Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 12 февраля 2014 г. N Ф05-18070/13 по делу N А41-18933/2013

Требование: о признании недействительным акта органа власти, о признании незаконными действий в отношении земельного участка

Вывод суда: решение суда первой инстанции изменено

г. Москва

12 февраля 2014 г.

Дело N А41-18933/13

Резолютивная часть постановления объявлена 05 февраля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 февраля 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Московского округа

в составе:

председательствующего-судьи Ворониной Е.Ю.,

судей Агапова М.Р., Латыповой Р.Р.,

при участии:

от индивидуального предпринимателя Дунаевой Галины Васильевны лично, паспорт, Золотова А.И., доверенность от 20.11.2013,

от Администрации города Фрязино Московской области Бурцева Т.К.. доверенность от 31.12.2013 N 2-44/3307, Матвейчук Д.Г., доверенность от 31.12.2013 N 2-443306,

от Совета депутатов города Фрязино Московской области Бурцева Т.К.., Матвейчук Д.Г., доверенность от 10.01.2014,

от Главы города Фрязино Московской области Бурцева Т.К.., Матвейчук Д.Г., доверенность от 10.01.2014,

от прокурора Московской области Ионанидзе Д.О, удостоверение

рассмотрев 30 января - 05 февраля 2014 года в судебном заседании кассационную жалобу Совета депутатов города Фрязино Московской области

на решение от 02 декабря 2013 года

Арбитражного суда Московской области,

принятое судьями Юдиной М.А., Захаровой Н.А., Морхатом П.М.,

по делу N А41-18933/13

по заявлению индивидуального предпринимателя Дунаевой Галины Васильевны

к Администрации города Фрязино Московской области, Совету депутатов города Фрязино Московской области, Главе города Фрязино

при участии прокурора Московской области

о признании недействующим решения от 05.08.2010 N 525 в полном объеме и Генерального плана городского округа Фрязино в части,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Дунаева Галина Васильевна (далее -заявитель, предприниматель, ИП Дунаева Г.В.) обратилась в Арбитражный суд Московской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Администрации города Фрязино (далее - администрация), Совету депутатов города Фрязино Московской области (далее - Совет депутатов) о признании недействующим решения Совета депутатов от 05.08.2010 N 525 "Об утверждении Генерального плана городского округа Фрязино", незаконными действий (бездействия) администрации при подготовке Генерального плана городского округа Фрязино, в результате которых установленные ограничения в использовании земельных участков площадью 283900 кв.м. с кадастровым номером 50:44:020302:0004 и площадью 7000 кв.м. с кадастровым номером 50:44:020302:0005 как не соответствующего ст.ст. 15, 34, 36 Конституции РФ, ст.ст. 23, 24, 28 Градостроительного кодекса РФ, ст.ст. 40, 85, 94 Земельного кодекса РФ, ст. 209 ГК РФ и нарушающего права и охраняемые законом интересы ИП Дунаевой Г.В., недействующим Генерального плана городского округа Фрязино, разработанного ГУП МО "НИиПИ" градостроительства на основании контракта МК N 111 от 01.08.2008 г., утвержденного решением Совета депутатов города Фрязино Московской области от 05.08.2010 N 525, в части отнесения земельного участка площадью 7000 кв.м. с кадастровым номером 50:44:020302:0005 к двум территориальным зонам - рекреационной зоне, производственной зоне (коммунально-складских территорий) и понуждения к размещению и строительству объектов, указанных в Генеральном плане городского округа Фрязино: улицы (дороги местного значения), зеленых насаждений общего пользования, а также информации о возможных направлениях указанного земельного участка и об ограничениях его использования, предложениях по его территориальному планированию, а также в части отнесения земельного участка площадью 283900 кв.м. с кадастровым номером 50:44:020302:0004 к пяти территориальным зонам - рекреационной зоне, производственной зоне (коммунально-складских территорий), общественно-деловой зоне, зоне инженерных и транспортных инфраструктур, зоне специального назначения и понуждения к размещению и строительству нижеперечисленных объектов, указанных в Генеральном плане городского округа Фрязино: учебно-научного центра (условное обозначение N 77), студенческих общежитий (условное обозначение N 79), стадиона (условное обозначение N 64), рекреационного центра (условное обозначение N 67), административно-общественного здания (условное обозначение N 27), зеленых насаждений общего пользования (условное обозначение N 32) и информации о возможных направлениях развития указанного земельного участка и об ограничениях его использования, предложениях по его территориальному планированию как несоответствующих ст. 15, ст. 34, ст. 36 Конституции Российской Федерации, ст. 24, ст. 25, ст. 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ст. 40, ст. 85, ст. 94 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции", ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, и нарушающих права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, ограничивающих хозяйственную деятельность (л.д. 12-27, том 7).

