Постановление Арбитражного суда Московского округа от 21 октября 2014 г. N Ф05-10743/14 по делу N А41-20699/2010

г. Москва

21 октября 2014 г.

Дело N А41-20699/10

Резолютивная часть постановления объявлена 14 октября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 октября 2014 года.

Арбитражный суд Московского округа

в составе:

председательствующего-судьи Долгашевой В.А.,

судей Дудкиной О.В., Латыповой Р.Р.,

при участии в заседании:

от заявителей - 1) федерального казенного учреждения "Санаторий "Аксаково" Федеральной службы исполнения наказаний" - Крыгин С.А. - дов. от 20.05.2014 N 10/54-6

2) Федеральной службы исполнения наказаний - Ежов О.В. - дов. от 20.12.2013 N исх-01-47174; Одинцова И.И. - дов. 17.12.2013 N исх-01-46272; Галкин А.Н. - дов. от 07.08.2014 N исх-01-35963

от заинтересованных лиц - 1) администрации Мытищинского муниципального района Московской области - не явился (извещен надлежаще)

2) Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области - не явился (извещен надлежаще)

от третьих лиц - 1) Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Московской области - Богомолов С.В. - дов. от 19.08.2014 N 97/Д

2) Федерального агентства по управлению государственным имуществом - Перепечаева Д.С. - дов. от 14.01.2014 N ОД-16/404

3) Управления Росприроднадзора по ЦФО - не явился (извещен надлежаще)

4) Управления Роспотребнадзора по Московской области - не явился (извещен надлежаще)

5) дачного некоммерческого товарищества "Лагуна" - Шостак А.Н. - дов. от 12.03.2012 N 1/Л

6) федерального государственного унитарного предприятия "Мосводоканал" - не явился (извещен надлежаще)

рассмотрев 14 октября 2014 года в судебном заседании кассационную жалобу Федеральной службы исполнения наказаний

на решение от 20 марта 2014 года

Арбитражного суда Московской области

принятое судьей Васильевой Е.В.,

на постановление от 24 июня 2014 года

Десятого арбитражного апелляционного суда

Принятое судьями Епифанцевой С.Ю., Коротковой Е.Н., Огурцовым Н.А.,

по заявлению федерального казенного учреждения "Санаторий "Аксаково" Федеральной службы исполнения наказаний"; Федеральной службы исполнения наказаний

к администрации Мытищинского муниципального района Московской области; Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области

о признании постановления недействительным, действий администрации по заключению договора аренды незаконными

третьи лица: Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Московской области; Федеральное агентство по управлению государственным имуществом; Управление Росприроднадзора по ЦФО; Управление Роспотребнадзора по Московской области; дачное некоммерческое товарищество "Лагуна"; федеральное государственное унитарное предприятие "Мосводоканал"

УСТАНОВИЛ:

Федеральное бюджетное учреждение "Санаторий "Аксаково" Федеральной службы исполнения наказаний" (далее - Учреждение) и Федеральная служба исполнения наказаний (далее - ФСИН) обратились в Арбитражный суд Московской области со следующими требованиями, уточненными в порядке статьи 49 АПК РФ:

- признать недействительным постановление Главы Мытищинского муниципального района Московской области от 26.06.2009 N 2105 "О предоставлении земельного участка в аренду ДНТ "Лагуна" с момента его принятия;

- признать незаконными действия администрации Мытищинского муниципального района Московской области (далее - Администрация), выразившиеся в заключении с дачным некоммерческим товариществом "Лагуна" (далее - ДНТ) договора от 27.10.2009 N 6828 аренды земельного участка площадью 50 000 кв.м с кадастровым номером 50:12:0060109:24, относящегося к категории земель населенных пунктов, имеющего вид разрешенного использования "для ведения дачного хозяйства", расположенного по адресу: Московская обл., Мытищинский р-н, с.п. Федоскинское, дер. Аксаково (в центральной части кадастрового квартала N 50:12:0060109), сроком на 49 лет;

- обязать Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области (далее - Управление Росреестра) погасить в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним запись от 04.12.2009 N 50-50-12/103/2009-158 о государственной регистрации названного договора аренды.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество), Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Московской области (далее - Управление Росимущества), Управление Росприроднадзора по ЦФО, Управление Роспотребнадзора по Московской области, ДНТ и федеральное государственное унитарное предприятие "Мосводоканал" (далее - ФГУП "Мосводоканал").

