Постановление Арбитражного суда Московского округа от 8 сентября 2015 г. N Ф05-11750/15 по делу N А40-102103/2014

Москва

8 сентября 2015 г.

Дело N А40-102103/14

Резолютивная часть постановления объявлена 01 сентября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 сентября 2015 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего судьи Л.А. Тутубалиной,

судей: Н.В. Дегтяревой, А.Л. Новоселова,

при участии в заседании:

от истца - Семикин ДС, дов. от 18.12.2014,

от ответчика -

рассмотрев 01 сентября 2015 года в судебном заседании

кассационную жалобу Индивидуального предпринимателя Рожковой Натальи Евгеньевны

на решение от 31 марта 2015 года

Арбитражного суда города Москвы,

принятое судьей Дубовик О.В.,

на постановление от 28 мая 2015 года

Девятого арбитражного апелляционного суда,

принятое судьями Юрковой Н.В., Баниным И.Н., Яремчук Л.А.,

по делу по иску Индивидуального предпринимателя Рожковой Натальи Евгеньевны (ОГРНИП 309730202900032)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636)

о взыскании 18 545 892,15 руб.,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Рожкова Наталья Евгеньевна обратилась в Арбитражный суд города Москвы с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании убытков в сумме 18 545 892,15 руб.

Обосновывая заявленные исковые требования, истец ссылался на то, что компенсация расходов предприятия на перевозку льготников федерального регистра за период 2012-2013 годов должна быть возмещена федеральным бюджетом.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 31.03.2015, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 28.05.2015, в удовлетворении исковых требований отказано.

Не согласившись с принятыми решением и постановлением, истец подал кассационную жалобу, просит их отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в связи с нарушением норм материального права, несоответствием изложенных в них выводов обстоятельствам дела.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель истца жалобу поддержал по изложенным в ней доводам.

Ответчик, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного заседания, явку своего представителя не обеспечили, в связи с чем в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации жалоба рассмотрена в его отсутствие.

Заслушав представителя истца, рассмотрев доводы кассационной жалобы, изучив материалы дела, проверив в соответствии со статьями 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами норм материального права и соблюдение норм процессуального права, а также соответствие выводов, содержащихся в оспариваемых судебных актах, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены в связи со следующим.

Судами установлено, что в 2012-2013 при реализации проводимых органами государственной власти Российской Федерации и Ульяновской области мероприятий по обеспечению федеральным льготникам равной с областными льготниками доступности услуг общественного транспорта истец предоставлял федеральным льготникам, проживающим в городе Димитровград, Новомалыклинском и Мелекесском муниципальных образованиях право проезда на своем автобусном транспорте в городском пассажирском сообщении на основании единого социального проездного билета.

Судами также установлено, что истцом с Администрацией города Димитровграда заключены договоры на оказание услуг по перевозке пассажиров.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции считает, что судами правильно применены нормы материального права, поскольку судами учтено следующее.

Согласно статье 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии со статьями 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В силу пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"" изменен порядок предоставления льгот отдельным категориям граждан, в результате чего из федеральных законов исключены нормы о праве на льготный проезд в общественном городском и пригородном транспорте категорий граждан, которым ранее такое право предоставлялось федеральными законами, и на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации предусмотрена система социальной защиты граждан, согласно которой субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств; предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности, посредством установления временного регулирования общественных отношений.

Как следует из Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ, кроме замены льгот в натуральной форме на денежные компенсации. указанный Федеральный закон разграничил полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения, в том числе по вопросу социальной поддержки и социального обслуживания ряда категорий граждан.

Таким образом, с 01.01.2005 предоставление гражданам льготы по бесплатному проезду в городском и пригородном общественном транспорте в натуральной форме заменено на компенсационную денежную выплату.

Для реализации нового порядка предоставления льгот в Федеральный закон от 16.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) включена статья 26.3.1 "Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения" и внесены изменения в статью 26.3 "Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации".

В соответствии со статьей 26.3 названного Федерального закона полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может, в порядке и в случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного страхования (пункт 1).

Согласно пункту 2 данной статьи к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение перечисленных в пункте вопросов, в том числе:

- организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси (подпункт 12, редакция от 23.04.2012 N 34-ФЗ). В ранее действовавшей редакции подпункта 12 также речь шла об этих полномочиях: организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение);

- социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг (подпункт 24 в редакции от 29.12.2006 N 258-ФЗ).

Пунктом 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 судам было разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В соответствии со статьей 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 20.08.2004 N 120-ФЗ расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате: принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;_ принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе: субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им отдельных государственных полномочий Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 29.11.2010 N 313-ФЗ); субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации (п. 1 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ).

