Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 сентября 2023 г. N Ф07-12552/23 по делу N А44-6754/2022

18 сентября 2023 г.

Дело N А44-6754/2022

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Васильевой Е.С., судей Александровой Е.Н., Трощенко Е.И.,

рассмотрев 18.09.2023 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Новгородской области на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.06.2023 по делу N А44-6754/2022,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Поликлиника "Полимедика Новгород Великий", адрес: 173526, Новгородская обл., Новгородский р-н, раб. пос. Панковка, Промышленная ул., д. 1, пом. 9, ОГРН 1185321002921, ИНН 5310022677 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Новгородской области, адрес: 173015, Новгородская обл., г. Великий Новгород, Нехинская ул., д. 10, ОГРН 1025300783991, ИНН 5321036946 (далее - Управление), о признании недействительным представления от 01.11.2022 N 50-22-09/02пс.

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 19.01.2023 Обществу отказано в удовлетворении заявленных требований.

Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.06.2023 решение Арбитражного суда Новгородской области от 19.01.2023 отменено в части отказа в удовлетворении заявления Общества о признании недействительным представления Управления от 01.11.2022 N 50-22-09/02пс, представление Управления от 01.11.2022 N 50-22-09/02пс признано незаконным, в остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на несоответствие выводов суда апелляционной инстанции фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в материалах дела доказательствам, а также на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, просит обжалуемый судебный акт отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции.

В обоснование кассационной жалобы ее податель указывает на то, что судебный акт апелляционной инстанции вынесен с неправильным толкованием судом Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ) и неприменением статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ). Управление не согласно с выводом суда апелляционной инстанции о том, что проведение проверок в отношении медицинских организаций относится к исключительной компетенции Федерального фонда медицинского страхования (далее - ФОМС) и его территориальным фондам (далее - ТФОМС). Контроль за использованием средств на обязательное медицинское страхование (далее - ОМС) в части реализации территориальных программ по ОМС, источником финансового обеспечения которых являются субвенции, предоставленные из бюджета ФОМС бюджетам ТФОМС, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансовой и бюджетной сфере. Договор на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС является договором, заключенным страховой медицинской организацией с медицинской организацией в целях исполнения договора о финансовом обеспечении ОМС, который является договором, предусматривающим предоставление средств из бюджета ТФОМС. Таким образом, медицинская организация сторона договора на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, является исполнителем по договору, заключенному в целях исполнения договора о предоставлении средств из соответствующего бюджета, то есть является объектом государственного финансового контроля. Кроме того, Управление не согласно с выводом суда апелляционной инстанции относительно квалификации расходования Обществом средств ОМС за оказанные медицинские услуги, только на том основании, что они использовались с целью оказания медицинской помощи, поскольку не каждое расходование средств ОМС на оказание медицинской помощи является целевым.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

Лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, однако своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие в порядке части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела следует, что на основании поручения Федерального казначейства от 28.06.2022 N 07-04-05/17-15853 Управлением проведена внеплановая выездная проверка Общества по теме осуществления расходов бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования субъекта Российской Федерации в части средств территориальной программы обязательного медицинского страхования, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования и федерального бюджета за период с 01.01.2020 по 31.12.2021, по итогам которой составлен акт от 12.09.2022.

В ходе проверки Управлением сделан вывод о нарушении Обществом части 7 статьи 35, пункта 5 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ, выразившимся в расходовании не по целевому назначению средств, перечисленных по договору на оказание и оплату медицинской помощи на общую сумму 6 773 136 руб.

53 коп, а именно: на оплату сторонней организации медицинских услуг, связанных с обращениями по поводу заболеваний (забор крови и внутримышечные и внутривенные инъекции), оказание которых должно было осуществляется самостоятельно (2 351 188 руб.), на оплату медицинских услуг организации, привлеченной для оказания услуг по проведению диагностических исследований при фактическом наличии в Обществе необходимого для этого оборудования и персонала (4 132 900 руб.), на оплату штрафов за неисполнение обязательств по договору на оказание и оплату медицинской помощи (289 048 руб. 53 коп.), а также о нарушении Обществом части 1 статьи 13 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", пункта 26 Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 29.07.1998 N 34н, выразившееся в искажении показателей бухгалтерской отчетности (показателя по строке 1230 "дебиторская задолженность" бухгалтерского баланса Общества (ф. по ОКУД 0710001) за 2020 год на общую сумму 96 791 923 руб. 43 коп. и показателя по строке 1230 "дебиторская задолженность" бухгалтерского баланса Общества (ф. по ОКУД 0710001) за 2021 год на общую сумму 40 319 578 руб. 96 коп.

По результатам проверки Управление в адрес Общества вынесло представление от 01.11.2022 N 50-22-09/02пс с требованием устранить выявленные нарушения путем перечисления 6 773 136 руб. 53 коп. в бюджет ТФОМС в течение 60 календарных дней со дня получения представления, а также в указанный срок принять меры по устранению причин и условий допущенных нарушений.

