Постановление Арбитражного суда Московского округа от 15 августа 2018 г. N Ф05-11319/18 по делу N А41-93719/2017

г. Москва

15 августа 2018 г.

Дело N А41-93719/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 08.08.2018.

Полный текст постановления изготовлен 15.08.2018.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего судьи Шевченко Е.Е.,

судей Каменской О.В., Кузнецова В.В.,

при участии в заседании:

от заявителя по делу - акционерного общества "Туровский" - Зорина А.С. (представителя по доверенности от 24.08.2017)

от Министерства экологии и природопользования Московской области - Пономаревой Е.С. (представителя по доверенности от 29.12.2017), Шулаковой А.А. (представителя по доверенности от 19.03.2018),

рассмотрев 08.08.2018 в судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества "Туровский"

на решение Арбитражного суда Московской области

от 14.02.2018,

принятое судьей Петропавловской Ю.С.,

на постановление Десятого арбитражного апелляционного суда

от 03.05.2018,

принятое судьями Иевлевым П.А., Марченковой Н.В., Панкратьевой Н.А.,

по делу N А41-93719/2017

по заявлению акционерного общества "Туровский"

к Министерству экологии и природопользования Московской области

об оспаривании бездействия,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Туровский" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Министерству экологии и природопользования Московской области (далее - министерство), в котором просило:

- признать незаконным бездействие министерства, связанное с не предоставлением документов по письменному обращению общества от 12.07.2017 N 4;

- обязать министерство предоставить запрашиваемые обществом следующие документы:

1) документы, обосновывающие необходимость образования заказника (материалы комплексного экологического обследования участков территории, обосновывающие придание этой территории статуса особо охраняемой природной территории областного значения; положительное заключение государственной экологической экспертизы; проект положения (паспорта) особо охраняемой природной территории; графические материалы предполагаемой особо охраняемой природной территории (а при необходимости и ее охранной зоны) с указанием границ; анализ альтернативных вариантов сохранения объектов природы, находящихся на проектируемой особо охраняемой природной территории);

2) информацию о лице, осуществившем проведение геодезических работ в отношении заказника областного значения "Никифоровская колония степных растений" (далее также - заказник);

3) копию документа - основания проведения геодезических работ в отношении заказника;

4) заверенную копию материалов, подготовленных по итогам проведения геодезических работ;

5) информацию о период времени, в течение которого проводились геодезические работы в отношении заказника.

Решением Арбитражного суда Московской области от 14.02.2018, оставленным без изменения постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 03.05.2018, в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе общество просит данные судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Представитель общества в судебном заседании поддержали доводы кассационной жалобы.

Представители министерства возражали против доводов кассационной жалобы, просили оставить ее без удовлетворения.

Изучив материалы дела, выслушав представителей общества и министерства, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд округа пришел к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов ввиду следующего.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 14.07.2017 общество подало в министерство запрос исх. от 12.07.2017 N 4 о предоставлении ряда документов, касающихся заказника областного значения "Никифоровская колония степных растений", а именно:

- документы, обосновывающие необходимость образования заказника (материалы комплексного экологического обследования участков территории, обосновывающие придание этой территории статуса особо охраняемой природной территории областного значения; положительное заключение государственной реологической экспертизы; проект положения (паспорта) особо охраняемой природной территории; графические материалы предполагаемой особо охраняемой природной территории (а при необходимости и ее охранной зоны) с указанием границ; анализ альтернативных вариантов сохранения объектов природы, находящихся на проектируемой особо охраняемой природной территории);

- информацию о лице, осуществившем проведение геодезических работ в отношении заказника;

- копию документа - основания проведения геодезических работ в отношении заказника;

- заверенную копию материалов, подготовленных по итогам проведения геодезических работ;

- информацию о период времени, в течение которого проводились геодезические работы в отношении заказника.

В ответ на обращение министерство направило обществу письмо от 10.08.2017 N 24исх.-11687.

