Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 22 февраля 2019 г. "По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия положений части 5 статьи 2.14 Закона Республики Карелия от 15 мая 2008 года N 1191-ЗРК "Об административных правонарушениях" в связи с обращением граждан Баталина Александра Владимировича, Ковалевой Александры Борисовны, Меланьиной Карины Руслановны"

Конституционный Суд Республики Карелия в составе председательствующего А. А. Тайбакова, судей С.Л. Беньяминовой, М.В. Даниловой, с участием сторон: заявителей А.В. Баталина, А.Б. Ковалевой, К.Р. Меланьиной, представителя Законодательного Собрания Республики Карелия - Е.В. Катаевой, представителя Главы Республики Карелия - Н С. Карповой, руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "а" пункта 1 части 1), 33, 74, 83, 84 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия положений части 5 статьи 2.14 Закона Республики Карелия от 15 мая 2008 года N 1191-ЗРК "Об административных правонарушениях".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение Баталина Александра Владимировича, Ковалевой Александры Борисовны, Меланьиной Карины Руслановны.

Основанием для рассмотрения дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Карелия отдельные положения Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях".

Заслушав сообщение судьи-докладчика С.А. Беньяминовой, объяснения сторон, выступление представителей:

Прокуратуры Республики Карелия - А.А. Сухановой, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия - ИГ. Круль, Администрации Петрозаводского городского округа - И.Д. Сергеева, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Конституционный Суд Республики Карелия установил:

1. Закон Республики Карелия N 1191-ЗРК "Об административных правонарушениях" принят Законодательным Собранием Республики Карелия 17 апреля 2008 года, подписан Главой Республики Карелия 15 мая 2008 года, опубликован в газете "Карелия" от 22 мая 2008 года N 54 и действует с последующими изменениями и дополнениями.

В соответствии с частью 5 статьи 2.14 Закона Республики Карелия от 15 мая 2008 года N 1191-ЗРК "Об административных правонарушениях" самовольное хранение движимого имущества на территориях общего пользования влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей;

на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей;

на юридических лиц - от двадцати тысяч до шестидесяти тысяч рублей.

По мнению заявителей, оспариваемая правовая норма не соответствует Конституции Республики Карелия, ее статьям 17,19, поскольку диспозиция указанной нормы, точно не устанавливая юридическое содержание термина "самовольное хранение движимого имущества", является неопределенной, что позволяет применять ее произвольно, по усмотрению правоприменителей.

В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" Конституционный Суд Республики Карелия принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд Республики Карелия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Карелия по настоящему делу являются положения части 5 статьи 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях" постольку, поскольку на их основании решается вопрос о назначении административного наказания за самовольное хранение движимого имущества на территориях общего пользования.

Конституционность указанных положений в иных аспектах заявителями не оспаривается, а потому Конституционным Судом Республики Карелия в настоящем деле не проверяется.

2. Обращаясь ранее к вопросам, связанным с установлением Законом Республики Карелия "Об административных правонарушениях" административной ответственности, Конституционный Суд Республики Карелия указал, что законодатель Республики Карелия, действуя в пределах компетенции, определенной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, статьей 26 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пунктом 14 части 2 статьи 41 Конституции Республики Карелия, вправе устанавливать административную ответственность по вопросам, не имеющим федерального значения, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти Республики Карелия, муниципальными правовыми актами, и вводить различные составы административных правонарушений исходя из конституционно значимых целей и существа охраняемых общественных отношений (постановления от 8 июля 2015 года, от 1 ноября 2018 года).

Исследуя круг общественных отношений, охраняемых статьей 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях", Конституционный Суд Республики Карелия пришел к выводу о том, что введение Законом Республики Карелия от 20 декабря 2017 года N 2202-ЗРК "О внесении изменений в Закон Республики Карелия "Об административных правонарушениях" новой редакции указанной статьи с названием "Нарушения в сфере благоустройства территорий поселений, городских округов" было обусловлено целями устранения правовой неопределенности состава административного правонарушения, отсылавшего к правилам благоустройства территорий муниципальных образований, различавшимся по содержанию и способам регулирования; для достижения указанных целей законодатель Республики Карелия при конструировании объективной стороны составов административных правонарушений в сфере благоустройства отказался от бланкетного (отсылочного) способа формулирования административно-деликтных норм, предусмотрев административную ответственность за совершение конкретных противоправных деяний (постановление от 1 ноября 2018 года).

Из содержания оспариваемых положений в их взаимосвязи с иными положениями Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях" следует, что самовольное хранение движимого имущества на территориях общего пользования является административным правонарушением в сфере благоустройства территорий поселений, городских округов, посягающим на права граждан на здоровый образ жизни, безопасность и отдых, общественный порядок.