В силу абзаца 2 части 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Законом N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств бюджета Российской Федерации.

Полномочия по предметам совместного ведения, отнесенные в соответствии с Законом N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в частности отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе, многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе, за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий.

Таким образом, федеральный законодатель перешел к новой системе правового регулирования по вопросам социального обеспечения льготных категорий граждан на основе принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом федеральный законодатель не сделал субъектам Российской Федерации каких-либо предписаний о необходимости установления тех или иных видов льгот либо о размерах денежных компенсаций; никаких конкретных норм о предоставлении тех или иных видов льгот, в том числе бесплатного проезда в городском пассажирском транспорте, либо о видах и размерах денежных компенсаций не содержит и Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ.

Однако в статье 153 данного закона закреплены положения, в соответствии с которыми при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31.12.2004; при изменении после 31.12.2004 порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Таким образом, именно субъекты Российской Федерации вправе устанавливать порядок и условия обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта.

Постановление Ульяновской области от 23.06.2009 N 250-П (приложение N4) устанавливает обязанность субъекта на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории Ульяновской области для отдельных категорий граждан, включенных в федеральный регистр, проживающим в Ульяновской области и возмещения перевозчикам выпадающих доходов от перевозки льготных категорий граждан федерального регистра по единым месячным социальным проездным билетам (ЕСПБ). Главным распорядителем средств областного бюджета для возмещения перевозчикам выпадающих доходов от перевозки федеральных льготников по ЕСПБ является исполнительный орган государственной власти Ульяновской области, уполномоченный в сфере социальной защиты населения.

Кроме того, указанное постановление N 250-П предусматривает, что возмещение выпадающих расходов перевозчику, осуществляющему перевозку федеральных льготников на городских, пригородных маршрутах, а также по сезонным пригородным (внутрирайонным, внутриобластным, следующим до садово-дачных массивов) маршрутам, осуществляется на основании трехстороннего договора, заключаемого между перевозчиком, Министерством промышленности и транспорта Ульяновской области и уполномоченным органом. В муниципальных образованиях Ульяновской области, в которых транспортное обслуживание льготных категорий граждан осуществляется несколькими перевозчиками, размер средств по каждому перевозчику определяется на основании соглашения, заключаемого между ними, согласно действующему законодательству, а денежные средства перечисляются перевозчикам пропорционально доле выполняемых работ каждым перевозчиком отдельно в общем объеме таких перевозок. Доля каждого перевозчика определяется в заключаемом между перевозчиками соглашении.

В приложении N 4 к постановлению N 250-П установлено, что указанные суммы компенсации осуществляются за счет средств бюджета области, поступивших межбюджетными трансфертами из федерального бюджета на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта, в том числе в отношении федеральных льготников.

Суд пришел к выводу, что расчет размера возмещения перевозчику выпадающих доходов от перевозки льготных категорий должен производиться на основании заключенных договоров, на основании Постановления Правительства Ульяновской области от 23.06.2009 N 250-П "Об организации перевозок льготных категорий граждан федерального и регионального регистров на общественном транспорте Ульяновской области" (вместе с "Порядком реализации единых месячных социальных проездных билетов на территории Ульяновской области", "Порядком распределения средств, полученных от реализации единых месячных социальных проездных билетов на территории Ульяновской области", "Порядком определения размера возмещения выпадающих доходов от перевозки льготных категорий граждан регионального регистра", "Порядком распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории Ульяновской области для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации").

Учитывая изложенное, суд пришел к правомерному и обоснованному выводу, что спорные расходные обязательства являются обязательствами субъекта Российской Федерации - Ульяновской области, подлежат расчету и возмещению в соответствии с установленными субъектом Порядками, и не подлежат взысканию с Российской Федерации.

Суд установил, что обязательства субъекта, рассчитанные в соответствии с предусмотренной Порядком (приложение N 4 к постановлению Правительства Ульяновской области N 250-П) методикой, выполнены в полном объеме. Средства бюджета получены истцом.

Учитывая изложенное, судебная коллегия суда кассационной инстанции находит отказ в удовлетворении исковых требований по указанным мотивам соответствующим требованиям закона, имеющимся в деле доказательствам и фактическим обстоятельствам дела, установленным судом с соблюдением требований статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В связи с изложенным, оснований для отмены решения и постановления не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Московского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 31 марта 2015 года, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 28 мая 2015 года по делу N А40-102103/14 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Л.А. Тутубалина

Судьи

Н.В. Дегтярева А.Л. Новоселов