Решение Московского областного суда от 4 августа 2016 г. по делу N 3а-308/2016 (ключевые темы: границы населенных пунктов - управление делами президента - разрешенное использование - земли населенных пунктов - категории земель)

Решение Московского областного суда
от 4 августа 2016 г.

г. Красногорск Московская область

N 3а-308/2016

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 декабря 2016 г. N 4-АПГ16-42 настоящее решение оставлено без изменений, апелляционная жалоба - без удовлетворения

Московский областной суд в составе: председательствующего судьи Власовой М.Г., при секретаре Железном А.К., с участием прокурора Смирновой М.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-308/2016 по административному исковому заявлению Федерального государственного унитарного предприятия Агропромышленный комплекс "Воскресенский" Управления делами Президента Российской Федерации о признании недействующими постановлений Правительства Московской области от 26 июня 2008 года N 495/23 "О включении земельных участков в границы д. Матвейково сельского поселения Назарьевское Одинцовского муниципального района", N 496/23 "О включении земельных участков в границы д. Назарьево сельского поселения Назарьевское Одинцовского муниципального района" и от 20 августа 2008 года N 697/30 "О включении земельных участков в границы п. подсобного хозяйства "Воскресенское" д. Городище, д. Каракашево, д. Лаптево, д. Расторопово сельского поселения Воскресенское Ленинского муниципального района"

установил:

постановлениями Правительства Московской области от 26 июня 2008 года N 495/23 и N 496/23 в границы деревни Матвейково и поселка Назарьево сельского поселения Назарьевское Одинцовского муниципального района Московской области (категория земель - "земли населенных пунктов") включен находящийся в собственности Российской Федерации 31 земельный участок с кадастровыми номерами: 50:20:0041514:0479, 50:20:0041411:0148, 50:20:0041514:0480, 50:20:0041409:0006, 50:20:0041409:0007, 50:20:0041411:0143, 50:20:0041411:0147, 50:20:0041009:0263, 50:20:0041615:0356, 50:20:0041615:0355, 50:20:0041615:0354, 50:20:0041615:0353, 50:20:0041615:0352, 50:20:00416150351, 50:20:00416150350, 50:20:00415140482, 50:20:00415140481, 50:20:00415140478, 50:20:0041514:0477, 50:20:0041514:0476, 50:20:0041514:0475, 50:20:0041514:0474, 50:20:0041514:0473, 50:20:004:1514:0472, 50:20:0041514:0471, 50:20:0041412:0094, 50:20:0041412:0093, 50:20:0041411:0149, 50:20:0041411:0146, 50:20:0041411:0145, 50:20:0041411:0144, общей площадью 4495540 кв. м., категория земель - "земли сельскохозяйственного назначения", разрешенное использование - "для сельскохозяйственного производства". Одновременно изменен вид разрешенного использования данных земельных участков на использование "для комплексного освоения в целях жилищного строительства" (т. 1 л.д. 11 - 12, 13, 81 - 82, 154).

Постановления Правительства Московской области от 26 июня 2008 года N 495/23 и 496/23 официально опубликованы в издании "Информационный вестник Правительства Московской области N 7 от 29 июля 2008 года.

Постановлением Правительства Московской области от 20 августа 2008 года N 697/30 в границы поселка подсобного хозяйства "Воскресенское", деревни Городище, деревни Каракашево, деревни Лаптево и деревни Расторопово сельского поселения Воскресенское Ленинского муниципального района Московской области (категория земель - "земли населенных пунктов") включены находящиеся в собственности Российской Федерации 40 земельных. участков с кадастровыми номерами:

50:21:130304:0278,	50:21:130304:0059,	50:21:130104:0246,
50:21:130304:0279,	50:21:13030460,	50:21:130104:0247,
50:21:130304:0280,	50:21:130202:0155,	50:21:130104:0248,
50:21:130304:0281,	50:21:130104:0666,	50:21:130104:0249,
50:21:130304:0282,	50:21:130104:0667,	50:21:130206:0287,
50:21:130304:0283.	50:21:130104:237,	50:21:130302:0028,
50:21:130304:0284,	50:21:13030104:0238,	50:21:130302:0029,
50:21:130202:0154,	50:21:130104:239,	50:21:130403:0015,
50:21:130302:0026,	50:21:130104:240,	50:21:140308:69,
50:21:130302:0027,	50:21:130104:241,	50:21:140308:0070,
50:21:130303:0046,	50:21:130104:0242,	50:21:140308:0071,
50:21:130304:0057,	50:21:130104:243,	50:21:130105:197,
50:21:130304:0058,	50:21:130104:0245,	50:21:130105:0198, 50:21:130104:0244,

общей площадью 7 711 034 кв. м., категория земель - "земли сельскохозяйственного назначения", разрешенное использование - "для сельскохозяйственного производства". Одновременно изменен вид разрешенного использования данных земельных участков на использование "для комплексного освоения в целях жилищного строительства" (л.д. 18 - 19, 193 - 195).