Полагая, что ответ на поставленный в обращении вопрос дан не был, а также к письму не были приложены запрашиваемые документы, общество обратилось в суд с заявлением об оспаривании бездействия министерства.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции исходил из того, что ответ министерства от 10.08.2017 N 14 исх-11687, представленный обществом, содержит всю информацию, запрошенную обществом письмом от 12.07.2017 N 4, а именно:

- государственный природный заказник "Никифоровская колония степных растений" создан решением Исполкома Мособлсовета от 19.09.1985 N 1519/27 "Об организации государственных заказников и памятников природы Московской области";

- Положение о государственном природном заказнике "Никифоровская колония степных растений" утверждено 03.10.1985 первым заместителем председателя Исполкома Мособлсовета Ф.С. Набережневым;

- Положением установлен специальный бессрочный режим охраны, утверждены описательные границы;

- ответственность за охрану заказника была возложена на Отраднинское лесничество объединения "Русский лес" и совхоз "Туровский".

Также в ответе обществу министерство разъяснило, что актуализированное положение и координатное описание границ заказника утверждены Постановлением Правительства Московской области от 15.06.2017 N 432/20 "Об утверждении Положения государственного природного заказника областного значения "Никифоровская колония степных растений" (далее также - Положение о заказнике 2017 г., Положение).

В связи с этим суд первой инстанции счел, что вся необходимая обществу информация была дана министерством в его ответе от 10.08.2017 N 14 исх-11687.

Помимо этого суд указал на то, что общество не представило доказательств, свидетельствующих о нарушении его прав и законных интересов непредставлением указанных им документов с учетом содержания ответа, данного министерством, предусматривающего ссылки и обоснование как на дату создания природного заказника "Никифоровская колония степных растений", так и в отношении нормативных актов, содержащих сведения о внесении сведений о границах ранее созданного государственного природного заказника в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН).

Довод общества о нарушении его права на информацию признан судом первой инстанции необоснованным со ссылкой на то, что в ответе министерства представлены сведения о действующих нормативных и ненормативных правовых актах, послуживших основанием для внесения в ЕГРН сведений о границах созданного в 1985 г. природного заказника "Никифоровская колония степных растений".

Дополнительно суд отметил, что в рамках рассмотрения спора Московским областным судом по заявлению общества о признании частично недействующим Положения о заказнике 2017 г., все запрошенные обществом документы представлены, общество имеет возможность ознакомления с ними.

Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции.

Между тем суды не учли следующее.

Согласно части 3 статьи 8 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Закон об информации, Закон) организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности.

При этом согласно пункту 1 статьи 2 Закона информация - сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления, а согласно части 1 статьи 5 Закона информация может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений. Информация может свободно использоваться любым лицом и передаваться одним лицом другому лицу, если федеральными законами не установлены ограничения доступа к информации либо иные требования к порядку ее предоставления или распространения.

Пунктами 1, 2, 3, 6 статьи 3 Закона об информации к принципам правового регулирования отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, отнесены свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом, установление ограничений доступа к информации только федеральными законами, открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами, достоверность информации и своевременность ее предоставления.

Согласно части 4 статьи 6 Закона обладатель информации при осуществлении своих прав обязан: 1) соблюдать права и законные интересы иных лиц; 2) принимать меры по защите информации; 3) ограничивать доступ к информации, если такая обязанность установлена федеральными законами.

Согласно части 1 статьи 9 Закона ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

При этом согласно пункту 3 части 4 статьи 8 Закона не может быть ограничен доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну).

Согласно части 5 статьи 9 Закона об информации государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети "Интернет", к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

При этом в силу этой же части статьи 9 Закона лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения.

Согласно части 6 статьи 8 Закона бездействие государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации, может быть обжаловано в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд.

При оценке доказательств, имеющихся в настоящем деле, суды должны были в соответствии со статьей 71 АПК РФ обеспечить всестороннее, полное, объективное исследование имеющихся в деле доказательств, оценить относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности с учетом того, что никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 170 АПК РФ в мотивировочной части решения должны быть указаны: фактические и иные обстоятельства дела, установленные арбитражным судом; доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения; мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле.

