Решение Курского областного суда от 18 июня 2018 г. по делу N 3а-25/2018

Именем Российской Федерации

18 июня 2018 года

г. Курск

Курский областной суд в составе:

судьи Клевцовой Г.П.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём Ежицкой О.К,

с участием прокурора прокуратуры Курской области Михайловой Е.В,

представителя административного ответчика - Курского городского собрания Хмелевского А.В. по доверенности от 30.03.2018 г. N 251/КгС-01-27,

представителя заинтересованного лица - администрации города Курска - Васильевой Н.В. по доверенности от 14.11.2017 г. N 31/01-05,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Курской области о признании Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск", утвержденных решением Курского городского Собрания от 23.10.2007 N 388-3-РС, недействующими в части,

установил:

Решением Курского городского Собрания от 23.10.2007 N 388-3-РС утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск" (Правила, Правила землепользования и застройки города Курска), которые официально опубликованы в газете "Городские известия" от 17 ноября 2007 года N 137-138. Решениями Курского городского Собрания от 17.12.2009 N 148-4-РС, от 28.10.2010 N 175-4-РС, от 25.02.2011 N 195-4-РС, от 28.09.2011 N 206-4-РС, от 27.04.2012 N 242-4-РС (изм. от 09.04.2015), от 21.05.2013 N 28-5-РС, от 14.10.2014 N 94-5-РС, от 22.09.2015 N 141-5-РС, от 24.11.2015 N 149-5-РС, от 16.02.2016 N 160-5-РС, от 13.10.2016 N 181-5-РС, от 22.11.2016 N 192-5-РС, от 15.08.2017 N 225-5-РС, от 12.12.2017 N 14-6-РС, от 23.01.2018 N 20-6-РС внесены изменения в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск", которые также официально опубликованы в газете "Городские известия".

Первый заместитель прокурора Курской области обратился с административным исковым заявлением к Курскому городскому Собранию и просил признать ввиду противоречия нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" недействующими:

абзац десятый подпункта 1.1.1 "заказчик - физическое или юридическое лицо, которое уполномочено в установленном порядке застройщиком представлять интересы застройщика при подготовке проектной документации, осуществлении строительства, реконструкции, в том числе обеспечивающее от имени застройщика заключение договоров с исполнителями, подрядчиками, осуществление контроля на стадии выполнения и приемки работ";

абзац тридцать восьмой подпункта 1.1.1: "разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства - документ, дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт с отклонением от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для соответствующей территориальной зоны";

часть 3.3.1 статьи 3.3;

абзац первый подпункта 5.1.1 в части слов "и капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства (далее - капитальный ремонт), объектов капитального строительства";

часть 2 подпункта 5.1.1 в части слов "и их капитальный ремонт";

абзац первый подпункта 5.1.2 в части слов "а также их капитальный ремонт, если при их проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов";

абзац второй подпункта 5.4.2; подпункты 8.5.1 - 8.5.2;

подпункт 8 пункта 10.3;

абзац пятый подпункта 6 пункта 10.12 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск", утвержденных решением Курского городского Собрания от 23.10.2007 N 388-3-РС с последующими изменениями, внесенными Решениями Курского городского Собрания, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В административном исковом заявлении заявлено требование о признании карты (приложение 3) к Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск", в части отсутствия отображения охранной зоны памятников истории и культуры города Курска "древнее ядро города", а также в части отсутствия в квартале, ограниченном улицами: Добролюбова от пересечения с ул. Красной Армии до пересечения с ул. Пионеров; Пионеров от пересечения с ул. Добролюбова до пересечения с ул. Белинского; Белинского от пересечения с ул. Пионеров до пересечения с ул. Красной Армии; Красной Армии от пересечения с ул. Белинского до пересечения с ул. Добролюбова, зоны регулируемой застройки с ограничением по этажности 4 - 5 этажей и охранной зоны с ограничением по этажности 2 - 3 этажа, недействующей со дня вступления в силу решения суда.

Определением от 12 апреля 2018 года администрация города Курска привлечена к участию в деле в качестве заинтересованного лица.