Постановление Правительства Московской области от 20 августа 2008 года N 697/30 официально опубликовано в издании "Информационный вестник Правительства Московской области N 9 от 30 сентября 2008 года.

Федеральное государственное унитарное предприятие Агропромышленный комплекс "Воскресенский" Управления делами Президента Российской Федерации (далее - ФГУП "АПК "Воскресенский"), в постоянном (бессрочном) пользовании которого находились и частично находятся в настоящее время поименованные в указанных постановлениях Правительства Московской области земельные участки, обратился в Московский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании данных нормативных правовых актов.

Обосновывая свои требования, административный истец указывает, что оспариваемые постановления приняты Правительством Московской области с превышением полномочий, поскольку, в силу положений ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), перевод земель из одной категории в другую земель, находящихся в федеральной собственности, осуществляется Правительством Российской Федерации. Кроме того, утверждает истец, оспариваемые постановления приняты в отсутствие инициативы и без согласия органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия собственника в отношении данного федерального имущества, а именно - Управления делами Президента Российской Федерации.

В судебном заседании представители ФГУП "АПК "Воскресенский" - Милюков И.Ю., Волохов В.П. и Сычев И.В. поддержали заявленные требования и дополнительно пояснили, что заключенный с участием предприятия инвестиционный контракт, послуживший основанием для принятия оспариваемых нормативных актов и предусматривающий комплексное жилищное строительство на земельных участках, включенных в границы населенных пунктов, в силу изменившегося в апреле 2008 года законодательства, не может быть реализован, в то же время непомерное налоговое бремя, вызванное изменением категории земель и вида их разрешенного использования, не позволяет ФГУП "АПК "Воскресенский" нормально функционировать и развиваться как сельскохозяйственному предприятию. Представители просят признать оспариваемые нормативные правовые акты недействующими со дня их принятия.

Представитель административного ответчика - Правительства Московской области - Григорьев Д.В. и представитель заинтересованного лица - Министерства имущественных отношений Московской области - Беляева А.Р. требования административного истца не признали и пояснили, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты по инициативе ФГУП "АПК "Воскресенский", в пределах компетенции Правительства Московской области, в соответствии с требованиями федерального законодательства и не нарушает чьих-либо прав и охраняемых законом интересов. Указанными представителями представлены также письменные возражения на административное исковое заявление (т. 1 л.д. 76 - 80, т. 5 л.д. 122 - 124).

Представитель заинтересованного лица - Управления делами Президента Российской Федерации - Шишов О.В. в судебном заседании поддержал требования административного истца, полагая, что оспариваемые нормативные правовые акты противоречат федеральному законодательству по изложенным истцом основаниям.

Представитель заинтересованного лица - Правительства г. Москвы - Николаев А.А. не высказал позиции по существу спора, оставив его разрешение на усмотрение суда.

Иные заинтересованные лица - администрация сельского поселения Назарьевское Одинцовского муниципального района Московской области, администрация Одинцовского муниципального района Московской области, администрация Ленинского муниципального района Московской области. Территориальное Управление Росимущества по Московской области, ЗАО "Олимпик-Сити", ФГБУ "Рублево-Звенигородский ЛОК", извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не обеспечили явку в суд своих представителей.

Суд, выслушав объяснения сторон, представителей заинтересованных лиц, явившихся в судебное заседание, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего заявление подлежащим удовлетворению, приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых нормативным правовым актом вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части, если они полагают, что этим актам нарушен или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу положений ч. 7 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.

Согласно п. "в" ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель, находящихся в федеральной собственности Правительством Российской Федерации (п. 1 ч. 1 ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем, как следует из ч. 1 ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном данным кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

При этом, как следует из положений ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 191-ФЗ) в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых постановлений, до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2010 года включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленной настоящей статьей.

Как установлено судом и не оспаривается лицами, участвующими в деле, генеральные планы сельского поселения Назарьевское Одинцовского муниципального района Московской области и сельского поселения Воскресенское Ленинского муниципального района Московской области в период принятия оспариваемых нормативных правовых актов утверждены не были (ст. 92, 162, 204).