Суд первой инстанции решением от 20 марта 2014 года, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 24 июня 2014 года, отказал в удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе ФСИН, ссылаясь на нарушение судами обеих инстанций норм материального и процессуального права, несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, просит отменить решение от 20 марта 2014 года и постановление от 24 июня 2014 года и направить дело на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

В судебном заседании представители ФСИН поддержали доводы жалобы, а представитель ДНТ просил оставить принятые по делу судебные акты без изменения, считая их законными и обоснованными.

Администрация, Управление Росреестра, Управление Росприроднадзора по ЦФО, Управление Роспотребнадзора по Московской области и ФГУП "Мосводоканал" извещены надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, однако своих представителей в суд не направили, что в соответствии со статьей 284 АПК РФ не может служить препятствием для рассмотрения жалобы в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, распоряжением Исполнительного комитета Московского городского Совета депутатов трудящихся от 02.04.1968 N 649 (далее - Распоряжение N649) Министерству внешней торговли СССР отведен земельный участок площадью 4,14 га под строительство пансионата на 500 мест и участок 7,6 га под организацию пляжа и устройство парка, зоны отдыха за счет земель Краснополянской птицефабрики в районе села Аксаково на Пяловском водохранилище. Этим же распоряжением у Краснополянской птицефабрики изъят земельный участок площадью 11,7 га в связи с отводом его под застройку.

В пунктах 1 и 3 Распоряжения N 649 указано на необходимость уточнения границ участка, отводимого под строительство пансионата и пляжа, в соответствии с проектом; Московской землеустроительной экспедиции института "Росгипрозем" предписано произвести землеустроительную подготовку по изъятию участка из земель сельскохозяйственного пользования.

В целях дальнейшей реализации проекта организации комплексной зоны группы пансионатов "Аксаково" в Мытищинском районе и в соответствии с согласием Министерства внешней торговли, Исполнительным комитетом Московского городского Совета депутатов трудящихся издано решение от 16.04.1984 N 903 "О строительстве пляжа и причала весельных и парусных судов группы пансионатов "Аксаково" в Мытищинском районе на Пяловском водохранилище", которым Министерству внешней торговли поручено выполнение функций заказчика на проектирование, строительство и оборудование пляжа, а также строительство причала для весельных и парусных судов в Мытищинском районе на берегу Пяловского водохранилища. Кроме того, этим решением Министерству внешней торговли в соответствии с проектным предложением разрешена организация стоянки яхт на земельном участке площадью 0,15 га в составе пляжного комплекса на берегу Пяловского водохранилища в Мытищинском районе.

Постановлением Главы администрации Мытищинского района Московской области от 29.01.1993 N 407 Министерству внешних экономических связей Российской Федерации указано перерегистрировать право пользования на право бессрочного (постоянного) пользования земельным участком площадью 4,16 га под размещение пансионата "Аксаково" в районе дер. Аксаково.

Распоряжением Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом от 31.05.1995 N 751-р построенный на отведенном Распоряжением N 649 земельном участке пансионат (федеральное государственное предприятие "Пансионат "Аксаково" Министерства внешних экономических связей Российской Федерации) передан в ведение Комитета Российской Федерации по драгоценным металлам и драгоценным камням.

Указом Президента Российской Федерации от 14.08.1996 N 1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Комитет Российской Федерации по драгоценным металлам и драгоценным камням упразднен, его функции в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 21.11.1996 N 1378 переданы созданному при Министерстве финансов Российской Федерации Гохрану России.

Во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 03.02.2000 N 189-р принято распоряжение Министерства государственного имущества Российской Федерации от 02.03.2000 N 289-р, в соответствии с которым пансионат исключен из ведения Гохрана Минфина России и передан в ведение Министерства юстиции России.

В целях обеспечения сотрудников, пенсионеров, членов их семей и работников уголовно-исполнительной системы санаторно-курортным лечением Главным управлением исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации 11.04.2000 издан приказ N 50 "О создании государственного учреждения "Санаторий "Аксаково" Главного управления исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации", в соответствии с которым на базе переданного из ведения Гохрана Минфина России в ведение Минюста России ФГУП "Пансионат с лечением "Аксаково", расположенного в пос. Марфино Мытищинского района Московской области, создано государственное учреждение "Санаторий "Аксаково" Главного управления исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации" с тем же местом дислокации.