Определением суда от 24.06.2013 выделено в отдельное производство для рассмотрения по правилам главы 24 АПК РФ требование предпринимателя о признании незаконными действий (бездействия) администрации при подготовке Генерального плана городского округа Фрязино, в результате которых установлены ограничения в использовании земельных участков площадью 283900 кв.м. с кадастровым номером 50:44:020302:0004 и площадью 7000 кв.м. с кадастровым номером 50:44:020302:0005.

Определением суда от 15.07.2013 г. к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Глава г. Фрязино.

Заместитель прокурора Московской области (далее - прокурор) 17.10.2013 вступил в арбитражное дело N А41-18933/13 с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле.

Решением суда от 02.12.2013 требования предпринимателя удовлетворены в части признания недействующим решения Совета депутатов от 05.08.2010 N 525 "Об утверждении Генерального плана городского округа Фрязино" как не соответствующего части 1 статьи 34 Конституции РФ, части 1 статьи 28 Градостроительного кодекса РФ. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Законность судебных актов проверена в порядке статей 284, 286 АПК РФ по кассационной жалобе Совета депутатов, который просит об их отмене в части удовлетворения требований предпринимателя, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, неправильное толкование закона, и отказе в удовлетворении требований в этой части.

В обоснование жалобы Совет депутатов указывает, что никаких нарушений при проведении процедуры утверждения и согласования Генерального плана городского округа Фрязино органами местного самоуправления не допущено, а также, что Генеральный план является документом планирования, в то время как планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, в связи с чем само по себе несогласие предпринимателя с оспариваемым актом о генеральном плане города не создает препятствий для реализации предпринимателем правомочий собственника земельных участков и не влечет за собой отмену оспариваемого акта.

Прокурором представлен отзыв на кассационную жалобу, в котором он, поддерживая доводы и требования Совета депутатов, просит решение суда отменить, в удовлетворении требований предпринимателя отказать.

Администрацией и Главой г. Фрязино отзывы на кассационную жалобу не представлены.

По делу объявлялся перерыв с 30.01.2014 до 05.02.2014. После перерыва возобновлено рассмотрение кассационной жалобы в том же судебном составе.

Представленные предпринимателем отзыв от 30.01.2014 на кассационную жалобу и письменные возражения от 05.02.2014 на отзыв прокуратуры, а также документы, отзыв прокуратуры не принимаются во внимание судом кассационной инстанции, поскольку не соответствуют требованиям частей 1, 2 статьи 279, 286 АПК РФ, в связи с чем подлежат возвращению предпринимателю вместе с приложенными к ним документами.

В заседании суда кассационной инстанции предпринимателем заявлено письменное ходатайство о приостановлении производства по делу на основании части 1 статьи 143 АПК РФ до разрешения Арбитражным судом Московской области дела N А41-30559/13. Участвующие в судебном заседании лица просили отказать в удовлетворении ходатайства, ссылаясь на отсутствие оснований невозможности рассмотрения настоящего дела.

Ходатайство рассмотрено судом кассационной инстанции и отклонено при выводе об отсутствии оснований, предусмотренных частью 1 статьи 143 АПК РФ.

На стадии рассмотрения кассационной жалобы предпринимателем заявлено ходатайство об отводе составу судей: председательствующей - Ворониной Е.Ю., судьям - Агапову М.Р., Латыповой Р.Р. Данное заявление оставлено без рассмотрения на основании статьи 24 АПК РФ, как сделанное после того как суд приступил к рассмотрению кассационной жалобы, после стадии отводов и обусловленное негативной оценкой предпринимателя процессуальных действий суда, а именно: отказа судей Агапова М.Р. и Латыповой Р.Р. в удовлетворении ходатайства об отводе судьи Ворониной Е.Ю., заявленного предпринимателем и рассмотренного указанными судьями до перерыва.

