Приложение. Концепция социально-гигиенического мониторинга

Приложение

к решению Коллегии Госкомсанэпиднадзора РФ

от 28 марта 1996 г. протокол N 4

Концепция
социально-гигиенического мониторинга

1.Введение

Значительные масштабы экономических, социальных и экологических изменений, связанных с современным и намечаемым на перспективу развитием народного хозяйства Российской Федерации, создают нередко реальные возможности возникновения негативных санитарных последствий на территории России, что остро выдвигает проблему создания единой государственной системы наблюдения - социально-гигиенического мониторинга (СГМ) для организации выявления, оценки и прогнозирования санитарно-эпидемиологического благополучия населения, установления и устранения вредного влияния среды обитания на его здоровье в целях оптимизации механизма обоснования управленческих решений в области охраны окружающей среды и здоровья населения на федеральном, региональном и местном уровнях.

Для решения указанной проблемы представляется важным сформировать общую концепцию социально-гигиенического мониторинга России, определить принципиальные основы его практической реализации с учетом особенностей данного этапа развития общества и имеющихся материалов, характеризующих отраслевые мониторинговые системы отдельных министерств и ведомств.

Настоящая концепция разработана в соответствии с постановлением N 1146 от 6 октября 1994 г. Правительства Российской Федерации и охватывает вопросы содержания принятых в данной области понятий и терминов, оценки состояния проблемы, анализа предпосылок создания, определения области действия, структуры, цели, задач, функций, организации функционирования и обеспечения деятельности социально-гигиенического мониторинга.

Формирование концепции осуществлялось с использованием основных положений отраслевой нормативно-методической базы, информации о работе национальных мониторинговых систем (Швеции, Канады, Норвегии и др.), данных научных исследований, опубликованных в отечественной литературе (А.Федоровская, Н.Зайцева, А.Шевчук, Е.Дмитриев и др.) по рассматриваемой проблеме.

Концепция отражает одно из стратегических направлений деятельности Госкомсанэпиднадзора России по совершенствованию технологии управления системой охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения страны.

2. Основные понятия и определения

Социально-гигиенический мониторинг - система организационных, социальных, медицинских, санитарно-эпидемиологических, научно-технических, методических и иных мероприятий, направленных на организацию и информационное обеспечение наблюдения за состоянием санитарно-эпидемиологического благополучия населения, его оценку и прогнозирование изменений, установление, предупреждение, устранение или уменьшение факторов вредного влияния среды обитания на здоровье человека.

Здоровье - состояние полного физического, психического и социального благополучия (а не только отсутствие болезни или физических дефектов).

Окружающая среда (среда обитания) - совокупность химических, физических, биологических, психологических, социальных, эстетических и других факторов и условий, окружающих человека.

Социальная среда - окружающие человека общественные, материальные, духовные условия его существования, формирования и деятельности.

Санитарно-эпидемиологическое благополучие - отсутствие риска неблагоприятных изменений в среде обитания и здоровья человека.

Санитарно-эпидемиологическая ситуация (обстановка) - состояние среды обитания и здоровья населения в конкретных временных и пространственных параметрах.

Риск (в системе социально-гигиенического мониторинга) - органы, учреждения и организации заинтересованных министерств и ведомств, уполномоченных для организаций наблюдений, получения, обработки и анализа информации по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Объекты социально-гигиенического мониторинга - социальная инфраструктура, населенные пункты, окружающая среда (среда обитания), источники техногенного воздействия, здоровье населения.

Информационный фонд социально-гигиенического мониторинга - систематизированные в определенном порядке многолетние данные наблюдения, а также нормативно-справочные материалы, сведенные в статистические регистры и базы данных, обеспеченные комплексом программно-технологических и технических средств для выявления характера и связей изменения состояния санитарно-эпидемиологического благополучия населения, здоровья человека и среды его обитания.

3. Состояние проблемы и предпосылки создания системы СГМ

В настоящее время в Российской Федерации сложился и функционирует целый комплекс информационно-мониторинговых систем, прямо или косвенно обеспечивающих соответствующие государственные органы информацией для обоснования и выработки различных ведомственных решений, направленных на нормализацию социально-экономической, экологической и санитарно-эпидемиологической ситуации на территории России.