Благоустройство территории представляет собой деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленную на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе: территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий Правила благоустройства территории муниципального образования представляют собой муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

В числе вопросов, которые могут регулировать правила благоустройства территории муниципального образования, находятся вопросы содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями (пункт 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 2, 14, 16, 17, 45.1 Федерального закона от б октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Согласно примечанию 1 к статье 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях" под территориями общего пользования поселений, городских округов понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, муниципальные дороги, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, парки, бульвары, городские леса).

Таким образом, территории общего пользования, являясь частью территории муниципального образования, подлежат благоустройству в интересах неограниченного круга лиц, пользующихся указанными территориями при реализации принадлежащих им прав и свобод, согласно требованиям муниципальных нормативных правовых актов.

В Республике Карелия действуют муниципальные нормативные правовые акты в сфере благоустройства территорий муниципальных образований, устанавливающие требования к порядку содержания территорий общего пользования и порядку пользования ими, принятые представительными органами всех поселений и городских округов. Что касается полномочий Республики Карелия по урегулированию правоотношений в указанной сфере, то единственным нормативным правовым актом Республики Карелия, устанавливающим требования в сфере благоустройства территорий общего пользования, является Закон Республики Карелия "Об административных правонарушениях".

Следовательно, законодатель Республики Карелия оспариваемыми правовыми предписаниями установил административную ответственность за самовольное хранение движимого имущества на территориях общего пользования как за деяние, нарушающее порядок содержания территорий общего пользования и порядок пользования такими территориями, установленные правилами благоустройства территорий поселений и городских округов. Такое правовое регулирование введено в целях обеспечения прав неопределенного круга лиц, проживающих и (или) находящихся на территории муниципальных образований, на благоприятную и комфортную среду проживания, беспрепятственное законное использование благоустроенных территорий общего пользования.

3. Конституционный Суд Республики Карелия в своих решениях неоднократно высказывал правовую позицию о необходимости соблюдения законодателем Республики Карелия требования определенности правовых норм, вытекающего из статьи 19 Конституции Республики Карелия, а также об особых требованиях, предъявляемых к качеству законов, опосредующих взаимоотношения частных лиц с публичной властью; применительно к сфере административно-деликтного законодательства это означает, что, закрепляя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, законодатель обязан таким образом формулировать текст соответствующих норм, чтобы каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия) (постановления от 14 ноября 2013 года, от 23 апреля 2018 года, от 1 ноября 2018 года, определение от 2 февраля 2016 года).

Оценка степени определенности содержащихся в законе положений должна осуществляться исходя не только из самого текста закона и используемых в нем формулировок, но и из их места в системе нормативных предписаний - как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, регулятивные нормы, непосредственно закрепляющие те или иные правила поведения, необязательно должны содержаться в том же нормативном правовом акте, что и нормы, устанавливающие юридическую ответственность за их нарушение (постановления от 27 мая 2003 года N 9-П, от 14 февраля 2013 года N 4 П, от 17 июня 2014 года N 18-П, от 16 июля 2015 года N 22 П и другие).

Предусмотрев административно-правовые последствия самовольного хранения движимого имущества на территориях общего пользования, законодатель Республики Карелия непосредственно не определил юридическое содержание понятия "самовольное хранение движимого имущества".

Термин "хранение" в законодательстве Российской Федерации используется безотрывно от термина "имущество". При этом юридическое значение понятия "хранение имущества" имеет различное наполнение в зависимости от отраслевой принадлежности правовых норм и целей их введения. Так, федеральный законодатель использует несколько подходов при употреблении взаимосвязанных терминов "хранение" и "имущество". Гражданский кодекс Российской Федерации под хранением имущества понимает сделку, согласно которой одна сторона (хранитель) обязуется хранить вещь, переданную ей другой стороной (поклажедателем), и возвратить эту вещь в сохранности (пункт 1 статьи 886), а также односторонние действия собственника или иного лица, направленные на сохранность вещи и ее свойств, - обеспечение нахождения вещи в неизменном состоянии с тем, чтобы ею можно было воспользоваться в дальнейшем (пункт 4 статьи 47, статьи 152.2 , 227).