В ходе судебного разбирательства прокурор уточнил заявленные требования по приложению 3 и просил признать карту (приложение 3) к Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск", в части отсутствия отображения охранной зоны памятников истории и культуры города Курска "древнее ядро города", а также в части отсутствия в квартале, ограниченном улицами: ул. Гайдара до пересечения с ул. Пионеров, ул. Пионеров до пересечения с ул. Белинского, ул. Белинского до пересечения с ул. Красной армии, ул. Красной армии до пересечения с ул. Гайдара зоны регулируемой застройки с ограничением этажности 2 - 3 этажа, в границах указанной на карте зоны охраны культурного слоя, недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

Представитель административного ответчика Курского городского собрания Хмелевской А.В. возражал против удовлетворения заявленного административного иска в части признания недействующими подпункта 8 пункта 10.3; абзаца пятого подпункта 6 пункта 10.12 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск", а также карты (приложение 3) к Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск", в части отсутствия отображения охранной зоны памятников истории и культуры города Курска "древнее ядро города" и в части отсутствия в квартале, ограниченном улицами: ул. Гайдара до пересечения с ул. Пионеров, ул. Пионеров до пересечения с ул. Белинского, ул. Белинского до пересечения с ул. Красной армии, ул. Красной армии до пересечения с ул. Гайдара зоны регулируемой застройки с ограничением этажности 2 - 3 этажа, в границах указанной на карте зоны охраны культурного слоя.

Представитель заинтересованного лица, администрации города Курска, Васильева Н.В. также просила отказать в удовлетворении административного иска в указанной части, по основаниям, указанным в отзыве на административное исковое заявление.

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, где в статье 213 предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются (пункт 7).

Выслушав прокурора, возражения на административный иск представителей Курского городского собрания, администрации города Курска, исследовав материалы дела, оценивая фактические данные в их совокупности и взаимной связи, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с положениями статей 4, 29 Устава города Курска (принят решением Курского городского Собрания от 12.04.2007 N 332-3-РС) Курское городское Собрание является представительным органом местного самоуправления.

В силу своей компетенции Курское городское Собрание принимает нормативные и иные правовые акты в виде решений, которые вступают в силу со дня их официального опубликования, или в иной срок, установленный указанными нормативными актами. Официальным опубликованием муниципальных правовых актов города Курска считается первая публикация их полного текста в муниципальном печатном средстве массовой информации - Курской городской общественно-политической газете "Городские известия" (статья 5 Устава города Курска).

Решением Курского городского Собрания от 23.10.2007 N 388-3-РС утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск", которые официально опубликованы в газете "Городские известия" от 17 ноября 2007 года N 137-138.

Решениями Курского городского Собрания от 17.12.2009 N 148-4-РС, от 28.10.2010 N 175-4-РС, от 25.02.2011 N 195-4-РС, от 28.09.2011 N 206-4-РС, от 27.04.2012 N 242-4-РС (изм. от 09.04.2015), от 21.05.2013 N 28-5-РС, от 14.10.2014 N 94-5-РС, от 22.09.2015 N 141-5-РС, от 24.11.2015 N 149-5-РС, от 16.02.2016 N 160-5-РС, от 13.10.2016 N 181-5-РС, от 22.11.2016 N 192-5-РС, от 15.08.2017 N 225-5-РС, от 12.12.2017 N 14-6-РС, от 23.01.2018 N 20-6-РС внесены изменения в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск", которые также официально опубликованы в газете "Городские известия".

В судебном заседании установлено, что порядок подготовки Правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения изменений в правила не нарушен.

Таким образом, оспариваемый нормативный акт представительного органа местного самоуправления, с учетом внесенных в него изменений, принят уполномоченным органом в установленной форме и с официальным опубликованием для всеобщего сведения.

Согласно частям 1, 4 статьи 7 и пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 4 статьи 3, пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ. Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В силу части 1 статьи 30 ГрК РФ Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: 1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; 2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований; 3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; 4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Абзацем десятым подпункта 1.1.1 Правил землепользования и застройки города Курска установлено значение термина "заказчик", используемое в указанных Правилах в значении - физическое или юридическое лицо, которое уполномочено в установленном порядке застройщиком представлять интересы застройщика при подготовке проектной документации, осуществлении строительства, реконструкции, в том числе обеспечивающее от имени застройщика заключение договоров с исполнителями, подрядчиками, осуществление контроля на стадии выполнения и приемки работ.