В этом плане в составе государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ в 87 городах действует автоматизированная система "АГИС-Здоровье", позволяющая в ограниченных масштабах следить за динамикой изменения состояния здоровья населения во взаимосвязи с уровнем загрязнения окружающей среды.

Более 10 лет на территории России работают Унифицированная система санитарно-гигиенического надзора за остаточными количествами пестицидов в пищевых продуктах и продовольственном сырье и Автоматизированная система учета и анализа профессиональных заболеваний (профотравлений).

На ряде территорий (Пермская, Свердловская, Владимирская области, г.Череповец и др.) созданы и работают системы информационного и программного обеспечения деятельности государственной санитарно-эпидемиологической службы, а также оценки влияния изменения окружающей среды на состояние здоровья населения.

Наряду с этим отраслевые информационно-мониторинговые системы действуют и в структуре других федеральных министерств и ведомств, в том числе в составе Минздравмедпрома, Минсельхозпрода, Роскомвода, Росгидромета, Минтруда, Минсоцзащиты, Роскомрыболовства, Роскомнедра, Госкомстата России, Рослесхоза, Роскомзема, Минприроды.

Однако в деятельности и эффективном использовании данных отраслевых систем имеются определенные сложности и недостатки, связанные с:

- растущими требованиями к объему и репрезентативности данных, характеризующих степень опасности среды обитания, уровень эпидемического благополучия и состояние общественного здоровья;

- ориентированием систем преимущественно на ретроспективный анализ, а не на предупреждение и прогнозирование негативных изменений санитарно-эпидемиологической обстановки;

- недостаточным и некоординированным взаимодействием различных министерств и ведомств между собой;

- жесткими финансовыми ограничениями при получении, хранении и передаче информации;

- недостаточной стандартизацией и унификацией данных;

- отсутствием контроля за качеством информации.

Указанное обстоятельство свидетельствует о том, что существующие ведомственные системы наблюдения не представляют обобщенной информации и не удовлетворяют современным потребностям управленческих структур исполнительной власти всех уровней для принятия эффективных решений, адекватных реальной санитарно-эпидемиологической, экологической и социальной обстановке, складывающейся в тот или иной период на конкретной территории.

В связи с этим установленный действующим санитарным законодательством РФ примат интересов охраны здоровья человека и обеспечения санэпидблагополучия населения при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, предопределяет необходимость функционального объединения отраслевых информационно-мониторинговых систем и создания на их базе интегрированной информационно-аналитической системы - социально-гигиенического мониторинга с функционированием входящих в него структурных компонентов на соответствующей организационной и методологической основе.

4. Область действия, цель, задачи и функции СГМ

Предметом (областью) исследований социально-гигиенического мониторинга являются уровень обеспечения и состояние санэпидблагополучия населения, выявляемые на основе организации комплексного наблюдения за качеством окружающей среды, социальными факторами и здоровьем (общественным, групповым, индивидуальным) населения.

Целью социально-гигиенического мониторинга является установление, предупреждение, устранение или уменьшение факторов и условий вредного влияния среды обитания на здоровье человека и обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Ведение социально-гигиенического мониторинга направлено на решение следующих задач:

- организация скрининговых наблюдений за состоянием среды обитания и здоровьем населения;

- проведение выборочных исследований в рамках целевых НИР с целью обоснования организационных решений, обеспечивающих эффективное управление санэпидблагополучием;

- организация наблюдения, получение достоверной и объективной информации об обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения, состояния среды обитания и его здоровья;

- системный анализ и оценка получаемой информации, на основе современных научных решений и эффективных электронно-вычислительных комплексов, программного и инженерно-технического обеспечения социально-гигиенического мониторинга;

- обеспечение органов, предприятий, учреждений и организаций независимо от их подчиненности и форм собственности, а также граждан информацией, полученной при осуществлении социально-гигиенического мониторинга;

- подготовка предложений по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, устранения или уменьшения факторов вредного влияния среды обитания человека на его здоровье для принятия решений органами государственной власти Российской Федерации, органами местного самоуправления;

- оценка эффективности реализуемых управленческих решений по улучшению обеспечения санэпидблагополучия населения и подготовка (при необходимости) рекомендаций по их корректировке.