Полагая представление Управления от 01.11.2022 N 50-22-09/02пс незаконным, нарушающим его права и законные интересы, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, оценив имеющиеся в деле доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, отказал Обществу в удовлетворении заявленных требований, признав законным и обоснованным оспариваемое представление Управления.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции не согласился, пришел к выводу, что Управление не наделено правом осуществлять контроль за соблюдением законодательства об обязательном медицинском страховании и за использованием средств обязательного медицинского страхования, в том числе проводить проверки и ревизии, а вывод Управления о том, что расходы произведены Обществом не с целью оказания медицинской помощи в соответствии с заключенными договорами, является необоснованным, в связи с чем решение суда первой инстанции отменил и удовлетворил заявленные Обществом требования.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и доводы жалобы, проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, соответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения кассационной жалобы.

В силу пункта 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (пункт 2 статьи 265 БК РФ).

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся исполнительными органами субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (часть 3 этой же статьи).

Согласно пункту 1 статьи 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля могут являться юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели, физические лица, являющиеся: юридическими и физическими лицами, индивидуальными предпринимателями, получающими средства из соответствующего бюджета на основании договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета и (или) государственных (муниципальных) контрактов, кредиты, обеспеченные государственными и муниципальными гарантиями; исполнителями (поставщиками, подрядчиками) по договорам (соглашениям), заключенным в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета и (или) государственных (муниципальных) контрактов; органы управления государственными внебюджетными фондами; юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования; кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

На основании пункта 2 статьи 266.1 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль в отношении объектов контроля, за определенным исключением, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления кредитов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги указанных юридических лиц, осуществляется в процессе проверки главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета, получателей бюджетных средств, заключивших договоры (соглашения) о предоставлении средств из бюджета, государственные (муниципальные) контракты, или после ее окончания на основании результатов проведения проверки указанных участников бюджетного процесса.

Пунктом 2.1 статьи 266.1 БК РФ установлено, что государственный финансовый контроль за соблюдением целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета (бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации) межбюджетных субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) об их предоставлении и контрактов (договоров, соглашений), источником финансового обеспечения (софинансирования) которых являются указанные межбюджетные трансферты, бюджетные кредиты на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов, может осуществляться Счетной палатой Российской Федерации и Федеральным казначейством в отношении юридических и физических лиц, индивидуальных предпринимателей (с учетом положений пункта 2 настоящей статьи), которым предоставлены средства из бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов).

Федеральное казначейство также на основании поручений Министерства финансов Российской Федерации осуществляет контроль в соответствии со статьей 269.2 БК РФ в отношении юридических и физических лиц, индивидуальных предпринимателей (с учетом положений пункта 2 настоящей статьи), которым предоставлены средства из бюджетов субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из федерального бюджета.

В силу пункта 1 статьи 269.2 БК РФ органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля наделены полномочиями по контролю за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при управлении и распоряжении государственным (муниципальным) имуществом и (или) его использовании, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов; по контролю за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов; по контролю за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из бюджета), в том числе отчетов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчетов об исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета; по контролю за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; по контролю за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов; по контролю за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования, направляются объектам контроля представления и (или) предписания.

Как следует из материалов дела, Общество является медицинской организацией, заключившей договоры на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию со страховыми медицинскими организациями, в силу которых Общество обязалось оказывать медицинскую помощь застрахованному лицу в рамках территориальной программы ОМС, а страховые медицинские организации обязались, в свою очередь, оплачивать оказанную помощь.

Следовательно, как верно указал суд апелляционной инстанции, исходя из перечисленных норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, Общество не является объектом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, и соответственно Управление не вправе осуществлять в отношении Общества внутренний государственный финансовый контроль.

Кроме того, согласно поручению Федерального казначейства от 28.06.2022 N 07-04-05/17-15853 и приказа Управления от 04.07.2022 N 143, Управление проводило проверку Общества в части установления правомерности осуществления расходов бюджета территориального фонда ОМС субъекта Российской Федерации в части средств территориальной программы ОМС, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферы Федерального фонда ОМС и федерального бюджета.

Согласно статье 6 БК РФ межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Вместе с тем, судом апелляционной инстанции установлено, что из акта проверки не следует, что Управлением осуществлялась проверка расходов бюджета территориального фонда ОМС субъекта Российской Федерации в части средств территориальной программы ОМС, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферы Федерального фонда ОМС и федерального бюджета, и какие именно.

Как указал суд, в материалах дела отсутствуют какие-либо доказательства получения Обществом межбюджетных трансфертов.