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации устанавливают соответственно административную, уголовную ответственность за хранение определенных видов имущества в зависимости от его качественных характеристик (например, свойств, представляющих угрозу жизни, здоровью, окружающей среде, иным охраняемым законом интересам). При этом исходя из качественных характеристик имущества федеральный законодатель запрещает не только хранение, но и иные возможные действия в отношении такого имущества либо с его использованием (например, перевозку, изготовление, использование) (часть вторая статьи 146, статьи 220, 222,228 Уголовного кодекса Российской Федерации, статьи 6.8,6.16.1,6.20, часть 4 статьи 14.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Кроме того, исходя из качественных характеристик имущества, в том числе влияющих на его оборотоспособность, под хранением могут пониматься не только действия, направленные на сохранность имущества, но и иные действия, связанные с владением этим имуществом. Так, например, под незаконным хранением огнестрельного оружия, его основных частей, боеприпасов, взрывчатых веществ или взрывных устройств понимается сокрытие указанных предметов в помещениях, тайниках, а также в иных местах, обеспечивающих их сохранность (пункт 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 12 марта 2002 года N 5 "О судебной практике по делам о хищении, вымогательстве и незаконном обороте оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств"); под хранением контрафактных экземпляров произведений или фонограмм понимаются любые умышленные действия, связанные с фактическим их владением (на складе, в местах торговли, изготовления или проката, в жилище, тайнике и т. п.) (пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 апреля 2007 года N 14 "О практике рассмотрения судами уголовных дел о нарушении авторских, смежных, изобретательских и патентных прав, а также о незаконном использовании товарного знака"); под незаконным хранением без цели сбыта наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, понимаются действия лица, связанные с незаконным владением этими средствами или веществами, в том числе для личного потребления (содержание при себе, в помещении, тайнике и других местах), независимо от срока хранения (пункт 7 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 года N 14 "О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами").

Из содержания же оспариваемых положений следует, что законодатель Республики Карелия в качестве угрозы охраняемым общественным отношениям в сфере благоустройства территорий общего пользования из всех возможных самовольных действий, совершаемых владельцами движимого имущества в отношении такого имущества либо с его использованием на указанных территориях, рассматривает только хранение движимого имущества, при этом его качественные характеристики не имеют значения.

Такой выбор законодателя Республики Карелия, осуществляемый при введении необходимого правового регулирования исходя из преследуемых им целей, находится в пределах его дискреции.

Вместе с тем оспариваемые правовые предписания, рассматриваемые в системе действующего законодательства, в отсутствие непосредственно в Законе Республики Карелия "Об административных правонарушениях" либо в иных нормативных правовых актах Республики Карелия специально введенного для целей административно-правового регулирования определения термина "самовольное хранение движимого имущества" либо указания на применение в этих целях терминологии иной отраслевой принадлежности не позволяют уяснить Содержание объективной стороны правонарушения: являются ли общественно опасными самовольные действия владельца движимого имущества, направленные только на обеспечение сохранности, целостности указанного имущества на территориях общего пользования, либо общественно опасными являются любые действия, связанные с владением движимым имуществом, осуществленные самовольно на территориях общего пользования.

Кроме того, не конкретизируя юридическое содержание термина "самовольное хранение движимого имущества", законодатель Республики Карелия не учел то обстоятельство, что правила благоустройства территорий муниципальных образований, устанавливая требования к порядку содержания территорий общего пользования и порядку пользования ими, вводят существенным образом различающиеся правила поведения в отношении использования указанных территорий.

В частности, определяя запрещенные на территориях общего пользования действия в отношении движимого имущества либо с его использованием, представительные органы муниципальных образований используют термины "хранение", "складирование", "стоянка", "накопление", "размещение", "оставление", "установка", "загромождение", "засорение", "парковка", "использование", "отстой", "сбрасывание".

При описании предмета запрещенных действий в правилах благоустройства территорий муниципальных образований также используются различные подходы, напри мер, устанавливается запрет на нахождение на территориях общего пользования муниципального образования лишь конкретных видов имущества (строительных материалов, дров, тары, металлического лома, топлива, удобрений, сырья, промышленных и твердых бытовых отходов, транспортных средств и их частей и других) либо имущества, нахождение которого на территориях общего пользования ухудшает качественное состояние благоустроенности самих территорий (препятствующего проезду автотранспорта, проведению работ по уборке территорий, создающего помехи для подъезда специализированных машин, угрозу безопасности движения, затрудняющего обслуживание объектов внешнего благоустройства, способствующего распространению вредителей зеленых насаждений). Из содержания подобных правовых предписаний следует, что нахождение иного не указанного в них движимого имущества на территориях общего пользования не рассматривается нормотворческими органами муниципальных образований как запрещенное.

При этом в отдельных правилах благоустройства территорий муниципальных образований предусмотрены разрешенный (санкционированный) способ использования территорий общего пользования либо порядок получения разрешения на их использование(в специально отведенных местах и (или) с разрешения органов местного самоуправления).

