Постановление Арбитражного суда Московского округа от 4 октября 2016 г. N Ф05-14240/16 по делу N А40-8724/2016

г. Москва

04 октября 2016 г.

Дело N А40-8724/16

Резолютивная часть постановления объявлена 29 сентября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 октября 2016 года.

Арбитражный суд Московского округа

в составе:

председательствующего-судьи Агапова М.Р.

судей Долгашевой В.А., Красновой С.В.

при участии в заседании:

от заявителя Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области Митусовой Н.А. по доверенности от 01 апреля 2016 года

от заинтересованного лица Федеральной антимонопольной службы Шаровой К.К. по доверенности от 11 апреля 2016 года, Мансуровой Н.Ф. по доверенности от 28 апреля 2016 года, Семенова Р.В. по доверенности от 08 апреля 2016 года

от третьих лиц Закрытого акционерного общества "Южуралмост" Антонова В.Н. по доверенности N 24 от 17 марта 2016 года

от Общества с ограниченной ответственностью "Промстройсервис" представитель не явился, извещен

рассмотрев 29 сентября 2016 года в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица Федеральной антимонопольной службы

на решение от 20 апреля 2016 года

Арбитражного суда города Москвы

принятое судьей Кастальской М.Н.

на постановление от 20 июля 2016 года

Девятого арбитражного апелляционного суда

принятое судьями Румянцевым П.В., Кочешковой М.В., Мухиным С.М.

по делу N А40-8724/16

по заявлению Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области (ОГРН 1157451000024)

к Федеральной антимонопольной службе (ФАС России, ОГРН 1047796269663)

об оспаривании решений и предписаний

третьи лица Общество с ограниченной ответственностью "Промстройсервис" (ООО "Промстройсервис", ОГРН 1027810302167), Закрытое акционерное общество "Южуралмост" (ЗАО "Южуралмост", ОГРН1027402050730)

УСТАНОВИЛ:

Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к ФАС России о признании незаконными пунктов 2, 3 решения от 14 декабря 2015 года по делу N К-1745/15 в части установленных нарушений пункта 1 части 1 статьи 64 Федерального закона от 05 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), предписания от 14 декабря 2015 года по делу N К-1745/15, решения от 14 декабря 2015 года по делу N К-1746/15 в части установленных нарушений пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе, решения от 29 декабря 2015 года по делу N К-1962/15.

В качестве третьих лиц по делу привлечены ООО "Промстройсервис" и ЗАО "Южуралмост".

Решением Арбитражного суда города Москвы от 20 апреля 2016 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 20 июля 2016 года, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе ФАС России просит отменить решение и постановление, поскольку они приняты незаконно и необоснованно, с нарушением норм права. Выводы судов о недопущении заказчиком необоснованного объединения предмета аукциона по видам дорог не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. Оспариваемые акты вынесены в соответствии с действующим законодательством и не нарушают права и законные интересы заявителя.

В отзывах на кассационную жалобу Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области и ЗАО "Южуралмост" возражали против ее удовлетворения и просили оставить законно принятые судебные акты без изменения.

В судебном заседании представители ФАС России поддержали доводы и требования кассационной жалобы, а представители Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области и ЗАО "Южуралмост" возражали против ее удовлетворения.

Представитель ООО "Промстройсервис", извещенный надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, что согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие.

Проверив правильность применения арбитражными судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения относительно нее, арбитражный суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых решения и постановления.

Арбитражные суды установили, что 27 ноября 2015 года Министерством дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области на официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет по адресу: www.zakupki.gov.ru и на сайте оператора электронной площадки ООО "РТС - тендер" по адресу: http://www.rts-tender.ru/ размещено извещение о проведении электронного аукциона на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области (номер закупки 0169200003615000134).

Начальная (максимальная) цена контракта - 12428306550 рублей; дата окончания подачи заявок на участие в аукционе - 14 декабря 2015 года; дата окончания рассмотрения первых частей заявок на участие в аукционе - 14 декабря 2015 года; дата проведения аукциона - 17 декабря 2015 года.

08 декабря 2015 года ООО "Промстройсервис" подана жалоба в ФАС России, в которой указано, что установленный заявителем в проекте контракта порядок определения штрафа за неисполнение или ненадлежащее исполнение заказчиком обязательств, предусмотренных контрактом, не соответствует положениям законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок; заявителем в документации об аукционе надлежащим образом не установлено требование о наличии у участника аукциона выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

14 декабря 2015 года жалоба рассмотрена Комиссией ФАС России и была признана обоснованной в части установления заявителем в проекте контракта порядка определения штрафа за неисполнение или ненадлежащее исполнение заказчиком обязательств, предусмотренных контрактом, не соответствующего положениям законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок (нарушение части 5 статьи 34 Закона о контрактной системе), кроме того в ходе проведения внеплановой проверки в действиях заявителя было установлено нарушение пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе (формирование заявителем объекта закупки путем объединения в один лот выполнения работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения на 411 объектах Челябинской области, влекущее за собой ограничение количества участников закупки).