В соответствии с положениями статьи 1 ГрК РФ, устанавливающей основные понятия, используемые в данном Кодексе, в пункте 22 определено, что технический заказчик - юридическое лицо, которое уполномочено застройщиком и от имени застройщика заключает договоры о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, подготавливает задания на выполнение указанных видов работ, предоставляет лицам, выполняющим инженерные изыскания и (или) осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, материалы и документы, необходимые для выполнения указанных видов работ, утверждает проектную документацию, подписывает документы, необходимые для получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, осуществляет иные функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности (далее также - функции технического заказчика). Функции технического заказчика могут выполняться только членом соответственно саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных частью 2.1 статьи 47, частью 4.1 статьи 48, частью 2.2 статьи 52 настоящего Кодекса.

Таким образом, в указанной норме ГрК РФ, а также в части 4 стати 48 ГрК РФ определены понятие технического заказчика как субъекта градостроительной деятельности и выполняемые им функции. Указанным субъектом может быть юридическое лицо, являющееся членом соответствующей саморегулируемой организации.

Абзацем тридцать восьмым подпункта 1.1.1 Правил землепользования и застройки города Курска установлено значение термина "разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства", используемое в указанных Правилах в значении - документ, дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт с отклонением от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для соответствующей территориальной зоны.

Вместе с тем, из содержания статей 40, 51 ГрК РФ следует, что разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства дает заинтересованному лицу право на отклонение от предельных параметров строительства и (или) реконструкции объектов капитального строительства, поскольку разрешение на строительство при проведении капитального ремонта не требуется.

Таким образом, указанные нормативные положения Правил землепользования и застройки города Курска устанавливают значение терминов, уже определенных в ГрК РФ, и не соответствующим значениям, установленным федеральным нормативным правовым актом.

Частью 3.3.1 статьи 3.3 Правил землепользования и застройки города Курска установлено, что решение о подготовке документации по планировке территории принимается Администрацией города Курска по собственной инициативе либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории.

В соответствии с частью 1 статьи 45 ГрК РФ решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи.

В части 1.1 указанной статьи закреплены случаи, по которым решения о подготовке документации по планировке территории принимаются самостоятельно лицами, с которыми заключены договоры о развитии застроенной территории, правообладателями существующих линейных объектов, субъектами естественных монополий и иными лицами.

Статья 46 ГрК РФ регулирует особенности подготовки документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории городского округа. В силу части 1 указанной статьи решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2 и 5.2 статьи 45 настоящего Кодекса, принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории. В случае подготовки документации по планировке территории заинтересованными лицами, указанными в части 1.1 статьи 45 настоящего Кодекса, принятие органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа решения о подготовке документации по планировке территории не требуется.

Таким образом, содержание части 3.3.1 статьи 3.3 Правил землепользования и застройки города Курска в части исключения возможности принятия решения о подготовке документации по планировке территории иными субъектами, кроме Администрации города Курска, противоречит части 1.1 статьи 45, частям 2 - 4.2 и 5.2 статьи 45, части 1 статьи 46 ГрК РФ.

Подпунктом 5.1.1 Правил землепользования и застройки города Курска установлено, что строительство, реконструкция и капитальный ремонт объекта капитального строительства осуществляется правообладателями сформированного земельного участка при наличии зарегистрированных прав на объекты в соответствии с разрешением на строительство. В подпункте 5.1.2 Правил содержатся аналогичные положения.

Однако данные подпункты Правил в части слов "и капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства (далее - капитальный ремонт), объектов капитального строительства"; "и их капитальный ремонт", "а также их капитальный ремонт, если при их проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов", не соответствуют действующему законодательству.

В соответствии с частью 2 статьи 6 ГрК РФ Правительство Российской Федерации приняло 30.04.2014 постановление N 403 "Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства" (вместе с "Правилами внесения изменений в исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства", "Правилами ведения реестра описаний процедур, указанных в исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства").

Предоставление разрешения на строительство является процедурой, связанной с осуществлением строительства, реконструкции, включенной в Исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства, утвержденный указанным Постановлением Правительства Российской Федерации. В указанный перечень не включено предоставление разрешения на строительство при осуществлении капитального ремонта объектов капитального строительства.

Статья 51 ГрК РФ регулирует вопросы, связанные с разрешением на строительство. В части 17 указанной статьи закреплены случаи, когда выдача разрешения на строительство не требуется. К таким случаям относится капитальный ремонт объектов капитального строительства.