Кроме того, некоторые правила благоустройства территорий муниципальных образований разграничивают действия с движимым имуществом на допустимые и запрещенные в зависимости от срока нахождения такого имущества на территориях общего пользования (в отношении различных видов движимого имущества допускаются нормативно не определенные временное хранение и хранение на кратковременный срок, а также хранение и (или) иные действия на срок до одного месяца, до семи дней, до одних суток).

Таким образом, одни и те же действия с движимым имуществом в зависимости оттого, на территории какого муниципального образования они были совершены, и содержания соответствующего муниципального правового акта, регулирующего правоотношения в сфере благоустройства, могут рассматриваться как разрешенные либо как самовольные, а, следовательно, лица, находящиеся в одинаковом положении, то есть совершившие одни и те же действия с одним и тем же видом имущества, на основании оспариваемых положений могут рассматриваться и как правонарушители, и как законопослушные граждане.

Поскольку регулятивные нормы, определяющие правила поведения в сфере благоустройства территорий муниципальных образований, содержатся не только в оспариваемых правовых предписаниях, но и в муниципальных правовых актах, то указанная рассогласованность приводит к неопределенности правового регулирования и неоднозначному пониманию оспариваемых положений при решении вопроса о привлечении к административной ответственности. Так, из позиций представителей Главы Республики Карелия, Законодательного Собрания Республики Карелия, изложенных в отзывах на обращение, а также в ходе судебного заседания, следует понимание термина "самовольное хранение движимого имущества", подразумевающее совершение любых самовольных действий, связанных с владением движимым имуществом, на территории общего пользования. В то же время согласно имеющимся в материалах дела постановлениям административных комиссий муниципальных районов и городских округов в Республике Карелия о назначении административного наказания по делам об административных правонарушениях, предусмотренных частью 5 статьи 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях", правоприменители, ссылаясь в том числе на соответствующие муниципальные правовые акты в сфере благоустройства территорий поселений, городских округов, рассматривают в качестве объективной стороны административного правонарушения различные действия в отношении движимого имущества либо с его использованием, совершенные на территориях общего пользования: размещение, расположение, стоянка, установка, прикрепление к иному объекту имущества, складирование, оставление, содержание; при квалификации деяния как административного правонарушения административными комиссиями учитываются признаки длительности хранения имущества (без указания конкретного срока), соответственно, в качестве обстоятельств, исключающих наличие вины, указывается отсутствие доказательств именно длительного хранения имущества и (или) периодическое его использование владельцем.

Таким образом, в отсутствие в оспариваемых правовых предписаниях либо в иных положениях нормативных правовых актов Республики Карелия законодательной дефиниции термина "самовольное хранение движимого имущества" правоприменители различным образом толкуют часть 5 статьи 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях" в зависимости от содержания правил благоустройства, действующих на территории соответствующего муниципального образования, либо по собственному усмотрению.

При таких обстоятельствах отсутствие чет кого правового разрешения вопроса о юридическом содержании термина "самовольное хранение движимого имущества" препятствует потенциальным субъектам административной ответственности соотносить с нормативно установленными правилами свое поведение, предвидеть правовые последствия своих действий, а правоприменительным органам разграничивать законные и незаконные действия единообразно на территории Республики Карелия, что не отвечает принципам правового государства, верховенства права и равенства перед законом, закрепленным в статьях 5 (части 1, 2), 19 (часть 1) Конституции Республики Карелия.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Республики Карелия, неоднозначность, неясность и противоречивость правового регулирования неминуемо препятствуют адекватному уяснению его содержания и предназначения, допускают возможность неограниченного усмотрения публичной власти в процессе правоприменения, создают предпосылки для административного произвола, чем ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод; поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы вполне может быть достаточно для признания такой нормы, не соответствующей Конституции Республики Карелия (постановления от 14 ноября 2013 года, от 2 декабря 2014 года, от 29 апреля 2016 года, от 22 февраля 2017 года, от 23 апреля 2018 года, от 1 ноября 2018 года).

Таким образом, положения части 5 статьи 2.14 Закона Республики Карелия "Об административных правонарушениях" в части, закрепляющей в качестве признака состава предусмотренного им административного правонарушения самовольное хранение движимого имущества, не соответствуют Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (части 1 и 2), 19 (часть 1).

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 3, 70-75, 78, 79, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд Республики Карелия постановил:

1. Признать положения части 5 статьи 2.14 Закона Республики Карелия от 15 мая 2008 года N 1191-ЗРК "Об административных правонарушениях" в части, закрепляющей в качестве признака состава предусмотренного им административного правонарушения самовольное хранение движимого имущества, не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статьям 5 (части 1 и 2), 19 (часть 1).

2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после его провозглашения и обязательно для исполнения.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия", а также размещению на официальном сайте Конституционного Суда Республики Карелия.

Конституционный Суд Республики Карелия