Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22 августа 2022 г. N Ф07-9920/22 по делу N А56-41640/2020

22 августа 2022 г.

Дело N А56-41640/2020

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Алешкевича О.А., Кудина А.Г.,

рассмотрев 15.08.2022 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.10.2021 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2022 по делу N А56-41640/2020,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Жилкомсервис N 2 Приморского района", адрес: 197342, Санкт-Петербург, Торжковская ул., д. 13-2, ОГРН 1089847299090, ИНН 7814414349 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, адрес: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 (далее - Управление, УФАС), от 28.02.2020 по делу N Т02-148/20.

Судом к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Производственно-коммерческая фирма "Петро-Васт", адрес: 188640, Ленинградская обл., г. Всеволожск, Александровская ул., д. 80, ОГРН 1034700561180, ИНН 4703055040 (далее - ООО "ПКФ "Петро-Васт").

Решением суда первой инстанции от 18.08.2020, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 18.12.2020, заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 28.05.2021 указанные решение и постановление отменены, дело направлено на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела решением суда первой инстанции от 12.10.2021, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 14.02.2022, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Управление просит отменить состоявшиеся судебные акты, в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на то, что жалоба на действия заказчика подана в антимонопольный орган до окончания срока подачи заявок участниками, Управлением соблюдены требования законодательства в части приема и рассмотрения жалоб на действия заказчиков в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ, Закон о закупках). В действиях заказчика имеются вмененные нарушения Закона о закупках.

Стороны и третье лицо, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, своих представителей в суд не направили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 05.02.2020 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru в сети Интернет опубликовано извещение N 32008846819 о проведении Обществом открытого запроса предложений в неэлектронной форме на право заключения договора на оказание услуг по сбору, вывозу, утилизации и/или размещению на захоронение твердых коммунальных отходов, а также документация на проведение закупки. Начальная (максимальная) цена контракта: 36 369 032 руб.

Дата начала выполнения работ: с 01.03.2020, дата окончания выполнения работ: 31.12.2020.

Закупка проводилась в соответствии с Законом N 223-ФЗ, Положением о закупках Общества, версия 18 от 09.01.2019, на момент размещения закупки опубликованным на официальном сайте www.zakupki.gov.ru в Реестре опубликованных положений о закупках.

Дата и время окончания подачи заявок: 18.02.2020 в 14:30 (МСК).

Срок предоставления разъяснений положений документации: с 05.02.2020 до 17.02.2020.

В УФАС 18.02.2020 вх. N 5213/20 поступила жалоба ООО "ПКФ "Петро-Васт" на действия организатора торгов, которая решением УФАС от 28.02.2020 признана обоснованной, в действиях организатора торгов установлены нарушения:

- части 1 статьи 2, пункта 1 части 1 статьи 3, части 3 статьи 3.2 Закона N 223-ФЗ, выразившиеся в нарушении требований Положения о закупках, в несоблюдении принципа информационной открытости закупки, а также в нарушении требований нормы статьи, допущенном путем незаконного установления в пункте 15 извещения о закупке ненадлежащих условий направления запросов о разъяснении положений документации и предоставления таких разъяснений;

- части 1 статьи 2, пункта 1 части 1 статьи 3, части 5 статьи 3.2 Закона N 223-ФЗ, выразившиеся в нарушении требований Положения о закупках, в несоблюдении принципа информационной открытости закупки, а также в нарушении требований нормы статьи, допущенном путем незаконного установления в пункте 21 извещения о закупке ненадлежащих условий отмены процедуры закупки;

- пункта 1 части 1 статьи 3, части 9 статьи 3.2, пункта 2 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ, выразившиеся в несоблюдении принципа информационной открытости закупки, а также в нарушении требований норм статей, допущенном путем незаконного установления в подпункте 2.15 пункта 17 Информационной карты документации ненадлежащих требований к составу заявки на участие в закупке;

