Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14 июля 2020 г. N Ф07-6921/20 по делу N А13-17356/2019

14 июля 2020 г.

Дело N А13-17356/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Алешкевича О.А., Соколовой С.В.,

при участии от Департамента имущественных отношений Вологодской области Шалаевской О.Д. (доверенность от 09.01.2020 N 7-Д),

рассмотрев 08.07.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Департамента имущественных отношений Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 10.12.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2020 по делу N А13-17356/2019,

УСТАНОВИЛ:

Департамент имущественных отношений Вологодской области, адрес: 160000, г. Вологда, Козленская ул., д. 8, ОГРН 1033500036998, ИНН 3525057122 (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области, адрес: 160000, г. Вологда, Пушкинская ул., д. 25, ОГРН 1033500044456, ИНН 3525048696 (далее - УФАС, Управление) об оспаривании предупреждения от 15.08.2019 N 4001 о прекращении действий (бездействий), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Судом к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Дед Мороз-Сервис" адрес: 162390, Вологодская обл., г. Великий Устюг, пер. Красный, д. 12, оф. 3, ОГРН 1173525014079, ИНН 3526035033 (далее - ООО "Дед Мороз-Сервис", Общество).

Решением суда от 10.12.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 18.03.2020, Департаменту отказано в удовлетворении заявления.

В кассационной жалобе Департамент просит отменить судебные акты в связи с нарушением судом норм материального права и неправильной оценкой всех существенных обстоятельств, на которые ссылалось Управление и Общество. Податель жалобы указывает на отсутствие в его действиях нарушения пунктов 6, 7, 8 части 1 статьи 15, статей 19 и 20 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции, Закон) и пунктов 2-5 части 1 пункта 1 статьи 14, статьи 18 Федерального закона от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (далее - Закон N 209-ФЗ). Департамент также указывает на непринятие судами доводов о нарушении УФАС формальных требований к содержанию предупреждения применительно к несоблюдению части 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ.

Представители УФАС и Общества, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

В судебном заседании представитель Департамента поддержал доводы жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, по результатам рассмотрения поступивших в УФАС заявлений (10.06.2019 - от Великоустюгской районной трехсторонней комиссии по социально-трудовым отношениям; 18.06.2020 - от ООО "Северный мир", ООО ТК "Пилигрим", ООО "Туристическая фирма "ПАЛЛАДА", ООО "Устюг Великий"; 18.07.2019, 19.07.2019, 30.07.2019, 08.08.2019, 13.08.2019 - поступивших из прокуратуры Вологодской области обращений граждан Будкевич И.Н., Ошуркова Д.А., Сурановой Л.Н., Сущевской Ю.В.; 01.08.2019 - из Следственного управления по Вологодской области от ООО ТК "Пилигрим"), в которых указывалось на нарушение Департаментом антимонопольного законодательства при предоставлении ООО "Дед Мороз-Сервис" в аренду имущественного комплекса - Вотчина Деда Мороза, антимонопольный орган усмотрел в действиях Департамента признаки нарушения пунктов 6, 7 и 8 части 1 статьи 15, статей 19 и 20 Закона N 135-ФЗ.

При проверке указанной в названных обращениях информации, УФАС установлено, что ООО "Дед Мороз-Сервис" обратилось 16.04.2019 в Департамент с заявлением об оказании имущественной поддержки как субъекту малого предпринимательства.

Распоряжением Департамента от 18.04.2019 N 934-р "Об изъятии имуществ" у АУК ВО "Культурно-просветительский центр "Дом Деда Мороза" изъято имущество в казну Вологодской области.

В дальнейшем Распоряжением Департамента от 07.05.2019 N 1086-р "Об имущественной поддержке" ООО "Дед Мороз-Сервис" предоставлена имущественная поддержка в виде передачи в аренду имущества, изъятого у АУК ВО "Культурно-просветительский центр "Дом Деда Мороза".

На поступивший от Управления 18.06.2019 запрос, Департамент письмом от 24.06.2019 сообщил о правомерности предоставления в аренду спорного имущества.

