Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 30 мая 2022 г. N Ф07-4118/22 по делу N А05-11200/2021

30 мая 2022 г.

Дело N А05-11200/2021

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе судьи Васильевой Е.С.,

рассмотрев 30.05.2022 без проведения судебного заседания и вызова участвующих в деле лиц кассационную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 26.11.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.02.2022 по делу N А05-11200/2021,

УСТАНОВИЛ:

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Архангельской области, адрес: 163069, г. Архангельск, пр. Чумбарова-Лучинского, д. 39, корп., ОГРН 1022900520422, ИНН 2901010086 (далее - Фонд), обратился в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к государственному бюджетному учреждению здравоохранения Архангельской области "Виноградовская центральная районная больница", адрес: 164570, Архангельская обл., Виноградовский район, пос. Березник, ул. Птицына, д. 4, ОГРН 1022901271601, ИНН 2910000944 (далее - Учреждение), о взыскании 558 114 руб. 76 коп. нецелевого расходования средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС), 55 811 руб. 48 коп. штрафа, 8 492 руб. 65 коп. пеней, начисленных за период с 10.07.2021 по 30.09.2021 с последующим начислением по день фактической оплаты долга.

Дело рассмотрено судами в порядке упрощенного производства в соответствии с главой 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 26.11.2021, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.02.2022, в удовлетворении требований отказано.

В кассационной жалобе Фонд, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в материалах дела доказательствам, а также на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права, просит обжалуемые судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить в полном объеме.

По мнению подателя жалобы, расходование средств ОМС на выплату заработной платы медицинскому работнику - медицинским сестрам при отсутствии лицензии на осуществление данного вида деятельности в нарушение норм федерального законодательства в сфере ОМС и в сфере охраны здоровья граждан, а также тарифных соглашений, является нецелевым использованием средств ОМС.

В отзыве на кассационную жалобу Учреждение просит оставить ее без удовлетворения, считая принятые по делу судебные акты законными и обоснованными.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке в соответствии со статьей 286 и частью 2 статьи 288.2 АПК РФ.

Из материалов дела следует, что на основании приказов Фонда от 04.06.2021 N 402-О и от 10.06.2021 N 412-О проведена проверка использования Учреждением средств территориальной программы ОМС за период с 01.01.2019 по 31.12.2020.

В ходе проверки установлено и не оспаривается Учреждением, что медицинская деятельность медицинских сестер отделения организации медицинской помощи детям в образовательном учреждении детский сад "Катюша" по адресу: Архангельская область, Виноградовский район, пос. Березник, ул. Хаджи Мурата, д. 22, осуществлялась при отсутствии лицензии по сестринскому делу.

В 2020 году медицинским сестрам Антоновой С.В. и Ушаковой Т.В. за счет средств ОМС по подстатье 211 "заработная плата" выплачено 428 659 руб.

57 коп., по подстатье 213 "начисления на выплаты по оплате труда" - 129 455 руб. 19 коп.

По результатам проверки Фондом сделан вывод о нецелевом использовании Учреждением 562 419 руб. 76 коп. средств ОМС на оплату медицинской деятельности медицинским сестрам при отсутствии лицензии на оказание доврачебной помощи по сестринскому делу.

Результаты проверки зафиксированы в акте проверки использования средств, направленных на реализацию Территориальной программы обязательного медицинского страхования в государственном бюджетном учреждении здравоохранения Архангельской области "Виноградовская центральная районная больница" от 25.06.2021 N 12/39, в котором Учреждению предложено в течение 10 рабочих дней со дня предъявления акта перечислить на лицевой счет Фонда: использованные не по целевому назначению средства территориальной программы ОМС; штраф в размере 10% от суммы нецелевого использования средств.

Поскольку Учреждение в добровольном порядке требование Фонда не выполнило, Фонд обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.

Суд апелляционной инстанции выводы суда первой инстанции поддержал.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и в соответствии с положениями части 1 статьи 286 АПК РФ проверив законность судебных актов в пределах доводов кассационной жалобы, считает, что обжалуемые судебные акты не подлежат отмене или изменению.

По смыслу статьей 10, 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов входят в структуру бюджетной системы Российской Федерации.

Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 10.12.2018 N 1506, а также Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2021 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.2019 N 1610, определено, что источниками финансового обеспечения Программы являются средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (в случае передачи органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий в сфере охраны здоровья граждан для осуществления органами местного самоуправления), средства обязательного медицинского страхования.

В части 1 статьи 147 БК РФ определено, что расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 38 БК РФ закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, согласно которому бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств (статья 306.4 БК РФ).

Таким образом, использование средств внебюджетных фондов можно расценивать как нецелевое исключительно в случае использования их на цели, не соответствующие условиям и назначениям получения.