В заседании суда кассационной инстанции представители Совета депутатов, администрации, Главы г. Фрязино, прокурора поддержали доводы и требования жалобы и отзыва, предприниматель и ее представитель по доверенности против удовлетворения жалобы возражали, указывая на законность решения суда первой инстанции в обжалуемой части.

Выслушав представителей сторон, обсудив доводы жалобы, отзыва, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом норм материального, процессуального права, соответствие выводов суда обстоятельствам дела, имеющимся в материалах дела доказательствам, суд кассационной инстанции находит кассационную жалобу обоснованной, а решение суда в обжалуемой части подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как установлено судом и следует из материалов дела, предпринимателю на праве собственности принадлежат земельные участки, расположенные в проектируемом 5-ом микрорайоне города Фрязино Московской области: земельный участок площадью 283900 кв.м. с кадастровым номером 50:44:020302:0004 и земельный участок площадью 7000 кв.м. с кадастровым номером 50:44:020302:0005, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права от 23.05.2005 серии 50АЗ N N 038924, 038925.

Решением от 05.08.2010 N 525 "Об утверждении генерального плана городского округа Фрязино" Совет депутатов утвердил генеральный план городского округа Фрязино, который в том числе включает в себя территорию, на которой расположены земельные участки предпринимателя.

Указанное решение и генеральный план опубликованы в газете "Ключъ" N 32 (999) за 11-17.08.2010.

Администрация письмом от 20.03.2013 N 2-37/677 предложила предпринимателю рассмотреть возможность строительства физкультурно-оздоровительного комплекса на земельном участке, расположенном в 5 микрорайоне г. Фрязино в соответствии с утвержденным генеральным планом городского округа Фрязино.

Предприниматель, посчитав, что решение Совета депутатов города Фрязино Московской области от 05.08.2010 N 525 "Об утверждении Генерального плана городского округа Фрязино" нарушает ее права и законные интересы, обратилась в арбитражный суд с требованием признать это решение и утвержденный им Генеральный план городского округа Фрязино, недействующими, как не соответствующие статьям 15, 34 36 Конституции РФ, статьям 23, 24, 28 Градостроительного кодекса РФ, статьям 40, 85, 94 Земельного кодекса РФ, статье 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции", статье 209 ГК РФ, ссылаясь на нарушение прав и охраняемых законом интересов.

Удовлетворяя требования предпринимателя в части признания недействующим решения Совета депутатов суд исходил из того, что это решение не соответствует части 1 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку, как указал суд, названная норма предусматривает проведение публичных слушаний не только по проектам генеральных планов, но и по проектам генеральных планов, в которые внесены изменения, в то время как после принятия комиссией по проведению публичных слушаний Заключения о результатах публичных слушаний по проекту генерального плана городского округа Фрязино, проведенных с 21 января по 4 февраля 2008 года, и направления проекта генерального плана на доработку, публичные слушания (после доработки генерального плана) не проводились, проект генерального плана (после доработки) не публиковался.

Кроме того, суд пришел к выводу, что действия заинтересованных лиц по направлению предпринимателю письма от 20.03.2013 года N 2-37/677 с предложением рассмотрения возможности строительства на принадлежащим ей земельном участке, физкультурно-оздоровительного комплекса, нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и противоречат части 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Между тем суд кассационной инстанции не может согласиться с такими выводами суда первой инстанции и считает их основанными на неправильном применении норм материального права в силу следующего.

Согласно части 9 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, не менее чем за три месяца до его утверждения и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет". Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа.

В соответствии с частью 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением.

Согласно частям 14, 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет".

Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

В силу пункта 1 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений (далее - публичные слушания), с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке.

Судом установлено и материалами дела подтверждено, что проект Генерального плана городского округа Фрязино был опубликован в Вестнике органов местного самоуправления г. Фрязино (приложение к газете "Ключ" N 5 (52) за декабрь 2007.

На основании постановления Главы г. Фрязино от 10.12.2007 N 948 "О проведении публичных слушаний по проекту генерального плана города Фрязино" по проекту Генерального плана назначены к проведению публичные слушания в период с 21.01.2008 по 04.02.2008.

Сообщение о том, что будут проводиться публичные слушания, с указанием места их проведения и времени было опубликовано в еженедельной газете "Ключ" N 49 (863) 12-18 декабря 2007.