Означенные действия послужили основанием для направления 15.08.2019 в адрес заявителя предупреждения N 4001 из которого следовало, что в связи с наличием в действиях Департамента признаков нарушения пунктов 6, 7 и 8 части 1 статьи 15, статей 19 и 20 Закона о защите конкуренции, выразившихся в оказании имущественной поддержки по распоряжению Департамента от 07.05.2019 N 1086-р "Об имущественной поддержке" в виде предоставления изъятых у АУК ВО "Культурно-просветительский центр "Дом Деда Мороза" по распоряжению Департамента от 18.04.2019 N 934-р в казну Вологодской области объектов недвижимого имущества в аренду ООО "Дед Мороз-Сервис" на основании заявления от 15.04.2019, которое не соответствует требованиям, установленным пунктами 2.4, 2.5 и 2.7 Положения об оказании поддержки, что является нарушением пунктов 2 - 5 части 1 и пункта 1 части 5 статьи 14 и статьи 18 Закона N 209-ФЗ, а также создает преимущественные условия деятельности Обществу, приводит к недопущению, ограничению и устранению конкуренции, УФАС на основании статьи 39.1 и с учетом требований статьи 21 Закона N 135-ФЗ предупреждает Департамент о необходимости в срок до 01.10.2019 прекратить указанные действия (бездействие) путем отмены распоряжения от 07.05.2019 N 1086-р "Об имущественной поддержке" и принятия мер о возврату имущества и организации проведения конкурса или аукциона на право заключения договора аренды.

Полагая, что предупреждение незаконно, Департамент обратился в суд с настоящим заявлением.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на наличие в данном случае у УФАС как уполномоченного контролирующего органа правовых и фактических оснований для выдачи Департаменту оспариваемого предупреждения.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении положений Закона о защите конкуренции, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

Согласно положениям статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (часть 1).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 названной статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (часть 2).

В соответствии с частью 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

По смыслу названных положений Закона N 135-ФЗ предупреждение выступает действенным инструментом предварительного своевременного и объективного воздействия на предполагаемого нарушителя требований антимонопольного законодательства, позволяя при согласии адресата предупреждения с признаками нарушения Закона избежать продолжительного затратного антимонопольного преследования и при этом достичь целей антимонопольного контроля. Посредством предупреждения оперативно исключается (пресекается) дальнейшее негативное влияние на значимую конкурентную среду.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона), судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт нарушения антимонопольного законодательства. Таковые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения. Суд не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона N 135-ФЗ, ограничиваясь констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона и Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Согласно пункту 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, предупреждение антимонопольного органа может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде; вместе с тем судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

В данном случае оспариваемое предупреждение выдано с целью возможного устранения негативных последствий, связанных с фактом возбуждения антимонопольного дела по признакам нарушения пунктов 6, 7 и 8 части 1 статьи 15, статей 19 и 20 Закона N 135-ФЗ.

В силу положений пунктов 6, 7 и 8 части 1 статьи 15 указанного Закона следует, что органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещаются предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке (пункт 6); предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона (пункт 7); создание дискриминационных условий (пункт 8).

Статьей 19 Закона N 135-ФЗ определены цели, для достижения которых могут быть предоставлены преференции.

Статьей 20 этого Закона предусмотрен порядок предоставления государственной или муниципальной преференции.

Основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства, указанных в пункте 1.2 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного приказом ФАС России от 22.01.2016 N 57/16 "Об утверждении Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства" (далее - Порядок выдачи предупреждения) в соответствии с Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным Приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339 (далее - Административный регламент).

В виду установления Управлением признаков нарушения антимонопольного законодательства, выдача предупреждения соответствовала вышеприведенным положениям Закона N 135-ФЗ, Порядка выдачи предупреждения и Административного регламента.