В соответствии с разъяснениями, приведенными в пункте 14.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", под нецелевым использованием бюджетных средств признается использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметной доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

На основании статей 20, 35 и 36 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ) средства обязательного медицинского страхования медицинская организация обязана использовать в соответствии с программами обязательного медицинского страхования, в том числе базовой программой обязательного медицинского страхования и территориальной программой обязательного медицинского страхования, являющихся составной частью программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. Указанные программы в числе прочего определяют виды медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию в Российской Федерации за счет средств обязательного медицинского страхования.

В силу части 5 статьи 15 Закона N 326-ФЗ медицинская организация осуществляет свою деятельность в сфере ОМС на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС и не вправе отказать застрахованным лицам в оказании медицинской помощи в соответствии с территориальной программой ОМС.

На основании статей 14, 28 и 38 Закона N 326-ФЗ средства, получаемые медицинскими организациями в счет оплаты оказанной медицинской помощи по договорам со страховщиками, являются целевыми.

Возврат (возмещение) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) уплата штрафов, пеней осуществляется медицинской организацией на основании полученного акта в порядке, определенном Законом N 326-ФЗ.

Согласно пункту 27 Порядка осуществления территориальными фондами обязательного медицинского страхования контроля за деятельностью страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, а также контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования указанными страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, утвержденного Приказом Минздрава России от 26.03.2021 N 255н (далее - Порядок), территориальным фондом осуществляется контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, имеющими право на осуществление медицинской деятельности и включенными в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования по территориальным программам обязательного медицинского страхования субъекта Российской Федерации: организаций любой предусмотренной законодательством Российской Федерации организационно-правовой формы; индивидуальных предпринимателей, осуществляющих медицинскую деятельность.

В пункте 39 Порядка предусмотрено, что проверка использования средств обязательного медицинского страхования, полученных медицинскими организациями, включает, в том числе: проверку обоснованности получения средств обязательного медицинского страхования медицинской организацией на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию; соблюдения обязательства медицинской организации по использованию средств обязательного медицинского страхования, полученных за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования, в том числе: 1) по видам медицинской помощи; 2) по структуре тарифа на оплату медицинской помощи.

При проведении проверки использования средств обязательного медицинского страхования проверяется правильность отражения в регистрах бухгалтерского учета операций по средствам обязательного медицинского страхования, правильность отражения доходов и расходов согласно действующей бюджетной классификации, соблюдение порядка ведения кассовых операций и учета наличных денежных средств (в части средств обязательного медицинского страхования), своевременность оприходования наличных денежных средств обязательного медицинского страхования, поступающих из банка и других источников, а также их целевое использование, наличие документов и достоверность содержащихся в них данных, являющихся основанием для списания расходов по кассе, законность произведенных расходов в части средств обязательного медицинского страхования, обеспечение сохранности денежных средств.

В силу пункта 42.3 Порядка при наличии фактов нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки, в заключительную часть акта включается обобщенная информация о направлениях и суммах нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, с требованием о возврате медицинской организацией средств обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств обязательного медицинского страхования, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в соответствии с частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ.

В соответствии с частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Таким образом, главной целью проведения проверок деятельности медицинских учреждений территориальным фондом обязательного медицинского страхования является осуществление контроля за соблюдением Закона N 326-ФЗ, целевым и рациональным использованием средств ОМС, тарифного соглашения и порядка оплаты медицинской помощи, принятых на территории субъекта Российской Федерации, направленной на выявление и устранение недостатков в этой деятельности.

Средства ОМС, за счет которых осуществляется оплата расходов медицинских организаций на оказание бесплатной медицинской помощи по программам обязательного медицинского страхования, имеют особое публичное предназначение, а потому медицинские организации, осуществляющие свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, должны обеспечить их целевое использование.

Пунктом 8 части 1 статьи 11 Федерального закона от 16.07.1998 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" установлено, что страховщики имеют право обращаться с исками о защите своих прав и возмещении причиненного вреда.

Фондом заявлено требование о возврате средств ОМС в размере 558 114 руб. 76 коп., выплаченных на оплату труда в 2020 году медицинским сестрам Антоновой С.В. и Ушаковой Т.В. при отсутствии лицензии на оказание доврачебной медицинской помощи по сестринскому делу.

В силу пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) лицензия - специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

Согласно подпункту 46 пункта 1 статьи 12 Закона N 99-ФЗ лицензированию подлежит, в том числе медицинская деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково").

В рассматриваемый период действовало Положение о лицензировании медицинской деятельности (далее - Положение о лицензировании медицинской деятельности), утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 N 291.