Гохраном России и Министерством юстиции России 18.05.2000 утвержден акт приемки-передачи ФГУП "Пансионат с лечением "Аксаково", расположенного в пос. Марфино Мытищинского района Московской области, из ведения Гохрана России при Минфине России в ведение Минюста России с закреплением имущества предприятия за Главным управлением исполнения наказаний Минюста России.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21.03.2005 N 317 Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России) является правопреемником ГУИН Минюста России.

Приказом ФСИН России от 18.03.2005 N 134 государственное учреждение "Санаторий "Аксаково" ГУИН Минюста России переименовано в федеральное государственное учреждение "Санаторий "Аксаково" Федеральной службы исполнения наказаний (сокращенное наименование - ФГУ "Санаторий "Аксаково" ФСИН России).

Приказом ФСИН России от 22.04.2008 N 293 ФГУ "Санаторий "Аксаково" ФСИН России переименовано в федеральное бюджетное учреждение "Санаторий "Аксаково" ФСИН России.

В уставе ФБУ "Санаторий "Аксаково" ФСИН", утвержденном названным приказом ФСИН России, указывается, что учреждение создано приказом Главного управления исполнения наказаний Минюста России от 11.04.2000 N 50 и источником формирования имущества является имущество, переданное учреждению собственником.

Постановлением Главы Мытищинского муниципального района Московской области от 02.03.2009 N 505 дачному некоммерческому товариществу "Лагуна" утвержден акт от 01.07.2008 N 172 выбора земельного участка площадью 5 га, относящегося к категории земель населенных пунктов, расположенного по адресу: Московская обл., Мытищинский муниципальный район, с.п. Федоскинское, дер. Аксаково, для ведения дачного хозяйства.

Постановлением Главы Мытищинского муниципального района Московской области от 26.06.2009 N 2105 дачному некоммерческому товариществу "Лагуна" для ведения дачного хозяйства предоставлен в аренду сроком на 49 лет земельный участок площадью 50 000 кв.м, относящийся к категории земель населенных пунктов, расположенный по адресу: Московская обл., Мытищинский муниципальный район, с.п. Федоскинское, дер. Аксаково (в центральной части кадастрового квартала N 50:12:0060109).

В преамбуле данного постановления содержится ссылка на Федеральный закон от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Закон N 66-ФЗ).

Во исполнение названного постановления Администрация (арендодатель) и ДНТ (арендатор) заключили договор от 27.10.2009 N 6828 аренды земельного участка площадью 50 000 кв.м с кадастровым номером 50:12:0060109:24, относящегося к категории земель населенных пунктов, имеющего вид разрешенного использования "для ведения дачного хозяйства", расположенного по адресу: Московская обл., Мытищинский р-н, с.п. Федоскинское, дер. Аксаково (в центральной части кадастрового квартала N 50:12:0060109), сроком на 49 лет.

Учреждение обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд, ссылаясь на следующее: правопредшественнику Учреждения в 1968 году в порядке отвода были предоставлены земельные участки площадью 4,14 га и 7,6 га под строительство пансионата на 500 мест и организацию пляжа, устройство парка, зоны отдыха из состава земель сельскохозяйственного назначения Краснополянской птицефабрики; право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком площадью 7,6 га, возникшее до момента вступления в законную силу Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", оформлено не было; в результате издания оспариваемого постановления земельный участок площадью 50 000 кв.м был незаконно изъят из собственности Российской Федерации и передан в аренду ДТН.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суды обеих инстанций отказали в удовлетворении требований Учреждения, посчитав, что Администрацией не нарушен порядок предоставления земельных участок для ведения дачного хозяйства.

Кассационная инстанция считает, что принятые по делу судебные акты подлежат отмене, поскольку суды неправильно применили нормы материального права и неполно исследовали обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения спора.

К числу основополагающих принципов земельного законодательства Российской Федерации относятся принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, а также принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.

По смыслу пункта 2 статьи 81 ЗК РФ земельные участки для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства предоставляются гражданам и их объединениям из земель сельскохозяйственного назначения в порядке, установленном данным Кодексом и Федеральным законом от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Закон N 66-ФЗ).

Статьей 14 Закона N 66-ФЗ установлены следующие правила.