Суды, применительно к обстоятельствам настоящего дела, удостоверились в том, что содержание предупреждения соответствует требованиям пункта 2 части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и содержит выводы о наличии оснований для его выдачи (заявление Общества об оказании имущественной поддержки от 15.04.2019 не соответствует требованиям, установленным пунктами 2.4, 2.5 и 2.7 Положения N 339; в предупреждении приведены нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) Департамента - пункты 6, 7 и 8 части 1 статьи 15, статьи 19 и 20 Закона о защите конкуренции; в предупреждении содержится предложение в срок до 01.10.2019 прекратить указанные действия (бездействия) путем отмены распоряжения от 07.05.2019 N 1086-р "Об имущественной поддержки", принять меры по возврату имущества и организации проведения конкурса или аукциона на право заключения договора аренды).

При изложенной констатации нарушений, оспариваемое предупреждение от 15.08.2019 N 4001 по форме и содержанию соответствует требованиям статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ. Выбранный УФАС способ прекращения возможных нарушений антимонопольных требований, вопреки доводам кассационной жалобы, соразмерен совершенным Департаментом действиям.

Судами установлено и не отрицается заявителем, что при наличии иных соискателей (как следует из многочисленных жалоб), распоряжением Департамента от 07.05.2019 N 1086-р "Об имущественной поддержке" ООО "Дед Мороз-Сервис" предоставлена имущественная поддержка в виде предоставления в аренду имущества, изъятого у АУК ВО "Культурно-просветительский центр "Дом Деда Мороза".

В числе форм поддержки, в части 1 статьи 16 Закона N 209-ФЗ предусмотрена имущественная поддержка, которая заключается, в том числе, в передаче во владение и (или) в пользование государственного имущества, в том числе земельных участков, зданий, строений, сооружений, нежилых помещений, оборудования, машин, механизмов, установок, транспортных средств, инвентаря, инструментов, на возмездной основе, безвозмездной основе или на льготных условиях в соответствии с государственными программами (подпрограммами) субъектов Российской Федерации.

Из содержания части 1 статьи 16 Закона N 209-ФЗ и пункта 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции следует, что государственная преференция представляет собой передачу государственного имущества на преимущественных (более выгодных, по сравнению с обычными, условиях). Под отдельными хозяйствующими субъектами, по смыслу указанной нормы, понимается та категория субъектов, из числа которых каждый вправе претендовать на получение преференции, в том числе, субъекты малого и среднего предпринимательства (далее - субъекты МСП).

В целях реализации данных положений законодательства принята государственная программа "Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Вологодской области на 2013-2020 годы" и утверждено вышеуказанное Положение об оказании поддержки.

Согласно пункту 2.1 Положения N 339 имущественная поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства осуществляется департаментом в виде:

- передачи в аренду субъектам МСП имущества казны Вологодской области (пункт 2.1.1);

- согласования передачи в аренду субъектам МСП имущества Вологодской области государственной организации Вологодской области, за которой это имущество закреплено на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (пункт 2.1.2).

В соответствии с пунктом 2.2 названного Положения предоставление в аренду имущества осуществляется по договору, заключаемому в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с соблюдением требований Закона о защите конкуренции, на основании решения Департамента об оказании имущественной поддержки при соблюдении условий, определенных пунктом 2.3 Положения, в том числе, при отсутствии иных заявлений от субъектов МСП об оказании имущественной поддержки в отношении того же имущества.

Пунктом 2.4 Положения установлено, что субъекты МСП, заинтересованные в получении имущественной поддержки, и (или) государственная организация Вологодской области - владелец имущества Вологодской области, которое предлагается предоставить субъекту МСП в аренду в целях оказания имущественной поддержки, направляют в департамент заявление об оказании имущественной поддержки в виде передачи имущества в аренду, составленное по форме согласно приложению к Положению, и документы в соответствии с пунктами 2.5 и 2.6 Положения.

Суды правильно восприняли, представленное 16.04.2019 в Департамент заявление ООО "Дед Мороз-Сервис" об оказании имущественной поддержки (том дела I; лист 132), как не соответствующее форме, изложенной в приложении к Положению, поскольку Общество обратилось за оказанием имущественной поддержки в отношении имущества, как находящегося в казне, тогда как на даты оформления Обществом заявления 15.04.2019 и направлении его в департамент 16.04.2019, имущественный комплекс у АУК ВО "Культурно-просветительский центр "Дом Деда Мороза" находился на праве оперативного управления, что противоречит подпунктам 1 - 5 пункта 2.5 Положения.