Таким образом, подпункты 5.1.1, 5.1.2 Правил землепользования и застройки города Курска в части противоречат пункту 4.1 части 17 статьи 51 ГрК РФ, согласно которому в случае капитального ремонта объектов капитального строительства выдача разрешения на строительство не требуется.

Подпунктом 5.4.2 (абзацы 1 - 2) Правил землепользования и застройки города Курска установлено, что новые участки под индивидуальное жилищное строительство предоставляются в порядке, определенном статьей 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации. Максимальный размер земельного участка, вновь предоставляемого гражданам в собственность или аренду для индивидуального жилищного строительства, - 1500 кв. м, минимальный размер - 450 кв. м.

Однако статья 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) утратила силу с 1 марта 2015 г., в связи с принятием Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регламентируется главой V.1 ЗК РФ.

В статье 30 ГрК РФ определено, что Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются в том числе предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Вместе с тем, содержание правовой нормы муниципального правового акта в абзаце втором подпункта 5.4.2 Правил землепользования и застройки города Курска, позволяет сделать вывод о предоставлении органам местного самоуправления безусловных полномочий по установлению предельных размеров земельных участков, предоставляемых в собственность для индивидуального жилищного строительства, без учета положений, содержащихся в части 2 статьи 39.19 ЗК РФ.

Особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, отдельным категориям граждан в собственность бесплатно закреплены в ст. 39.19 ЗК РФ. Согласно части 2 статьи 39.19 ЗК РФ предельные размеры земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, предоставляемых отдельным категориям граждан бесплатно устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

На территории Курской области предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно, установлены статьей 7 Закона Курской области от 21.09.2011 N 74-ЗКО "О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Курской области", согласно которой их максимальный размер для индивидуального жилищного строительства в границах городского округа - 0, 1 гектара, минимальный - 0, 06 гектара.

Таким образом, поскольку часть 2 статьи 39.19 ЗК РФ является специальной нормой и предусматривает отнесение к компетенции субъектов Российской Федерации правомочий по установлению предельных размеров земельных участков, предоставляемых в собственность бесплатно отдельным категориям граждан, абзац второй подпункта 5.4.2 Правил землепользования и застройки города Курска не соответствует части 2 статьи 39.19 ЗК РФ, так как допускает установление нормативным правовым актом органа местного самоуправления предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых в собственность гражданам, имеющим право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, для индивидуального жилищного строительства.

Пунктом 8.5 Правил землепользования и застройки города Курска определен порядок предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством.

Согласно подпункту 8.5.1 указанных Правил предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством, осуществляется в следующих случаях:

- при размещении временных сооружений;

- для ведения садоводства, огородничества;

- под временные (открытые) автостоянки;

- под спортивные площадки (без объектов капитального строительства);

- под временные складские площадки;

- под карьеры;

- под организацию и содержание территорий массового бесплатного отдыха граждан;

- другие цели, не связанные с возведением капитальных сооружений.

Подпунктом 8.5.2 Правил установлено, что порядок и условия предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, и порядок размещения и эксплуатации временных сооружений для оказания услуг на территории города Курска регулируются правовыми актами органов местного самоуправления города Курска, принимаемыми в целях реализации настоящих Правил.

Статья 34 ЗК РФ, определявшая порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, утратила силу с 1 марта 2015 года в связи с принятием Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Глава V.1 ЗК РФ, введенная Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ, не регламентирует порядок предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством.

Положение о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, на территории муниципального образования "Город Курск", утвержденное решением Курского городского Собрания от 12 февраля 2009 года N 91-4-РС, признано утратившим силу с 1 марта 2015 года, за исключением земельных участков, схема расположения которых на кадастровом плане или кадастровой карте территории в целях его предоставления для целей, не связанных со строительством и (или) с эксплуатацией зданий, сооружений, утверждена Администрацией города Курска до 1 марта 2015 года.

В соответствии с подпунктами 3, 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случаях: строительства временных или вспомогательных сооружений (включая ограждения, бытовки, навесы), складирование строительных и иных материалов, техники для обеспечения строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения; размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно Перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300, размещение нестационарных объектов для организации обслуживания зон отдыха населения, в том числе на пляжных территориях в прибрежных защитных полосах водных объектов (теневые навесы, аэрарии, солярии, кабинки для переодевания, душевые кабинки, временные павильоны и киоски, туалеты, питьевые фонтанчики и другое оборудование, в том числе для санитарной очистки территории, пункты проката инвентаря, медицинские пункты первой помощи, площадки или поляны для пикников, танцевальные, спортивные и детские игровые площадки и городки), для размещения которых не требуется разрешения на строительство, осуществляется без предоставления земельных участков (пункт 19).