Пунктом 3 Положения о лицензировании медицинской деятельности определено, что медицинскую деятельность составляют работы (услуги) по перечню согласно приложению, которые выполняются при оказании первичной медико-санитарной, специализированной (в том числе высокотехнологичной), скорой (в том числе скорой специализированной), паллиативной медицинской помощи, оказании медицинской помощи при санаторно-курортном лечении, при проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров, медицинских освидетельствований и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в рамках оказания медицинской помощи, при трансплантации (пересадке) органов и (или) тканей, обращении донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях. Требования к организации и выполнению работ (услуг) при оказании медицинской помощи в целях лицензирования устанавливаются Министерством здравоохранения Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 Положения о лицензировании медицинской деятельности приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 11.03.2013 N 121н были утверждены Требования к организации и выполнению работ (услуг) при оказании первичной медико-санитарной, специализированной (в том числе высокотехнологичной), скорой (в том числе скорой специализированной), паллиативной медицинской помощи, оказании медицинской помощи при санаторно-курортном лечении, при проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров, медицинских освидетельствований и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в рамках оказания медицинской помощи, при трансплантации (пересадке) органов и (или) тканей, обращении донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях (далее - Требования).

Из содержания статьи 9 Закона N 99-ФЗ, а также пункта 3 Положения о лицензировании, Требований, следует, что лицо, получившее лицензию на осуществление медицинской деятельности вправе оказывать тот перечень медицинских услуг, который отражен в приложении к выданной лицензии, а лицензируемый вид деятельности подлежит осуществлению по адресам, указанным в полученной лицензии.

В проверяемом периоде Учреждение осуществляло медицинскую деятельность на основании лицензий от 20.03.2015 N ЛО-29-01-001752, от 08.05.2019 N ЛО-29-01-002729, от 20.12.2019 N ЛО-29-01-002820, выданных министерством здравоохранения Архангельской области бессрочно.

В ходе проверки установлено, что медицинская деятельность медицинских сестер отделения организации медицинской помощи детям в образовательном учреждении детский сад "Катюша" по адресу: Архангельская область, Виноградовский район, пос. Березник, ул. Хаджи Мурата, д. 22, осуществлялась при отсутствии лицензии по сестринскому делу.

Вместе с тем, согласно подпункту 1 пункта 2 Требований при оказании первичной доврачебной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях организуются и выполняются работы (услуги), в том числе, по сестринскому делу.

В соответствии со статьей 41 Конституции Российской Федерации каждый гражданин имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений.

Факт оказания населению в спорный период медицинских услуг подателем жалобы не оспорен.

Фондом не опровергнут и факт наличия у Учреждения в рассматриваемый период квалифицированного персонала в целях оказания медицинской помощи и обязанности оказывать соответствующую медицинскую помощь гражданам, обратившимся за такой помощью.

Указанные работники Учреждения приняты на должности, утвержденные штатным расписанием учреждения и соответствуют номенклатуре должностей медицинских работников. утвержденной приказом Минздрава Российской Федерации от 20.12.2012 N 1183н.

При этом судами обоснованно принято во внимание, что отказ Учреждения в оказании гражданам медицинской помощи противоречил бы в данном случае, положениям статьи 41 Конституции Российской Федерации и статьям 4 - 7, 10, 11 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан".

Таким образом, по результатам проведенной проверки Фондом не опровергнут факт расходования Учреждением средств ОМС на выплату заработной платы и начисления на заработную плату медицинскому персоналу, принимавшему непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинских услуг).

Как правомерно отметил апелляционный суд, доводы Фонда основаны исключительно на формальном признаке - отсутствии у Учреждения лицензии на оказание первичной доврачебной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях по лечебному делу, что само по себе, без установления нарушения условий расходования бюджетных средств, не имеет правового значения при решении вопроса о целевом характере произведенных затрат. Требование о наличии лицензии имеет правовое значение только при решении вопроса о соблюдении учреждением требований лицензионного законодательства.

Между тем, ни положения названных подзаконных актов, ни нормы вышеизложенных федеральных законов и Бюджетного кодекса Российской Федерации не предусматривают, что отсутствие у медицинской организации соответствующей лицензии может являться единственным основанием для признания произведенных ею расходов средств ОМС нецелевыми без учета иных обстоятельств в совокупности.

При таких обстоятельствах, судами сделан обоснованный вывод о том, что само по себе нарушение лицензионных требований, без установления нарушения условий расходования бюджетных средств, не является основанием для признания расходования бюджетных средств нецелевым.

Доказательств того, что спорные расходы не связаны с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги), а также их чрезмерности, Фондом не представлено.

С учетом изложенного, расходы на выплаты, произведенные указанным работникам, являются целевыми и экономически обоснованными.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, в том числе со ссылками на иную судебную практику, повторяют позицию Фонда по спору, являлись предметом рассмотрения судов, не опровергают их выводы и не подтверждают нарушения норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций сделаны при правильном применении норм материального права и основаны на подробном и тщательном изучении представленных в дело доказательств.

По существу доводы жалобы выражают несогласие с выводами судов ввиду иного применения положений законодательства к установленным обстоятельствам спора, что не является основанием для пересмотра обжалуемых судебных актов в кассационном порядке.

С учетом изложенного, обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, а кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 288.2 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 26.11.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.02.2022 по делу N А05-11200/2021 оставить без изменения, а кассационную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области - без удовлетворения.

Судья

Е.С. Васильева