При проведении социально-гигиенического мониторинга обеспечивается реализация следующих его функций:

- организация наблюдения за санитарно-эпидемиологическим благополучием населения, установление, предупреждение, устранение или уменьшение факторов вредного влияния среды обитания на здоровье человека при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора и выполнение федеральных целевых, научно-технических и региональных программ по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и охраны здоровья населения, профилактики заболеваний и оздоровления среды обитания;

- получение и обработка информации государственных и отраслевых систем наблюдения, оценки и прогнозирования изменений состояния здоровья населения, окружающей природной, производственной и социальной среды, социально-экономического развития;

- сбор, хранение и обработка данных наблюдения для их дальнейшего использования;

- выявление причинно-следственных связей между состоянием здоровья и средой обитания человека, условий и причин изменения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, установление, предупреждение, устранение или уменьшение факторов влияния среды обитания на здоровье человека;

- разработка прогнозов изменения состояния здоровья населения в связи с изменением среды обитания человека;

- создание информационных и информационно-аналитических систем, сетей, программных материалов и баз данных социально-гигиенического мониторинга;

- организация нормативно-справочной информации, используемой в статистических регистрах, базах данных, комплексах автоматизированной обработки информации;

- подготовка информации (публикации, бюллетени и т.д.), передача информации пользователям социально-гигиенического мониторинга и ее распространение среди заинтересованных органов, предприятий, учреждений и организаций, а также граждан;

- использование единых и обязательных нормативных документов, методических материалов, санитарных норм и правил, гигиенических нормативов для оценки влияния среды обитания на здоровье человека.

5. Организация функционирования системы социально-гигиенического мониторинга

Система социально-гигиенического мониторинга использует комплексный подход к осуществлению контроля и анализа уровня обеспечения и состояния санэпидблагополучия населения. Оценка санитарных условий жизни и здоровья населения в связи с конкретными видами воздействия и принятые решения по их исключению или снижению производится применительно к территории влияния определенных факторов окружающей среды.

В системе СГМ в качестве приоритетных используются показатели, характеризующие санэпидблагополучие и отсутствие риска его ухудшения при современном уровне знаний.

Проведение социально-гигиенического мониторинга для достижения поставленной перед ним цели предусматривает определенную этапность выполнения необходимых действий:

- оценка базисных состояний санэпидблагополучия;

- выявление проблемных ситуаций и определение путей их решения;

- принятие решений;

- оценка эффективности и корректировка решений по обеспечению санэпидблагополучия.

СГМ представляет собой комплексную информационно-аналитическую систему открытого типа, интегрирующую информационные массивы и координирующую деятельность ведомственных систем наблюдения за состоянием санэпидблагополучия населения.

СГМ создается на основе объединения специально формируемой и стандартизованной для конкретных его уровней информации, включающей данные банков других информационных систем, существующих в органах и учреждениях Госкомсанэпиднадзора России, Минздравмедпрома России (показатели здоровья населения), Минприроды России (источники выбросов), Госкомстата России (показатели социально-экономические, демографические и др.), Росгидромета (показатели загрязнения окружающей среды), Минтруда (показатели социально-трудовой сферы), Минсельхозпрода России (показатели загрязнения почвы, продовольственного сырья и пищевых продуктов химическими и биологическими факторами), в других министерствах и ведомствах, организациях и учреждениях.

Осуществление выбора показателей, контролируемых в системе СГМ, должно проводиться с учетом интенсивности мониторинга и минимизации затрат на получение информации, достаточной для выполнения поставленных задач, предусмотренных положением о социально-гигиеническом мониторинге.

Социально-гигиенический мониторинг организуется на федеральном (Российская Федерация), региональном (республика, край, область, автономный округ, автономная область, города Москва и Санкт-Петербург) и местном (город, район) уровнях. Ведение социально-гигиенического мониторинга осуществляется Госкомсанэпиднадзором России (Федеральным центром СГМ), соответствующими центрами госсанэпиднадзора (региональными и местными центрами СГМ) совместно с уполномоченными для этих целей органами, учреждениями и организациями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, администраций районов и городов.

Центры госсанэпиднадзора совместно с уполномоченными для этих целей органами, учреждениями и организациями в районах и городах:

- обеспечивают сбор, первичную обработку, хранение и оценку информации, передает ее в центры госсанэпиднадзора в субъектах Российской Федерации, а также формирует первичные базы данных;

- подготавливают предложения по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологическим благополучием населения районов и городов, предупреждения, устранения или уменьшения факторов вредного влияния среды обитания на здоровье человека для принятия решения органами местного самоуправления.

