Постановление Арбитражного суда Московского округа от 30 июня 2020 г. N Ф05-7943/20 по делу N А40-216377/2019

город Москва

30 июня 2020 г.

Дело N А40-216377/19

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 июня 2020 года.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего-судьи Кузнецова В.В.,

судей: Ананьиной Е.А., Шевченко Е.Е.,

при участии в заседании:

от заявителя: Ткачук Н.А., доверенность от 28.12.2019;

от заинтересованного лица: Айнутдинов Р.Ф., доверенность от 17.01.2020;

от третьих лиц: представители не явились, извещены;

рассмотрев 23 июня 2020 года в судебном заседании кассационную жалобу

заявителя - ГУП "М.Прогресс"

на решение от 13 ноября 2019 года

Арбитражного суда города Москвы,

на постановление от 10 февраля 2020 года

Девятого арбитражного апелляционного суда

по делу N А40-216377/19

по заявлению ГУП "М.Прогресс"

об оспаривании решения

к Московскому УФАС России,

третьи лица: Департамент городского имущества города Москвы, АНО "Центр прогресса бокса",

УСТАНОВИЛ:

ГУП "М.Прогресс" (далее - предприятие) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Московскому УФАС России (далее - антимонопольный орган) о признании незаконным решения от 13.05.2019 N 20/22657/19.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент городского имущества города Москвы (далее - Департамент) и АНО "Центр прогресса бокса" (далее - Центр бокса).

Решением Арбитражного суда города Москвы от 13 ноября 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2020 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, ГУП "М.Прогресс" обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Заявитель жалобы считает судебные акты незаконными и необоснованными, как принятые с неправильным применением норм материального и процессуального права.

Третьи лица, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своих представителей в судебное заседание суда кассационной инстанции не направили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель заявителя поддержал доводы кассационной жалобы.

Представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены обжалуемых судебных актов в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, в Московское УФАС России 30.04.2019 поступило заявление вх. N 24028/19 Департамента (исх. N ДГИ-И-28486/19) о даче согласия на предоставление государственной преференции Центру бокса в целях социального обеспечения населения путем заключения договора купли-продажи объектов недвижимого имущества, расположенных по адресу: г. Москва, ул. Трубная, д. 31: двух нежилых помещений (кадастровый номер: 77:01:0001092:3391), общей площадью 83.4 кв.м, и нежилое помещение (кадастровый номер: 77:01:0001090:3331), общей площадью 437 кв.м.

Оспариваемым решением, оформленным письмом от 13.05.2019 N ЕО/22657/19, антимонопольный орган уведомил Департамент об отсутствии необходимости получения испрашиваемого согласия, поскольку действия, на осуществление которых оно испрашивалось, не являются государственной преференцией. Вывод антимонопольного органа мотивирован тем, что Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) не установлен порядок получения согласия на реализацию недвижимого имущества путем его продажи; соответственно, предоставление преференции в виде передачи государственного или муниципального имущества без проведения торгов в собственность граждан и юридических лиц не представляется возможным.

Кроме того, антимонопольный орган в оспариваемом письме разъяснил свою позицию, указав Департаменту на то, что передача государственного или муниципального имущества в собственность граждан или юридических лиц без проведения торгов Законом о защите конкуренции не предусмотрена.

Департамент проинформирован о том, что отчуждение в собственность государственного и муниципального имущества регулируется иным законодательством.

Не согласившись с решением Московского УФАС России, предприятие обратилось в Арбитражный суд города Москвы с соответствующим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ввиду изложенного, требование о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы заявителя.

Отсутствие предусмотренной статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отказ в удовлетворении заявленных требований.

Требования заявлены со ссылками на статьи 4, 19 Закона о защите конкуренции, статью 3 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Федеральный закон N 178-ФЗ), статью 18 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Федеральный закон N 161-ФЗ) и мотивированы тем, что оспариваемое решение антимонопольного органа не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы предприятия в сфере экономической деятельности.

Порядок подачи заявления о предоставлении преференции и его рассмотрения регламентирован статьей 20 Закона о защите конкуренции, согласно части 2 которой в случае, если в ходе рассмотрения заявления о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции антимонопольный орган придет к выводу о том, что действия, на осуществление которых в указанном заявлении испрашивается согласие антимонопольного органа, не являются государственной или муниципальной преференцией, антимонопольный орган принимает решение о том, что согласие антимонопольного органа на осуществление таких действий не требуется, о чем в день принятия такого решения уведомляется заявитель.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что в рассматриваемом случае антимонопольный орган, принимая оспариваемое решение, исходил из того, что передача недвижимого имущества путем его продажи унитарным предприятием (в хозяйственном ведении которого находится такое имущество) хозяйствующему субъекту без проведения торгов противоречит положениям Закона о защите конкуренции и не может рассматриваться в качестве преференции, порядок предоставления которой и получение согласия на которую установлены главой 5 Закона о защите конкуренции.