При этом, из объяснений представителя ООО "Дед Мороз-Сервис" и представленного им заявления, невозможно установить за каким видом государственной поддержки обратилось Общество и в соответствии с какой нормой Положения (пункт 2.1.1 или 2.1.2).

Между тем, для рассмотрения вопроса о передаче в аренду субъектам МСП имущества казны Вологодской области (пункт 2.1.1) и согласования передачи в аренду субъектам МСП имущества Вологодской области государственной организации Вологодской области, за которой это имущество закреплено на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (пункт 2.1.2) требуются разные перечни документов.

В соответствии с пунктом 2.7 Положения при принятии департаментом решения об оказании субъекту МСП имущественной поддержки путем передачи в аренду имущества учитывается мнение Общественного координационного Совета по развитию малого и среднего предпринимательства Вологодской области (далее - Совет), осуществляющего деятельность в соответствии с Положением об общественном координационном Совете по развитию малого и среднего предпринимательства Вологодской области, утвержденным постановлением Правительства Вологодской области от 01.04.2008 N 592. Мнение данного Совета должно запрашиваться департаментом, носит рекомендательный характер.

Судами также проверен факт принятия Департаментом решения об оказании имущественной поддержки ООО "Дед Мороз-Сервис" в отсутствие мнения Общественного координационного Совета по развитию малого и среднего предпринимательства Вологодской области.

Представленная переписка с Департаментом экономического развития Вологодской области (письмо от 20.05.2019 N 07-2784/19) подтверждает отсутствие у Департамента на момент вынесения распоряжения от 07.05.2019 N 1086-р "Об имущественной поддержке" мнения Совета.

Частью 1 статьи 14 Закона N 209-ФЗ установлены основные принципы поддержки субъектов МСП, в том числе: равный доступ субъектов МСП, соответствующих условиям, установленным нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, принимаемыми в целях реализации государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации (пункт 3) и открытость процедур оказания поддержки (пункт 5).

Суды обоснованно согласились с выводами УФАС о том, что предоставление преференций первому обратившемуся лицу без обеспечения возможности иным аналогичным лицам претендовать на предоставление преференции, свидетельствует о признаках нарушения названных принципов.

Отсутствие порядка размещения информации о наличии государственной преференции (как фактора, обуславливающего открытость процедур оказания поддержки и возможность реализации прав претендентов на государственное имущество), влияет на законность действий по предоставлению имущества одному лицу без выявления круга заинтересованных в этом лиц и содержит признаки нарушения законодательства о конкуренции.

При изложенных обстоятельствах и доказательствах, суды обоснованно сочли, что при предоставлении в аренду спорного имущественного комплекса субъекту малого предпринимательства, имели место признаки нарушения Департаментом законодательства о защите конкуренции.

Поскольку, как отмечено выше, предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков нарушения антимонопольного законодательства, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), суды обоснованно ограничились констатаций наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам.

Суд кассационной инстанции в связи с этим считает необходимым указать, что в рассматриваемой ситуации Управление правильно задействовало предупреждение как особый инструмент антимонопольного реагирования с целью исключить соответствующий гражданско-правовой конфликт, не поставить в нем точку, а способствовать скорейшему объективному его разрешению, не более того.

Доводы Департамента о нарушение антимонопольным органом формальных требований к содержанию предупреждения правильно оценены и отклонены судами. Эти доводы основаны на сугубо формальной трактовке процедурных требований и не сопряжены с выявлением негативных процедурных последствий, исключающих достижение цели любой правоприменительной процедуры - полного, объективного и всестороннего установления фактической стороны дела. Поэтому такие доводы не могут рассматриваться как влияющие на существо спора.

Оспариваемое предупреждение УФАС соответствует закону и не нарушает права и законные интересы заявителя в экономической сфере.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 10.12.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2020 по делу N А13-17356/2019, оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента имущественных отношений Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Л.Б. Мунтян О.А. Алешкевич С.В. Соколова