По итогам рассмотрения жалобы ФАС России было выдано предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, в соответствии с которым заявителю предписывалось: привести документацию об аукционе в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и с учетом решения от 14 декабря 2015 года по делу N К-1745/15 и разместить соответствующую документацию на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг www.zakupki.gov.ru; назначить новую дату окончания срока подачи заявок на участие в аукционе, дату рассмотрения первых частей заявок на участие в аукционе, дату проведения аукциона, а также разместить на официальном сайте информацию о новой дате окончания срока подачи заявок на участие в аукционе, дате рассмотрения первых частей заявок на участие в аукционе и дате проведения аукциона. При этом дата окончания срока подачи заявок на участие в аукционе должна быть назначена не ранее чем через 15 дней со дня размещения на официальном сайте соответствующей документации об аукционе; осуществить дальнейшее проведение процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и с учетом решения от 14 декабря 2015 года по делу N К-1745/15.

09 декабря 2015 года ООО "Промстройсервис" была подана еще одна жалоба в ФАС России, рассмотренная 14 декабря 2015 года. Жалоба была признана обоснованной, в действиях заявителя установлены нарушения, аналогичные нарушениям, установленным Комиссией ФАС России 14 декабря 2015 года по делу N К-1745/15 (часть 5 статьи 34, пункт 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе).

Предписание от 14 декабря 2015 года по делу N К-1745/15 заявителем было исполнено в части: назначена новая дата окончания срока подачи заявок на участие в аукционе, дата рассмотрения первых частей заявок на участие в аукционе, дата проведения аукциона; в проект государственного контракта внесены изменения в части установления соответствующего требованиям Правил порядка определения размера штрафа за ненадлежащее исполнение заказчиком обязательств, предусмотренных контрактом.

По факту неполного исполнения предписания от 14 декабря 2015 года по делу N К-1745/15 ООО "Промстройсервис" 22 декабря 2015 года была подана еще одна жалоба в ФАС России, в которой было указано на ненадлежащее исполнение предписания от 14 декабря 2015 года по делу N К-1745/15.

29 декабря 2015 года указанная выше жалоба рассмотрена Комиссией ФАС России и была признана обоснованной, в действиях заявителя было установлено нарушение пункта 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе.

По итогам рассмотрения указанной жалобы Комиссией ФАС России было выдано предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, в соответствии с которым заявителю предписывалось аннулировать определение поставщика (подрядчика, исполнителя) на право заключения контракта на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области (номер извещения 0169200003615000134), а также разместить на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг www.zakupki.gov.ru информацию об аннулировании указанного определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Предписание от 29 декабря 2015 года по делу N К-1962/15 заявителем исполнено (извещение об отмене определения поставщика (подрядчика, исполнителя) от 12 января 2016 года N ИО1 размещено заявителем на официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет по адресу: www.zakupki.gov.ru).

В соответствии со статьями 6, 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 50 Закона о контрактной системе конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе, обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Рассматривая данное дело, опровергая утверждение антимонопольного органа о том, что объединение в один лот выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения на 411 объектах Челябинской области повлекло ограничение количества участников закупки, чем нарушено требования пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе, суды указали, что пункт 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) устанавливает запрет органам государственной власти субъектов Российской Федерации вводить ограничения в отношении осуществления отдельных видов деятельности, а также необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Предметом спорного аукциона является выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в Челябинской области.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать информацию о наименовании и описании объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

В соответствии с подпунктом 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами: описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описании объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя; в описание объекта закупки не должны включаться требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

Часть 2 статьи 33 Закона о контрактной системе закрепляет, что документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

В зависимости от своих потребностей заказчик в документации об аукционе должен установить требования, в частности, к качеству, техническим характеристикам (потребительским свойствам), размерам, упаковке товара с учетом специфики его деятельности и в целях обеспечения эффективного использования бюджетных средств, при соблюдении установленных законодательством Российской Федерации положений, направленных на обеспечение при проведении торгов конкурентной среды.

Исходя из изложенного выше, заказчик вправе включить в аукционную документацию такие характеристики и требования к товару, которые отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих функций. При этом заказчик вправе в необходимой степени детализировать предмет закупок.