Вопреки доводам заявителя, суды обоснованно заключили, что указанный вывод антимонопольного органа является верным.

Предоставление любых преференций является, по существу, легитимной формой отступления от общеустановленного порядка функционирования конкурентных институтов, когда, в целях поддержки тех или иных сфер общественной жизни, определенным субъектам со стороны государства оказываются преимущества по сравнению с иными субъектами.

Соответственно, любое подобное отступление как от общегражданских принципов равенства и равноправия, так и от принципов взаимодействия государства и общественных институтов, может иметь место только в случае неукоснительного соблюдения принципа законности.

Рассматриваемые правоотношения, связанные с распоряжением государственным имуществом, закрепленным за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, регламентированы нормами публичного права, которым присущ императивный метод правового регулирования ("запрещено все, что прямо не предписано").

Соответственно, предоставлением преференции, для получения которой необходимо согласие антимонопольного органа, может являться исключительно такое действие органа государственной или муниципальной власти, которое укладывается в установленный правопорядок, то есть предусмотрено действующим законодательством, а в рассматриваемом случае - законодательством о защите конкуренции.

Таким образом, в случае прошения о получения согласия антимонопольного органа на предоставление преференции, действия органа власти, намеревающегося предоставить такую преференцию, должны регламентироваться законодательством (в рассматриваемом случае - Законом о защите конкуренции).

Предоставление преференции возможно только теми способами, которые отвечают законодательству и орган власти не вправе требовать получения согласия в отношении таких действий, которые законодательству противоречат.

Получение согласия на предоставление преференции, которое противоречит Закону о защите конкуренции и законодательству, регламентирующему отношения в соответствующей сфере правового регулирования, по существу направлено на обход закона, в связи с чем предоставление подобного рода согласия не представляется возможным, а обратное противоречило бы публичному правопорядку.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, в качестве предоставления государственной преференции Департамент ссылался на возможность заключения с Центром бокса договора купли-продажи имущества в отношении спорного имущества.

Статьей 17.1 Закона о защите конкуренции предусмотрен порядок предоставления прав владения и (или) пользования государственным или муниципальным имуществом.

В соответствии с частью 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения торгов, за исключением установленных в частях 1, 3.1, 3.2 и 9 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.

Согласно пункту 1 части 3 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, в порядке, предусмотренном частью 1 данной статьи, осуществляется заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального недвижимого имущества, которое принадлежит на праве хозяйственного ведения или оперативного управления государственным или муниципальным унитарным предприятиям.

Таким образом, предоставление прав владения и (или) пользования государственным или муниципальным имуществом некоммерческим организациям без проведения торгов может осуществляться в случаях, прямо предусмотренных статьей 17.1 Закона о защите конкуренции, в том числе путем предоставления преференции в порядке, установленном главой 5 Закона о защите конкуренции (пункт 9 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции).

Никакой иной возможности распорядиться судьбой государственного (муниципального) имущества данный закон не предусматривает.

Законом о защите конкуренции предоставление преференции в виде передачи государственного или муниципального имущества без проведения торгов в собственность граждан или юридических лиц не предусмотрено.

В публичном праве, к которому относится Закон о защите конкуренции, расширительное толкование норм невозможно.

Доводы заявителя об обратном не свидетельствуют.

В соответствии со статьей 217 Гражданского кодекса Российской Федерации, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан или юридических лиц только в порядке, предусмотренном законами о приватизации.

Федеральный закон N 178-ФЗ, в свою очередь, предусматривает приватизацию на конкурсной основе.

Таким образом, отсутствуют правовые основания предоставления Центру бокса государственной преференции в виде передачи в собственность государственного недвижимого имущества.

Закон о защите конкуренции предусматривает для некоммерческих организаций возможность передачи только прав владения и (или) пользования государственным имуществом без проведения торгов на основании пункта 4 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, а также в порядке предоставления преференции как преимущества хозяйствующим субъектам, обеспечивающих им более выгодные условия деятельности.

Статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрены юрисдикционные способы защиты гражданских прав, осуществляемые посредством деятельности уполномоченных государством органов по защите нарушенных или оспариваемых прав, - судебная защита и защита гражданских прав в административном порядке.

Для защиты нарушенных (оспариваемых) прав необходимо избрать надлежащий способ.

При этом, исходя из положений пункта 2 статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, в случае обращения за защитой в административный орган необходимо исходить из предмета правового регулирования в сфере общественных отношений, в котором, по мнению субъекта, допущено нарушение или требуется иная защита права, а также из полномочий того юрисдикционного (административного) органа, к которому субъект правоотношения (полагающий свои права нарушенными) обращается за защитой своих прав.

В отличие от судебной формы защиты, защита нарушенных (оспариваемых) прав не носит универсальный характер и право на административную защиту может быть реализовано только с учетом полномочий органа власти, уполномоченного на предоставление соответствующей защиты в административном порядке.

В рассматриваемом случае получение согласия, которое испрашивалось Департаментом, не представлялось возможным ввиду недопустимости распространения норм Закона о защите конкуренции на правоотношения купли-продажи государственного имущества неконкуретными способами.

Соответственно, заинтересованному в реализации имущества лицу надлежало избрать надлежащую форму реализации своих прав в отношении спорного имущества. Имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, в силу пункта 1 статьи 217 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации государственного и муниципального имущества.

В свою очередь, Федеральным законом N 178-ФЗ предусмотрено, что приватизация осуществляется на конкурсной основе.

Иного, неконкурентного правопорядка, с целью обхода публичных требований к такого рода сделкам, не установлено.

Действия заявителя признаны судами злоупотреблением правом, что в силу статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации недопустимо.

При указанных обстоятельствах, суды пришли к обоснованному выводу, что у Московского УФАС России отсутствовали правовые и фактические основания для принятия положительного решения по заявлению Департамента в порядке, установленном статьями 19, 20 Закона о защите конкуренции, в связи с чем антимонопольный орган правомерно информировал Департамент об отсутствии необходимости получения согласия на проведение таких торгов, поскольку купля-продажа имущества не может квалифицироваться в качестве института государственной преференции в понимании Закона о защите конкуренции и о необходимости проведения торгов в случае продажи государственного имущества.

Ссылка предприятия на положения статей 2, 3 Федерального закона N 161-ФЗ правомерно отклонена судами, поскольку установленное указанными нормами общее право государственного (муниципального) унитарного предприятия распоряжаться с согласия собственника вверенным ему имуществом не освобождает такое предприятие от необходимости соблюдения иных, специальных требований к распоряжению государственным имуществом.

Требование заявителя о распространении положений главы 5 Закона о защите конкуренции на правоотношения по купле-продаже государственного имущества обоснованно признано судами неправомерным, основанным на расширительном толковании норм права.

Кроме того, подобного рода вопросы относятся к исключительной компетенции антимонопольного органа, а обратное, нарушало бы конституционно закрепленный принцип разделения властей.

Ссылка заявителя на письма Московского УФАС России и ФАС России также обоснованно отклонена судами, поскольку подобного рода документы в системе действующего правового регулирования не отнесены к числу источников права.

Напротив, исходя из Указа Президента Российской Федерации от 25.07.2006 N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих", постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", письма государственных органов не могут использоваться при разрешении каких-либо споров, не являются актами нормативного характера.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции считает, что при таких обстоятельствах суды пришли к правомерному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Суд кассационной инстанции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными, сделанными при правильном применении норм материального и процессуального права, с установлением всех обстоятельств по делу, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора по существу.

Доводы кассационной жалобы о нарушении судами норм материального права судебной коллегией отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании этих норм.

Указанные в кассационной жалобе доводы были предметом рассмотрения и оценки судов при принятии обжалуемых актов. Каких-либо новых доводов кассационная жалоба не содержит, а приведенные в жалобе доводы не опровергают правильности принятых по делу судебных актов.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, могущих повлиять на правильность принятых судами судебных актов либо влекущих безусловную отмену последних, судом кассационной инстанции не выявлено.

Учитывая изложенное, оснований, предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для изменения или отмены обжалуемых в кассационном порядке судебных актов, по делу не имеется.

Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 13 ноября 2019 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2020 года по делу N А40-216377/19 оставить без изменения, кассационную жалобу ГУП "М.Прогресс" - без удовлетворения.

Председательствующий судья

В.В. Кузнецов

Судьи

Е.А. Ананьина Е.Е. Шевченко