Анализ подпунктов 8.5.1 - 8.5.2 Правил землепользования и застройки города Курска позволяет сделать вывод, что их содержание противоречит главе V.1, подпунктам 3, 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ, пункту 19 Перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков к установления сервитутов, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300.

Пунктом 10.3 Правил землепользования и застройки города Курска установлены общие требования к видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории земельных участков и объектов капитального строительства. Подпунктом 8 пункта 10.3, абзацем пятым подпункта 6 пункта 10.12 Правил установлены случаи, при которых запрещено отклонение от предельных параметров разрешенного строительства:

- не допускаются отклонения от предельных параметров разрешенного строительства для торговых центров по количеству машино-мест и площади озеленения территории земельного участка;

- отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в части уменьшения количества машино-мест для хранения индивидуального автотранспорта на территории земельных участков возможно не более чем на 10% oт требуемого, за исключением торговых центров.

Оспариваемые нормы, содержащиеся в подпункте 8 пункта 10.3, абзаце пятом подпункта 6 пункта 10.12 по своей конструкции являются императивными и не предполагают возможности их неприменения при каких-либо условиях.

Введение муниципальным нормативным правовым актом запрета на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в данном случае противоречит действующему градостроительному законодательству.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 30, пунктом 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте как составной части правил землепользования и застройки в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитальное строительства.

Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка (пункт 4 части 1 статьи 38 ГрК РФ).

В силу части 2 статьи 38 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются указанные в части 1 статьи 38 ГрК РФ размеры и параметры, их сочетания.

Статьёй 40 ГрК РФ предусмотрена возможность преодоления данных ограничений путём получения разрешения на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 40 ГрК РФ правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства разрешается для отдельного земельного участка при соблюдении требований технических регламентов.

Процедура получения разрешения на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, включающая в себя проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по вопросу о предоставлении такого разрешения предусмотрена частями 2 - 6 статьи 40 ГрК РФ.

Таким образом, ГрК РФ закреплены правомочия лица, обладающего земельным участком, обратиться за разрешением на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Результаты рассмотрения такого заявления поставлены ГрК РФ в зависимость от общественных обсуждений или итогов публичных слушаний, соблюдения требований технических регламентов.

Толкование содержания пункта 4 части 1 статьи 38 ГрК РФ и статьи 40 ГрК РФ позволяет сделать вывод о том, что органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, с корреспондирующей данному праву обязанностью рассматривать вопрос о разрешении отклонения от этих параметров применительно к каждому обращению лица, заинтересованного в получении названного разрешения.

При этом нормами ГрК РФ не предусмотрен запрет на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в зависимости от нахождения земельного участка в той или иной территориальной зоне и той величины, на которую предполагается отклонение, а также вида объекта, в процессе строительства или реконструкции которого возникает необходимость отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, за исключением случая, установленного в отношении исторических поселений федерального или регионального значения (часть 2 статьи 40 ГрК РФ),

Сравнительный анализ оспариваемых положений Правил землепользования и застройки города Курска с федеральными нормами приводит к выводу о том, что приведенные подпункты Правил без соблюдения какой-либо процедуры вводят ограничения на получение разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства применительно к земельным участкам, на которых размещаются торговые центры, расположенные во всех территориальных зонах и тем самым вводят не предусмотренные действующим законодательством препятствия в реализации прав в области градостроительных отношений.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, предусмотренных в статье 2 ГрК РФ, к числу которых относятся, в частности: осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов (пункт 7);осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (пункт 10).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (постановление от 28 марта 2017 г. N 10-П, определения от 1 декабря 2005 г. N 468-О и от 7 февраля 2013 г. N 127-О), которую нельзя не учитывать при рассмотрении заявленного административного иска, отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), а потому законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится, как и административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, несмотря на отсутствие специального указания на него, как обособленную отрасль, в статье 72 Конституции Российской Федерации.