Законом не предусмотрено ограничений по включению аукционную документацию требований к товару (услугам), являющихся значимыми для заказчика; не предусмотрена и обязанность заказчика обосновывать свои потребности при установлении требований к поставляемому товару (услугам). Более того, указание в документации конкретных характеристик поставляемого товара (услуг) предусмотрено законодательством о закупках. Ограничивает усмотрение заказчика только требование о недопустимости ограничения конкуренции.

Действующее законодательство в сфере осуществления закупок допускает самостоятельное формирование заказчиком своего заказа, исходя из потребностей последнего. Так, при описании товара заказчик вправе указывать качественные параметры к объекту закупок, которые являются определяющими для него, но при этом не ограничивающими количество потенциальных участников закупок; он не лишен возможности более точно и четко указывать требования к закупаемому товару.

Как указали суды, заказчик (Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области) указал, что при формировании объекта закупки руководствовался, в том числе, классификацией автомобильных дорог, приведенной законодателем в Законе об автомобильных дорогах и дорожной деятельности (статья 5), согласно которому все дороги в Российской Федерации подразделяются на следующие виды: автомобильные дороги федерального значения, автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения, автомобильные дороги местного значения, частные автомобильные дороги.

Таким образом, какого-либо необоснованного объединения предмета аукциона по видам дорог заказчиком не было допущено.

В то же время, установленная в закупке цена за подлежащие выполнению работы, а также размер обеспечительного платежа обусловлены предметом лота, и сами по себе не влекут ограничение конкуренции.

При этом ФАС России не указала, по каким критериям заказчик мог бы разбить рассматриваемый лот на более мелкие лоты.

Между тем ФАС России не опровергла того, что при формировании предмета закупки заказчик исходил из своих потребностей, обусловленных особенностями региона.

Разбивка на более мелкие лоты является правом, а не обязанностью заказчика, который руководствовался, в том числе, тем, что такая разбивка может привести к неоправданным дополнительным затратам бюджетных средств на организацию торгов и оплату стоимости работ.

В силу пункта 3 статьи 13 Закона о контрактной системе в качестве одной из основных целей осуществления закупок является обеспечение выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

При этом основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.

При формировании условий конкурса заказчик не должен игнорировать предмет и цели регулирования размещения заказов, направленные на эффективность использования бюджетных средств и развитие добросовестной конкуренции, а также соблюдать требования статьи 17 Закона о защите конкуренции, запрещающей совершение любых действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов.

Суды указали, что требования к объемам оказываемых услуг, содержащиеся в приложении N 1 к информационной карте документации об электронном аукционе, являются необходимыми и значимыми для обеспечения деятельности Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области, доказательств иного антимонопольным органом в решении не приведено.

Претензий к документации об электронном аукционе применительно к требованиям законодательства Российской Федерации в сфере закупок, не установлено.

С учетом того, что положения документации и государственного контракта обязывают привлекать к выполнению работ субподрядчиков, следовательно, объем выполняемых по государственному контракту работ не носит ограничивающий конкуренцию характер, поскольку любой участник вправе самостоятельно определить, исходя из своих ресурсов, какой объем работ он может выполнить лично, а на какой будет привлекать субподрядчиков.

Кроме этого с учетом отсутствия установленного законом критерия по ограничению верхнего предела объема закупок, в решении антимонопольного органа не указано, какой объем работ по содержанию дорог ФАС России полагает не ограничивающим конкуренцию.

Исполнение предписания антимонопольного органа путем раздела объекта закупки на усмотрение заказчика без каких-либо предложений ФАС России может снова повлечь повторные требования антимонопольного органа по разделу объема закупки, что негативно отразится на сроках и качестве реализации заказанных услуг.

При таких обстоятельствах, всесторонне, полно и объективно исследовав в судебном заседании все доводы и доказательства лиц, участвующих в деле, дав им надлежащую оценку, арбитражный суд первой, а при повторном рассмотрении дела и апелляционной инстанции, разрешили спор без нарушения норм процессуального права, влекущих отмену обжалуемых судебных актов.

Выводы арбитражных судов первой и апелляционной инстанций по применению норм материального права соответствуют установленными ими обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

Поэтому доводы кассационной жалобы, фактически сводящиеся к иной, чем у судов оценке обстоятельств дела и имеющихся доказательств, проверенные и обоснованно отклоненные судами, не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных актов, поскольку не свидетельствуют о нарушении судами норм права.

Руководствуясь ст. ст. 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Московского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 20 апреля 2016 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20 июля 2016 года по делу N А40-8724/16 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий судья

М.Р. Агапов

Судьи

В.А. Долгашева С.В. Краснова