Аналогичные требования установлены и к содержанию постановления суда апелляционной инстанции (пункт 12 части 2 статьи 271 АПК РФ).

По доводам общества, Положением о заказнике 2017 г. в заказник были включены луга, расположенные на земельных участках с кадастровыми номерами 50:32:0060205:10, 50:32:0060205:11, 50:32:0060205:12, принадлежащих обществу на праве собственности и используемых им в предпринимательской деятельности в качестве земель сельскохозяйственного назначения.

В подтверждение принадлежности обществу этих земельных участков общество ссылалось в судах первой и апелляционной инстанций на документы, имеющиеся в материалах дела (т. 1 л.д. 11-13).

Разрешая вопрос о том, нарушено ли право общества на информацию, суды не дали оценку этим доводам и документам общества.

Также, по доводам общества, 14.07.2017, узнав о введении обременений, которые ограничивают в экономической деятельности оборот данных земельных участков, то есть создают препятствия в ее осуществлении, общество с целью проведения анализа законности и обоснованности введения подобных ограничений и запросило у министерства упомянутые документы, поскольку, по мнению общества, согласно содержащимся в Положении описании поворотных точкам площадь заказника существенно увеличилась по сравнению с 1985 г. Как утверждает общество, общая площадь заказника в 1985 г. составляла 750 га, а площадь земель совхоза "Туровский", попавшая в заказник, - 108 га; в 2017 г. после проведения геодезических работ по установлению границ реальная площадь заказника составила 800,72 га, при этом площадь земель общества, попавшая в заказник - 161,1316 га. Соответственно, разница в площади земель общества с учетом измерений в 1985 и 2017 гг. составила более 50 га, в связи с чем у общества возникла необходимость изучения землеустроительной документации для проверки обоснованности и законности определения границ территории заказника и включения в нее земельных участков общества, для чего общество и запросило ее у министерства.

Указывая на то, что общество не представило доказательств, свидетельствующих о нарушении его прав и законных интересов непредставлением указанных им документов с учетом содержания ответа министерства, суды первой и апелляционной инстанций также не дали оценку указанным доводам общества с учетом приведенных положений законодательства, в том числе норм части 5 статьи 9 Закона об информации.

Кроме того, по доводам общества, после обращения в Арбитражный суд Московской области ему стало известно, что такие документы и сведения имели место в реальности и были осуществлены министерством в виде государственного контракта от 12.07.2016 N 1455-ЭКО, по результатам выполнения которого общество с ограниченной ответственностью "Гринлайф "Кадастровое бюро" подготовило объемный отчет.

Таким образом, по мнению общества, министерство, получив от общества запрос, имело реальную возможность представить обществу копию названного контракта, акты о его исполнении, а также упомянутый отчет в части, касающейся земельных участков общества, однако министерство в нарушение приведенных норм законодательства этого не сделало, поскольку ответ министерства от 10.08.2017 не содержал документов, запрошенных обществом и перечисленных в письме от 12.07.2017.

Данные доводы общество заявляло в суде первой инстанции и суде апелляционной инстанции, однако оценку им суды не дали, соответствующей мотивировки не привели.

Согласно части 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

В силу части 3 статьи 286 АПК РФ при рассмотрении дела арбитражный суд кассационной инстанции проверяет, соответствуют ли выводы арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Реализуя данные полномочия, суд округа установил, что выводы судов не соответствуют установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам и не основаны на правильном применении норм материального права.

Разрешая вопрос о том, нарушено ли право общества на информацию, суды не дали оценку приведенным доводам и документам общества, несмотря на то, что она имела значения для правильного рассмотрения дела.

Что касается вопроса о представлении обществом всех или части документов и сведений, то запрошенные обществом документы и сведения, перечисленные судами, и документы и сведения, предоставленные, как установили суды, министерством с письмом от 10.08.2017, не совпадают, различаются, в связи с чем вывод судов о том, что вся необходимая обществу информация была дана министерством в его ответе от 10.08.2017 N 14 исх-11687, также нельзя признать основанным на установленных судами обстоятельствах дела.