Частью 5 статьи 30 ГрК РФ предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон и территорий могут отображаться на отдельных картах.

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в соответствии с пунктом 1 статьи 34 которого, в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия (охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта). Пунктами 1, 6 статьи 34.1 указанного Федерального закона предусмотрено, что до момента установления зоны охраны объекта в отношении территории памятников и ансамблей, включенных в реестр, устанавливаются защитные зоны, в границах которых в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и композиционно-видовых связей (панорам) запрещаются строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов.

Содержание приведенных норм федерального законодательства определяет, что зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также защитные зоны объектов культурного наследия не являются территориальными зонами, а являются зонами с особыми условиями использования территорий. В данных зонах их использование осуществляется в соответствии с правилами землепользования и застройки и с учетом ограничений по использованию земельных участков, предусмотренных для данных зон.

Решением исполнительного комитета Курского областного Совета народных депутатов от 15.03.1990 N 78 установлены зоны охраны памятников истории и культуры г. Курска.

Согласно пункту 1 раздела I Приложения N 1 к решению исполкома от 15.03.1990 г. N 78 квартал в центральной части -"древнее ядро города" расположен на южной оконечности холма у слияния рек Тускари и Кура, ограниченный улицами Луначарского, Сонина и бровкой склонов, обращенных к цирку. В охранную зону включены прилегающие к кварталу отрезок ул. Володарского, часть Красной площади, Сад им. 1 Мая. С юго-восточной стороны граница проходит по берегу р. Тускарь до слияния с р. Кур, с юго-запада - по подошве склона холма. В квартале расположен памятник архитектуры республиканского значения, бывший Знаменский монастырь.

Подробное описание указанной охранной зоны установлено "Проектом зон охраны памятников истории и культуры города Курска. Книга I. Пояснительная записка. Шифр 527/5" и "Сводной схемой зон охраны. Исторический центр города в масштабе 1:2000. Шифр 527/5", являющимися неотъемлемой частью решения исполкома N 78.

Охранная зона квартала в центральной части города Курска - древнего ядра города, по существу является описанием охранной зоны памятника архитектуры республиканского значения - бывшего "Знаменского монастыря", к которой и относится весь квартал в центральной части города.

Согласно пункту 1 раздела II приложения N 1 к решению исполкома N 78, "Сводной схеме зон охраны. Исторический центр города в масштабе 1:2000. Шифр 527/5", определены зоны регулирования застройки и историко-культурные районы, к которому отнесен историко-заповедный район "А", центром которого является историческое ядро города. С юго-запада зона регулирования застройки простирается вдоль берега р. Тускарь, включая площадь Добролюбова, кварталы N 430 и N 431 с охранной зоной комплекса Троицкой (Нижней) церкви и Палат Ромодановских, полосой домовладений противоположной стороны ул. Пионеров.

В охранной зоне комплекса Троицкой (Нижней) церкви и Палат Ромодановских (земельный участок, прилагающий к улице Пионеров на отрезке от пересечения ул. Пионеров с улицами Гайдара и Белинского) согласно "Сводной схеме зон охраны. Исторический центр города в масштабе 1:2000. Шифр 527/5", установлены ограничения высоты застройки в 2 - 3 этажа. В остальной части рассматриваемого квартала зона регулирования застройки имеет ограничения высоты в 4 - 5 этажа.

Правила землепользования и застройки города Курска содержат главу 15, отражающую карты градостроительного зонирования муниципального образования "Город Курск" в части границ с особыми условиями использования территории, установленных в целях охраны объектов исторического и культурного наследия (зоны охраны объектов культурного наследия) в текстовом описании и в виде графических документов, являющихся неотъемлемой частью Правил (приложения 3 и 3а).

На карте градостроительного зонирования муниципального образования "Город Курск" в части границ зон с особыми условиями использования территории, установленных в целях охраны объектов исторического и культурного наследия (зоны охраны объектов культурного наследия) (приложение 3 к Правилам землепользования и застройки города Курска) (далее - карта (приложение 3)) должны быть отображены границы территорий зоны охраны памятников истории и культуры, установленные в соответствии с законодательством РСФСР, вокруг памятников истории и культуры республиканского и местного значения.