Факт проведения публичных слушаний в назначенные время и дату подтверждается, в том числе протоколами публичных слушаний с соответствующими заключениями к ним и Решением Совета депутатов от 14.02.2008 N 310 "О замечаниях и предложениях по проекту Генерального плана Городского округа Фрязино", опубликованным в Вестнике органов местного самоуправления г. Фрязино (приложение к газете "Ключ" N 1 (53) за март 2008 (т.3, л.д.32), и порядок проведения этих слушаний соответствует Положению "О порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Фрязино Московской области", разработанному и утвержденному в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ, Градостроительным кодексом Российской Федерации, Уставом городского округа Фрязино Московской области (т.7, л.д.56-61).

Постановлением Главы г. Фрязино от 24.03.2008 N 202 "О проекте генерального плана городского округа Фрязино" названный проект направлен на доработку в государственное унитарное предприятие Московской области "Научно-исследовательский и проектный институт градостроительства"

После доработки и устранения недостатков, предъявленных к проекту Генерального плана в замечаниях на публичных слушаниях, Советом депутатов принято решение от 05.08.2010 N 525 "Об утверждении Генерального плана", которое опубликовано в еженедельной газете "Ключ" N 32 (999) 11-17 августа 2010.

При этом, вопреки вывода суда первой инстанции, необходимости повторного проведения публичных слушаний по проекту Генерального плана после внесения в этот проект изменений действующее законодательство не содержит.

Данных о том, что предприниматель участвовала в публичных слушаниях и вносила какие-либо замечания относительно проекта Генерального плана, которые впоследствии, возможно, не были устранены в процессе доработки, в материалах дела, в частности, протоколах публичных слушаний, не содержится и предприниматель на наличие таких доказательств не ссылается.

Таким образом, суд кассационной инстанции приходит к выводу о том, что в данном случае публичные слушания проведены с соблюдением пункта 1 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, следовательно, оспариваемое решение, принятое по результатам таких слушаний, также является соответствующим положениям названной нормы права.

Также суд кассационной инстанции не может согласиться с выводом суда первой инстанции относительно несоответствия оспариваемого решения части 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации, поскольку данное решение не содержит каких-либо ограничений прав собственности предпринимателя, предоставленных ей статьей 209 ГК РФ.

Отнесение же территории к определенной функциональной деятельности само по себе не свидетельствует о нарушении прав и законных интересов предпринимателя, поскольку не препятствует предпринимателю использовать свои земельные участки в соответствии с их видом разрешенного использования.

При таких обстоятельствах, суд кассационной инстанции приходит к выводу о соответствии решения Совета депутатов от 05.08.2010 N 525 "Об утверждении Генерального плана городского округа Фрязино" части 1 статьи 34 Конституции РФ, части 1 статьи 28 Градостроительного кодекса РФ.

В силу части 1 статьи 286 АПК РФ суд кассационной инстанции проверяет законность решения исходя из доводов, содержащийся в кассационной жалобе. Поскольку в части отказа в удовлетворении требований судебный акт не обжалуется, суд кассационной инстанции его законность в указанной части не проверяет.

Поскольку обстоятельства дела судом первой инстанции установлены правильно, но неверно применены нормы материального права, суд кассационной инстанции считает возможным отменить решение суда первой инстанции в части признания недействующим решения Совета депутатов от 05.08.2010 N 525 "Об утверждении Генерального плана городского округа Фрязино" как не соответствующего части 1 статьи 34 Конституции РФ, части 1 статьи 28 Градостроительного кодекса РФ, и, не передавая дело на новое

рассмотрение, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований предпринимателя в этой части.

Руководствуясь статьями 284-289 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 02 декабря 2013 года, года по делу N А41-18933/13 отменить в части признания недействующим решения Совета депутатов города Фрязино Московской области от 05 августа 2010 года N525 "Об утверждении генерального плана городского округа Фрязино" в части земельных участков, принадлежащих индивидуальному предпринимателю Дунаевой Галине Васильевне на праве собственности площадью 7000кв.м. с кадастровым номером 50:44:020302:0005 и площадью 283900кв.м. с кадастровым номером 50:44:020302:0004.

В указанной части в удовлетворении заявленных требований отказать.

В остальной части решение Арбитражного суда Московской области от 02 декабря 2013 года по делу N А41-18933/13 оставить без изменения.

Председательствующий судья

Е.Ю. Воронина

Судьи

М.Р. Агапов Р.Р. Латыпова