Центры госсанэпиднадзора в республиках, краях, областях, городах федерального значения:

- осуществляют анализ полученных данных, выявляют с участием соответствующих научно-исследовательских учреждений причинно-следственные связи между изменениями состояния санитарно-эпидемиологического благополучия населения, показателями здоровья населения и средой обитания человека, составляют прогнозы динамики наблюдаемых явлений на уровне субъектов Российской Федерации и ведут соответствующие базы данных; подготавливают предложения по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, устранения или уменьшения факторов вредного влияния среды обитания на здоровье человека для принятия решений органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- передают информацию в Федеральный Центр СГМ Госкомсанэпиднадзора России и ЦГСЭН в районах и городах.

Федеральный центр СГМ России анализирует полученную информацию, составляет прогноз санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации, а также ведет соответствующие федеральные базы данных;

- передает информацию в ГКСЭН, центры госсанэпиднадзора в республиках, краях, областях, городах федерального значения.

Представляемая информация используется Госкомсанэпиднадзором РФ для подготовки предложений в Правительство России по вопросам обеспечения санэпидблагополучия, предупреждению, устранению или уменьшению факторов вредного влияния среды обитания на здоровье населения на федеральном уровне для принятия необходимых решений.

Информационной основой СГМ являются данные органов и учреждений Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, данные органов и учреждений Минздравмедпрома России, Госкомстата России, Минприроды России, Росгидромета, Минсельхоза России и других заинтересованных министерств и ведомств, а также результаты специально проводимых выборочных и единовременных исследований.

Информационный фонд СГМ состоит из следующих данных:

- медико-демографических показателей, характеризующих состояние здоровья населения;

- гигиенических показателей, характеризующих состояние окружающей человека среды;

- социально-экономических показателей, характеризующих степень урбанизации, уровень доходов, безопасность труда, условия быта, питания, жилья, образования и др.;

- справочных банков данных.

Пользователями информационных данных СГМ являются органы государственной власти, предприятия, организации и учреждения, независимо от их подчиненности и форм собственности, общественные объединения, граждане.

Проведение обмена данными информационного фонда социально-гигиенического мониторинга между органами, учреждениями и организациями, уполномоченными на ведение данного мониторинга, осуществляется бесплатно по установленным каналам связи, а с другими пользователями на договорной основе.

6. Обеспечение деятельности социально-гигиенического мониторинга

Деятельность системы социально-гигиенического мониторинга предусматривает информационное, нормативно-правовое, научное, материально-техническое, кадровое и организационное обеспечение.

Информационное обеспечение системы СГМ

Информационное обеспечение СГМ предполагает организацию в структуре управления санэпидблагополучием населения межведомственной автоматизированной информационно-аналитической системы, соответствующей потребностям и задачам госсанэпиднадзора и функционирующей в рамках единой в данной области информационной среды.

Информационно-аналитическая система как неотъемлемый элемент технологии управления санэпидблагополучием предназначена для информационного обслуживания и ориентации различных государственных, политических и социальных структур общества (потребителей информации) в существующих медико-санитарных проблемах и путях их решения и включает в себя необходимые источники и потоки информации, специальные базы данных, аппаратные и программные средства их обработки и анализа, коммуникационные каналы, порядок и режим передачи информационных материалов на основе функционального объединения и рационального взаимодействия ведомственных компьютерных сетей.

Информационное обеспечение деятельности СГМ предусматривает:

- информационное взаимодействие источников и потребителей информации;

- организацию ввода, первичную обработку и хранение поступающей информации;

- введение специализированных баз данных (СБД), классифицированных по территориальному и предметному признакам;

- обеспечение защиты от несанкционированного доступа к информации;

- организацию взаимодействия абонентов системы с помощью электронной защиты;

- обеспечение ведения автоматизированного делопроизводства;

- организацию получения справочной информации по нормативно-правовым документам;

- представление информационных материалов для принятия управленческих решений.

Информационное обеспечение СГМ разрабатывается и осуществляется с учетом действующих документов федеральной и отраслевой статистической отчетности, принятых требований к совокупности показателей, характеризующих санэпидблагополучие населения и охватывающих комплекс санитарно-эпидемиологических, медико-демографических, экологических, биологических и социально-экономических факторов.

Информационно-аналитическая система должна характеризоваться определенной иерархичностью соответственно уровня мониторинга и применением унифицированных форм информационного обмена между отдельными структурными компонентами системы.