В частности, суды не привели доказательства, которыми подтверждалось бы представление министерством и получение обществом документов и сведений, касающихся проведения в отношении территории заказника геодезических работ, а также не привели аргументацию, положения законодательства, исходя из которых эти документы и сведения нельзя было считать необходимыми для общества.

Указывая на то, что в рамках рассмотрения спора Московским областным судом по заявлению общества о признании частично недействующим Положения о заказнике 2017 г., все запрошенные обществом документы были представлены, общество имеет возможность ознакомления с ними в Московском областном суде, арбитражные суды первой и апелляционной инстанции не учли, что подобное обстоятельство само по себе не могло свидетельствовать о представлении документов и сведений министерством именно обществу (а не суду) по запросу последнего, в связи с чем не могло выступать основанием для вывода о том, что министерством не было допущено оспариваемое бездействие.

Суды также не привели доказательства того, что все запрошенные обществом документы представлены "в рамках рассмотрения спора Московским областным судом".

Кроме того, суды также не учли, что требования по настоящему делу заявлены обществом по правилам главы 24 АПК, которую составляет в том числе статья 198.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемое бездействие не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из этих и иных положений главы 24 АПК РФ следует, что требование о признании незаконным бездействия таких лиц подлежит рассмотрению исходя из обстоятельств, существовавших в период оспариваемого бездействия.

Период оспариваемого обществом бездействия министерства суды выяснять не стали.

В суде кассационной инстанции представитель общества сослался на то, что обращаясь в суд, общество заявило о признании незаконным бездействия министерства, начавшегося с даты истечения 30-дневного срока, предусмотренного частью 1 статьи 12 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения...), с даты получения министерством запроса общества от 12.07.2017 N 4 и продолжавшегося по состоянию на дату подачи обществом в суд заявления по настоящему делу.

Между тем разрешение такого вопроса (о конкретизации заявленного по делу требования) не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Ввиду того, что для разрешения спора требуется исследование и оценка доказательств, дополнительное выяснение обстоятельств, что выходит за рамки полномочий суда кассационной инстанции, обжалуемые судебные акты подлежат отмене по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 288 АПК РФ, с направлением дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд Московской области.

Что касается довода представителя министерства в судебном заседании суда округа 08.08.2018 о представлении всех документов и сведений (в непредставлении которых по запросу общества последнее усмотрело бездействие министерства) после отложения судебного разбирательства в суде кассационной инстанции (25.07.2018) и ссылка в подтверждение такого обстоятельства на копии протокола судебного заседания Московского областного суда, то он отклоняется, поскольку в полномочия суда кассационной инстанции не входят сбор, исследование доказательств и установление обстоятельств по делу.

Названное обстоятельство в случае его подтверждения могло иметь значение для разрешения вопроса в порядке применения пункта 3 части 5 статьи 201 АПК РФ о том, устранены ли нарушения прав и законных интересов общества оспариваемым бездействием министерства в случае признания его незаконным, но не для разрешения вопроса о подтверждении такого бездействия, его законности.

При таких обстоятельствах, с учетом отсутствия у суда кассационной инстанции полномочий устанавливать обстоятельства, обжалуемые судебные акты подлежат отмене по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 288 АПК РФ, с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции необходимо принять во внимание изложенное, на основании полного, всестороннего и объективного исследования и оценки всех имеющихся в деле доказательств, включая заявление по делу, доводов и возражений лиц, участвующих в деле, разрешить указанные вопросы, в том числе вопросы о периоде оспариваемого обществом бездействия министерства, о том, все или не все документы и сведения были представлены министерством обществу по запросу последнего, о нарушении прав и законных интересов общества, и в зависимости от установления тех или иных обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела, и принять судебный акт, основанный таких обстоятельствах.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 14.02.2018 и постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 03.05.2018 по делу N А41-93719/2017 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Московской области.

Председательствующий судья

Шевченко Е.Е.

Судьи

Каменская О.В. Кузнецов В.В.