- пункта 1 части 1 статьи 3, части 9 статьи 3.2, пункта 14 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ, выразившиеся в несоблюдении принципа информационной открытости закупки, а также в нарушении требований норм статей, допущенном путем незаконного неустановления в документации надлежащего порядка оценки заявок по подкритерию "Опыт оказанных услуг (выполненных работ) аналогичных предмету запроса предложений за 01.01.2018 по дату окончания подачи заявок";

- пункта 1 части 1 статьи 3, части 9 статьи 3.2, пункта 14 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ, выразившееся в несоблюдении принципа информационной открытости закупки, а также в нарушении требований норм статей, допущенное путем незаконного неустановления в документации надлежащего порядка оценки заявок по подкритерию "Наличие парка специализированной техники (мусоровозов) в собственности, на праве аренды, в лизинге".

В тот же день Обществу выдано предписание, которым ему и его закупочной комиссии предписано совершить действия, направленные на устранение нарушений, допущенных при организации и проведении закупки, путем аннулирования закупки с отменой всех юридически значимых документов, составленных в ходе проведения процедуры закупки, об исполнении предписания сообщить в УФАС с приложением подтверждающих документов в срок до 20.03.2020.

Не согласившись с указанными решением и предписанием УФАС, Общество обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что Управление вышло за пределы поданной жалобы, не установило реальных намерений участия в закупке и возможности восстановления прав ООО "ПКФ "Петро-Васт", в связи с чем удовлетворил заявленные требования.

Суд апелляционной инстанции с позицией суда первой инстанции согласился.

Суд кассационной инстанции, изучив доводы жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Согласно пункту 1 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) в соответствии с правилами настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении закупок в соответствии с Законом N 223-ФЗ.

Такие жалобы подлежат рассмотрению в установленном данной нормой порядке, но по основаниям, установленным частью 10 статьи 3 Закона о закупках. При этом части 10, 11 статьи 3 Закона N 223-ФЗ являются специальными нормами.

Жалоба на положения документации о закупке, направленная до окончания срока подачи заявок на участие в закупке лицом, не подававшим заявку на участие в ней, подлежит рассмотрению антимонопольной службой, если нарушаются либо могут быть нарушены права и законные интересы такого лица (потенциального участника).

Судами установлено, что согласно извещению N 32008846819, дата и время окончания подачи заявок - 18.02.2020 14:30 МСК, жалоба на действия заказчика подана ООО "ПКФ "Петро-Васт" в УФАС до окончания срока подачи заявок участниками - 18.02.2020 11:18 МСК (вх. N 5213/20) и содержала указание на незаконность действий заказчика при установлении сроков предоставления разъяснений документации, установления требований документации, условий оценки поданных заявок.

В части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ установлен перечень случаев, при наличии которых участник закупки вправе обжаловать действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом.

В остальных случаях законодателем установлен лишь судебный порядок обжалования действий (бездействия) заказчика при закупке товаров, работ, услуг (часть 9 статьи 3 Закона N 223-ФЗ).

В пункте 17 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.05.2018 (далее - Обзор), обращено внимание судов на право антимонопольного органа при рассмотрении жалоб участников закупки, поданных 31.12.2017 и позднее, выносить решения и предписания, необходимые для восстановления прав участников закупки, при установлении неизмеряемых требований к участникам закупки, необоснованном ограничении конкуренции и несоблюдении принципа равенства по отношению к участникам закупки (пункты 1, 2 и 4 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ).

ООО "ПКФ "Петро-Васт" в жалобе сослалось на нарушение части 1 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, а также часть 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

Таким образом, судами установлено, что Управлением формально соблюдены требования в части приема жалоб на действия заказчиков в соответствии с Законом N 223-ФЗ.

Вместе с тем согласно части 13 статьи 3 Закона N 223-ФЗ рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования.

Антимонопольный орган не вправе выходить за пределы доводов жалобы, по собственной инициативе устанавливать при рассмотрении жалоб иные нарушения в действиях (бездействии) заказчика (пункт 17 Обзора).