Ведущей составной частью межведомственной автоматизированной информационно-аналитической системы СГМ является экспертно-аналитический блок (ЗАБ). В рамках ЗАБ должны обеспечиваться:

- анализ состояния санэпидблагополучия населения на федеральном, региональном и местном уровнях;

- прогноз здоровья при заданных тенденциях состояния среды, оценку риска здоровью, моделирование проблемных ситуаций при альтернативных управленческих решениях;

- выбор приоритетов при определении комплекса мероприятий по улучшению окружающей среды и среды обитания применительно к особенностям санитарно-эпидемиологической обстановки конкретных территорий.

Функционирование экспертно-аналитического блока позволяет накапливать и обрабатывать необходимый объем информации в федеральном и местном разрезе.

Внедрение и практическая деятельность межведомственной автоматизированной информационно-аналитической системы предоставит возможность оптимизировать принятие обоснованных и адекватных решений по организации комплекса профилактических, оздоровительных и реабилитационных мероприятий на различных уровнях управления санэпидблагополучием населения.

При организации информационного обеспечения СГМ целесообразно предусмотреть интеграцию его информационно-аналитической системы с системой мониторинга Всемирной Организации Здравоохранения, что создаст условия для оперативного доступа учреждений ГКСЭН РФ к мировым компьютерным хранилищам информации и мощным вычислительным ресурсам.

Нормативно-правовое обеспечение системы СГМ

Правовой основе социально-гигиенического мониторинга служит Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (ст.32), в соответствии с которым "наблюдение, оценка и прогнозирование состояния здоровья населения в связи с состоянием среды его обитания" определены как ведущие элементы государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Данное положение закреплено и получило дальнейшее развитие в Указе Президента и в решениях Правительства Российской Федерации, регламентирующих функции Госкомсанэпиднадзора России и Госсанэпидслужбы России по ведению социально-гигиенического мониторинга. Постановлением Правительства Российской Федерации N 1146 от 6 октября 1994 года утверждено Положение о социально-гигиеническом мониторинге.

Для формирования необходимой нормативно-методической основы СГМ в настоящее время представляется важным разработка Госкомсанэпиднадзором России (совместно с Минприродой, Минздравмедпромом и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти) пакета документов, способных обеспечить единую методологическую базу указанного мониторинга (с четкой его ориентацией на интеграцию с системой мониторинга ВОЗ). В документах необходимо отразить разграничение обязанностей организацией и учреждений с целью исключения дублирования функций, определение (на федеральном и региональном уровнях) номенклатуры показателей среды, здоровья, социальной инфраструктуры, обеспечивающих базу данных информационных банков и ряд других вопросов, связанных с проблемой создания системы СГМ и ее эффективного функционирования, необходимо также установление на государственном уровне ответственности за преднамеренное или случайное нарушение деятельности социально-гигиенического мониторинга (по всем уровням системы).

Научное обеспечение системы СГМ

Социально-гигиенический мониторинг предполагает поэтапное достижение санитарно-эпидемиологического благополучия населения России и, следовательно, требует принятия как целевых, так и промежуточных научно разработанных критериев оценки ситуации. В зависимости от намечаемых задач и уровня управления представляется важным научное обоснование допустимости и целесообразности использования при этом трех видов критериев:

1. Национальные стандарты - жестко регламентированные и утвержденные на федеральном уровне гигиенические, медицинские и социальные нормативы (ПДК, ПДУ, НРБ, нормы медицинских лабораторных показателей и др.).

2. Вероятностно обусловленные нормативы, обеспечивающие санэпидблагополучие, дифференцированные по территориям, и утверждаемые на региональном уровне (региональная максимально допустимая нагрузка факторов среды обитания, нормативы водоснабжения, индивидуальная дозовая нагрузка и пр.).

3. Оценочные нормативы - относительные величины, характеризующие опасность и вероятность неблагоприятной санитарно-эпидемиологической ситуации, возможность и степень отклонения от фоновых (контрольных) уровней, нормативов и стандартов (эпидемиологический риск, затратный риск, индивидуальный дозовый риск и др.).

Базовыми разработками при этом являются оценка и прогноз риска изменений здоровья и санэпидблагополучия населения по отношению к целевым уровням. Соответствующие исследования предполагают научное обоснование уровней мини