Орган местного самоуправления по месту жительства заявителей в соответствии с потребностью в земельных участках и с учетом пожеланий граждан ходатайствует перед органом местного самоуправления, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, о выборе (предварительном согласовании) соответствующих земельных участков. Орган, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, с учетом схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений предлагает варианты предоставления земельных участков или дает заключение о невозможности предоставить земельные участки. На основании выбранного варианта размещения земельных участков и их размеров орган местного самоуправления с учетом пожеланий граждан и с их согласия формирует персональный состав членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. После государственной регистрации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения такому объединению земельный участок бесплатно предоставляется в соответствии с земельным законодательством; после утверждения проекта организации и застройки территории такого объединения и вынесения данного проекта в натуру членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения предоставляются земельные участки в собственность.

В пункте 1 статьи 80 ЗК РФ определено, что фонд перераспределения земель создается в целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Фонд перераспределения земель формируется за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд в случае приобретения Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием права собственности на земельный участок по основаниям, установленным федеральными законами, за исключением случаев приобретения права собственности на земельный участок, изъятый для государственных или муниципальных нужд (пункт 2 статьи 80 ЗК РФ).

Таким образом, по смыслу приведенных норм права земельный участок для целей ведения дачного хозяйства выбирается из формируемого органом местного самоуправления фонда перераспределения земель сельскохозяйственного назначения; такой участок может быть предоставлен некоммерческому объединению, персональный состав которого сформирован по правилам статьи 14 Закона N 66-ФЗ.

Какой-либо иной порядок предоставления гражданам земельных участков для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, кроме установленного статьей 14 Закона N 66-ФЗ, в настоящее время не предусмотрен.

Между тем суды не исследовали вопрос о составе и последовательности создания дачного некоммерческого товарищества в порядке, предусмотренном статьей 14 Закона N 66-ФЗ, не установили факт обращения учредителей ДНТ "Лагуна" в органы местного самоуправления по месту проживания с заявлениями о предоставлении им садового или дачного участка, формирования органом местного самоуправления списка граждан, нуждающихся в предоставлении участков в указанных целях, расчета потребности в земельных участках с учетом количества нуждающихся граждан, земель для размещения имущества общего пользования, исходя из установленных норм предоставления земель.

При этом как следует из материалов дела земельный участок площадью 50 000 кв.м находится в центральной части кадастрового квартала земель, относящихся к категории земель населенных пунктов дер. Аксаково Мытищинского района и не входит в фонд перераспределения земель сельскохозяйственного назначения.

Обе судебные инстанции ошибочно со ссылкой на статью 22 ЗК РФ, регламентирующую лишь общие правила о порядке заключения договора аренды земельных участков, посчитали, что Администрация правомерно предоставила дачному некоммерческому товариществу в аренду сроком на 49 лет земельный участок, относящийся к категории земель населенных пунктов для ведения дачного хозяйства без учета принципа целевого использования земель и порядка предоставления земельных участков под определенные цели, предусмотренного как земельным, так и градостроительным законодательством Российской Федерации в части соответствия градостроительному зонированию о отнесению к определенной территориальной зоне.

Согласно части 2 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.

В соответствии с подпунктом 8 части 4 статьи 27 ЗК РФ из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности объектами учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний

При таком положении суды необоснованно не приняли во внимание и не исследовали довод подателя жалобы о нахождении на спорном земельном участке сооружений Учреждения, которые совместно со зданием пансионата, находящимся в федеральной собственности, представляют собой единый имущественный комплекс, переданный Учреждению и необходимый для функционирования пансионата.

Без исследования перечисленных обстоятельств выводы судов о соответствии оспариваемого постановления земельному законодательству являются преждевременными.

В связи с изложенным кассационная инстанция считает, что обжалуемые решение и постановление подлежат отмене, а дело - передаче на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду надлежит учесть изложенное, установить, соблюдена ли процедура предоставления и формирования органом местного самоуправления спорного земельного участка для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, установленная статьей 14 Закона N 66-ФЗ, а также имеются ли на спорном земельном участке сооружения, являющиеся совместно с пансионатом единый имущественным комплексом; исследовать существенные для рассмотрения дела обстоятельства, после чего разрешить спор с правильным применением норм материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 20 марта 2014 года и постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 24 июня 2014 года по делу N А41-20699/10 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Московской области.

Председательствующий судья

В.А. Долгашева

Судьи

О.В. Дудкина Р.Р. Латыпова