В ходе судебного разбирательства при исследовании главы 15 Правил землепользования и застройки города Курска и карты (приложение 3) установлено, что на указанную карту нанесена зона охраны культурного слоя. Вместе с тем на указанной карте не нашла отражения охранная зона памятника истории и культуры, расположенного на территории города Курск - "древнее ядро города", а также зона регулируемой застройки с ограничением по этажности 2 - 3 этажа в квартале, относящемуся к историко-заповедному району "А", ограниченному улицами: ул. Гайдара до пересечения с ул. Пионеров, ул. Пионеров до пересечения с ул. Белинского, ул. Белинского до пересечения с ул. Красной армии, ул. Красной армии до пересечения с ул. Гайдара. Поскольку в квартале с указанными границами, относящемуся к историко-заповедному району отображена зона регулируемой застройки с ограничением по этажности 4 - 5 этажей.

Отсутствие отображения в муниципальном правовом акте границ охранных зон является реальной угрозой нарушения прав граждан на обеспечение сохранности объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации, на беспрепятственное получение информации об объекте культурного наследия, территории объекта культурного наследия, зонах охраны объекта культурного наследия, защитной зоне объекта культурного наследия, гарантированных пунктами 1, 3 статьи 7 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

С аргументами представителя администрации г. Курска о том, что охранная зона памятника истории и культуры - "древнее ядро города" зафиксирована на карте в виде зоны регулируемой застройки с ограничением по этажности 1 - 2 этажа, суд не может согласиться, поскольку понятия охранной зоны и зоны регулирования застройки не являются тождественными.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Руководствуясь ст. ст. 175 - 180,215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Курский областной суд

решил:

административное исковое заявление первого заместителя прокурора Курской области удовлетворить.

Признать абзац десятый подпункта 1.1.1 "заказчик - физическое или юридическое лицо, которое уполномочено в установленном порядке застройщиком представлять интересы застройщика при подготовке проектной документации, осуществлении строительства, реконструкции, в том числе обеспечивающее от имени застройщика заключение договоров с исполнителями, подрядчиками, осуществление контроля на стадии выполнения и приемки работ";

абзац тридцать восьмой подпункта 1.1.1 "разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства - документ, дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт с отклонением от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для соответствующей территориальной зоны";

часть 3.3.1 статьи 3.3;

абзац первый подпункта 5.1.1 в части слов "и капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства (далее - капитальный ремонт), объектов капитального строительства";

часть 2 подпункта 5.1.1 в части слов "и их капитальный ремонт";

абзац первый подпункта 5.1.2 в части слов "а также их капитальный ремонт, если при их проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов";

абзац второй подпункта 5.4.2; подпункты 8.5.1 - 8.5.2;

подпункт 8 пункта 10.3;

абзац пятый подпункта 6 пункта 10.12

Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск", утвержденных решением Курского городского Собрания от 23.10.2007 N 388-4-РС (с изменениями, внесенными Решениями Курского городского Собрания от 17.12.2009 N 148-4-РС, от 28.10.2010 N 175-4-РС, от 25.02.2011 N 195-4-РС, от 28.09.2011 N 206-4-РС, от 27.04.2012 N 242-4-РС (изм. от 09.04.2015), от 21.05.2013 N 28-5-РС, от 14.10.2014 N 94-5-РС, от 22.09.2015 N 141-5-РС, от 24.11.2015 N 149-5-РС, от 16.02.2016 N 160-5-РС, от 13.10.2016 N 181-5-РС, от 22.11.2016 N 192-5-РС, от 15.08.2017 N 225-5-РС, от 12.12.2017 N 14-6-РС, от 23.01.2018 N 20-6-РС) недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Признать карту (приложение 3) к Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Город Курск", утвержденным решением Курского городского Собрания от 23.10.2007 N 388-3-РС (в редакции на 23.01.2018 г.) в части отсутствия отображения охранной зоны памятников истории и культуры города Курска "древнее ядро города", а также в части отсутствия в квартале, ограниченном улицами: ул. Гайдара до пересечения с ул. Пионеров, ул. Пионеров до пересечения с ул. Белинского, ул. Белинского до пересечения с ул. Красной армии, ул. Красной армии до пересечения с ул. Гайдара зоны регулируемой застройки с ограничением этажности 2 - 3 этажа, в границах указанной на карте зоны охраны культурного слоя, недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

На решение могут быть поданы апелляционные жалоба и представление в течение месяца со дня принятия его судом в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Судья Курского областного суда

Г.П. Клевцова