В силу статьи 39 Закона N 326-ФЗ договор на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию заключается между медицинской организацией, включенной в реестр медицинских организаций, которые участвуют в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования и которым решением комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования установлен объем предоставления медицинской помощи, подлежащий оплате за счет средств обязательного медицинского страхования, территориальным фондом и страховой медицинской организацией, участвующей в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования, в установленном настоящим Федеральным законом порядке. По договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию медицинская организация обязуется оказать медицинскую помощь застрахованному лицу в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования и в рамках объемов предоставления и финансового обеспечения медицинской помощи, распределенных медицинской организации решением комиссии, указанной в части 9 статьи 36 Закона N 326-ФЗ, в случае, если медицинская помощь оказывается в пределах территории субъекта Российской Федерации, в котором застрахованному лицу выдан полис обязательного медицинского страхования; оказать медицинскую помощь застрахованному лицу в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования в случае, если медицинская помощь оказывается за пределами территории субъекта Российской Федерации, в котором застрахованному лицу выдан полис обязательного медицинского страхования

Оплата медицинской помощи, оказанной застрахованному лицу по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, осуществляется по тарифам на оплату медицинской помощи, установленным в соответствии с частью 2 статьи 30 Закона N 326-ФЗ, по результатам контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи и в соответствии с порядком оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, установленным правилами обязательного медицинского страхования, на основании представленных медицинской организацией реестров счетов и счетов на оплату медицинской помощи.

Как установлено судом и не опровергнуто Управлением, в данном случае оплата оказанной Обществом медицинской помощи производилась согласно условиям заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию медицинскими страховыми компаниями в соответствии с указанными нормами Закона N 326-ФЗ.

Также из акта проверки следует, что Управление фактически осуществило проверку правильности расходования Обществом средств, полученных по договорам на оказание и оплату медицинской помощи за оказанную медицинскую помощь.

Принимая во внимание изложенное выше, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу, что Управление не имело права осуществлять проверку правильности расходования Обществом средств, полученных по договору на оказание и оплату медицинской помощи, за оказанную медицинскую помощь и использованных в целях оказания медицинской помощи в соответствии с условиями заключенных договоров с медицинскими страховыми организациями.

Суд апелляционной инстанции правомерно отклонил ссылки Управления на пункт 4 статьи 6 Закона N 326-ФЗ, в соответствии с которым контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования, обеспечивающих осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, проводится Федеральным фондом, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, Счетной палатой Российской Федерации, поскольку статьей 7 Закона N 326-ФЗ, которой установлены права и обязанности уполномоченного федерального органа исполнительной власти и Федерального фонда по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования органами государственной власти субъектов Российской Федерации, к полномочиям уполномоченного федерального органа исполнительной власти не отнесено право проведения проверок медицинских организаций по расходованию средств, полученных по договорам на оказание и оплату медицинской помощи, за оказанную медицинскую помощь.

Согласно пункту 2 статьи 7 Закона N 326-ФЗ правом осуществлять контроль за соблюдением законодательства об обязательном медицинском страховании и за использованием средств обязательного медицинского страхования, в том числе проводить проверки и ревизии, наделен Федеральный фонд, что соотносится с положениями части 12 пункта 7 статьи 34 Закона N 326-ФЗ, которой определено правовое положение, полномочия и органы управления территориального фонда, и в силу данной нормы контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями осуществляет территориальный фонд, который имеет право проводить соответствующие проверки и ревизии.

Оснований не согласится с указанным выводом суда апелляционной инстанции у суда кассационной инстанции не имеется.

В соответствии со статьей 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

Оценив имеющиеся в деле доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что Управление в нарушение статьи 65 АПК РФ не предоставило какие-либо доказательства, свидетельствующие о том, что расходы на оплату сторонней организации медицинских услуг, связанных с обращениями по поводу заболеваний (забор крови и внутримышечные и внутривенные инъекции), на оплату медицинских услуг организации, привлеченной для оказания услуг по проведению диагностических исследований, произведены Обществом не с целью оказания медицинской помощи в соответствии с заключенными договорами.

При этом суд отметил, что из содержания акта проверки Управления следует, что расходы произведены Обществом только с одной определенной целью - оказанием медицинской помощи в соответствии с условиями заключенных договоров.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемое Обществом представление Управления является незаконным, в связи с чем правомерно удовлетворил требования Общества и признал недействительным представление Управления от 01.11.2022 N 50-22-09/02пс.

Доводы Управления, изложенные в кассационной жалобе, не опровергают выводов апелляционного суда и сводятся к неверному толкованию норм материального права. Несогласие Управления с выводами суда, иная оценка фактических обстоятельств дела и иное толкование положений закона не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки, не свидетельствует о нарушениях судом норм права, повлиявших на исход дела и не является достаточным основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом апелляционной инстанции на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, нормы материального и процессуального права применены правильно, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого постановления.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.06.2023 по делу N А44-6754/2022 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Новгородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.С. Васильева

Судьи

Е.С. Васильева Е.Н. Александрова Е.И. Трощенко