При этом предполагаемое нарушение Закона N 223-ФЗ должно иметь свое содержательное описание, что и проверяется антимонопольным органом в каждом случае при выяснении оснований для принятия к рассмотрению конкретной жалобы.

Суды при проверке обоснованности жалобы ООО "ПКФ "Петро-Васт" для принятия ее к рассмотрению антимонопольным органом, в том числе, проверки наличия в жалобе содержательного описания предполагаемых нарушений, которые бы позволили антимонопольному органу признать жалобу мотивированной, установили, что УФАС вышло за пределы поступившей жалобы, в том числе по собственной инициативе установило иные нарушения, нормы законодательства перечислены подателем жалобы без привязки к предполагаемым либо реальным нарушениям, жалоба содержит абстрактные указания на нарушения названных принципов осуществления закупок.

В отличие от закупок, осуществляемых в рамках контрактной системы для обеспечения государственных и муниципальных нужд, первоочередной целью Закона N 223-ФЗ является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (часть 1 статьи 1 Закона N 223-ФЗ), что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок, недопустимость вмешательства кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка проведения.

Как указал Верховный Суд Российской Федерации в Определении от 02.10.2017 N 309-ГК17-7502, воля законодателя не направлена на то, чтобы предоставить антимонопольному органу тот же объем полномочий по оперативному вмешательству в закупки, какими данный орган в силу положений части 1 статьи 99, части 1 статьи 105 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), пункта 4.2. части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ обладает в отношении закупок для публичных нужд и в иных случаях, когда проведение торгов является обязательным в соответствии с законодательством.

Закон N 223-ФЗ не содержит норм о явно выраженном законодательном запрете, аналогичном запрету, изложенному в части 2 статьи 8 Закона N 44-ФЗ, исходя из цели указанного закона, принципов закупочной деятельности, гражданско-правового характера этих отношений (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2020), утвержденный Президиумом ВС РФ 22.07.2020).

Законом N 223-ФЗ заказчикам предоставлено право сформировать свою систему закупок в зависимости от особенностей осуществления деятельности, установив при необходимости дополнительные требования к участникам закупки, направленные в первую очередь на выявление в результате закупочных процедур лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, удовлетворения потребности заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности.

Согласно пункту 6 Обзора уменьшение числа участников закупки в результате предъявления к ним требований само по себе не является нарушением принципа равноправия, если такие требования предоставляют заказчику дополнительные гарантии выполнения победителем закупки своих обязательств и не направлены на установление преимуществ отдельным лицам либо на необоснованное ограничение конкуренции.

Между тем УФАС убедительно не доказана направленность действий заказчика на установление преимуществ отдельным лицам либо на необоснованное ограничение конкуренции, а также нарушение конкретного, а не абстрактного права ООО "ПКФ "Петро-Васт" на участие в закупке по иным, не оспариваемым критериям (требованиям) в части опыта, материально-трудовых ресурсов и т.д. Из материалов дела следует, что на участие в закупке подана одна заявка, конкурс признан несостоявшимся, а единственный участник конкурса, подавший заявку, признан победителем конкурса, принято решение заключить с победителем конкурса - акционерным обществом "Автопарк N 6 "Спецтранс" договор на оказание услуг.

УФАС не приведено весомых оснований для отмены обжалованных судебных актов, которая в том числе с учетом прошедшего времени со дня объявления и исполнения закупки способствовала бы видимому ему восстановлению положения. Переоценка судом кассационной инстанции доказательств по делу, в том числе их относимости, допустимости, достаточности, достоверности, не допускается (пункт 32 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции", часть 3 статьи 286, часть 2 статьи 287 АПК РФ).

Основания для изменения либо отмены обжалованных судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.10.2021 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2022 по делу N А56-41640/2020 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

В.М. Толкунов О.А. Алешкевич А.Г. Кудин