет субсидии в целях закупки товаров, работ, услуг, которая должна осуществляться в рамках процедур, предусмотренных Законом N 44-ФЗ, отметив также наличие иных хозяйствующих субъектов, действующих на соответствующем товарном рынке.

Целями введения института предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, среди прочего являлись: пресечение в максимально короткие сроки и с наименьшими затратами отдельных нарушений Закона о защите конкуренции; восстановление прав и законных интересов лиц, претерпевающих неблагоприятные последствия неправомерных действий; снижение количества дел о нарушении антимонопольного законодательства; предоставление лицам, допустившим нарушение антимонопольного законодательства, возможности избежать последующих административных процедур при выполнении предупреждения, - то есть в целом повышение эффективности антимонопольного регулирования.

Предписываемые предупреждением действия, при том, что предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействие), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Такие меры должны быть соразмерными, необходимыми и достаточными. Под исполнимостью предупреждения следует понимать наличие реальной возможности у лица в установленный срок прекратить действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранить причины и условия, способствовавшие возникновению такого нарушения, а также его последствия.

Проверив соразмерность предписанных Управлением мер и их исполнимость, суды правомерно указали, что последние позволят пресечь действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности.

Судом первой инстанции с учетом пояснений представителя Управления замечено, что оспариваемые предупреждения не нужно расценивать как требование исключить все положения пункта 2.2 устава Учреждения и прекратить выдавать все муниципальные задания и предоставлять субсидии. Администрации необходимо в добровольном порядке выявить факты наделения третьего лица функциями органа местного самоуправления и прекратить выдавать муниципальные задания и предоставлять субсидии только в тех случаях, когда работы подлежат выполнению в рамках контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе, что соответствует буквальному тексту оспариваемых ненормативных правовых актов.

Поскольку антимонопольный орган не устанавливал конкретные факты наличия или отсутствия нарушения, в рамках настоящего дела указанные выше обстоятельства установлению и оценке также не подлежат; при возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства Администрация не лишена возможности доказывать отсутствие соответствующих фактов, а при несогласии с принятым решением оспорить его в установленном законодательством порядке.

Поскольку оспариваемые предупреждения УФАС в полной мере отвечают требованиям статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ, принципам эффективности и соразмерности антимонопольного регулирования, то оснований для удовлетворения заявленных требований у судов не имелось.

Выводы судов соответствуют установленным ими обстоятельствам и имеющимся материалам дела, нарушений норм материального и процессуального права судами не допущено. Доводы кассационной жалобы, по существу, направлены на иную оценку доказательств по делу и установленных судами двух инстанций фактических обстоятельств, что в полномочия суда кассационной инстанции не входит (часть 3 статьи 286, часть 2 статьи 287 АПК РФ). Основания для изменения либо отмены обжалованных судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Архангельской области по месту нахождения постоянного судебного присутствия в городе Нарьян-Маре Ненецкого автономного округа от 12.12.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2020 по делу N А05П-410/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу администрации муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" - без удовлетворения.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

В.М. Толкунов Е.А. Аникина А.Г. Кудин