Законом Московской области от 7 июня 1996 года N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области" принятие правовых актов о включении земельных участков в границы населенных пунктов отнесено к исключительной компетенции Правительства Московской области (п. 7, 7.1 ч. 1, ч. 2 ст. 3 Закона).

Согласно п. 9 ст. 13, ч. 1 ст. 33 Закона Московской области от 2 ноября 2005 года N 230/2005-ОЗ "О Правительстве Московской области" решения о переводе земель из одной категории в другую в случаях и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством Московской области, принимаются Правительством Московской области в форме постановлений.

Таким образом, оспариваемый нормативный акт принят в пределах компетенции Правительства Московской области.

Порядок принятия решения о включении земельного участка в границу населенного пункта регламентирован в ст. 4.1. Федерального закона N 191-ФЗ (редакция от 13 мая 2008 года).

Согласно данному порядку лицо, заинтересованное во включении земельного участка в границы населенного пункта либо в исключении земельного участка из границ населенного пункта, направляет в орган местного самоуправления городского округа или поселения на территориях которых находится населенный пункт, мотивированное заявление о включении земельного участка в границы населенного пункта либо об исключении земельного участка из границ населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка. Орган местного самоуправления подготавливает и направляет заключение о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта, а также о возможности установления или изменения вида разрешенного использования земельного участка, а также проводит по данному вопросу публичные слушания (за исключением случая включения земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства или рекреационного использования). Исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в свою очередь, в установленные данной нормой сроки принимает решение о включении земельного участка в границу населенного пункта либо об исключении земельного участка из границы населенного пункта и об установлении или об изменении вида разрешенного использования земельного участка или отказывает в принятии решения.

Судом установлено, что ФГУП "АПК "Воскресенский", в порядке, предусмотренном п. 4 ст. 4.1 Федерального закона N 191-ФЗ, в апреле 2007 года обратился к Главе сельского поселения Назарьевское Одинцовского муниципального района Московской области и главе сельского поселения Воскресенское Ленинского муниципального района Московской области с тремя заявлениями о включении в границы п. Назарьево, д. Матвейково сельского поселения Назарьевское Одинцовского муниципального района 31-го земельного участка и в границы п. подсобного хозяйства Воскресенское, д. Городище, д. Каракашево, д. Лаптево, д. Расторопово сельского поселения Воскресенское Ленинского муниципального района Московской области 40 земельных участков с вышеназванными кадастровыми номерами (т. 1 л.д. 84, 156 - 157, 196 - 202).

По результатам рассмотрения данных заявлений ФГУП "АПК "Воскресенское" главами сельского поселения Назарьевское Одинцовского муниципального района Московской области и сельского поселения Воскресенское Ленинского муниципального района были даны заключения от 26 апреля 2007 года N 139/2-11-1, N 1389/2-11-2 и от 27 апреля 2007 года N 244/1 о возможности и целесообразности включения земельных участков в границы населенных пунктов (т. 1 л.д. 90 - 92, 160 - 161, 202 - 205).

На основании указанных заключений органов местного самоуправления и результатов проведенных ими публичных слушаний. Правительством Московской области 26 июня 2008 года и 20 августа 2008 года были приняты оспариваемые постановления N 495/23, 496/23, 697/30 и в дальнейшем официально опубликованы (т. 1 л.д. 81, 93 - 98, 154, 163 - 169, 193 - 195, 206 - 213). Порядок опубликования постановлений лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

Вместе с тем, проанализировав федеральное законодательство в рассматриваемой сфере правоотношений на период принятия оспариваемых постановлений Правительства Московской области и действующее в настоящее время, суд приходит к выводу о нарушении установленной законом процедуры принятия данных нормативных актов.

Вывод суда основан на следующем.

Учитывая, что включение земельного участка в границы населенного пункта является его переводом из одной категории в другую, в том числе с одновременным изменением вида функционального использования участка, инициирование данной процедуры представляет собой реализацию полномочия распоряжения данным объектом недвижимости.

В этой связи, по смыслу названной нормы Федерального закона N 191-ФЗ, не всякое заинтересованное лицо вправе обратиться в орган местного самоуправления с указанной инициативой, а лишь то, которое обладает распорядительными функциями в отношении земельного участка - правом управления и распоряжения данным имуществом.

Как усматривается из материалов дела, все земельные участки, указанные в оспариваемых постановлениях на период их принятия являлись федеральной собственностью и находились в постоянном (бессрочном) пользовании ФГБУ "АПК "Воскресенский", что подтверждается соответствующими свидетельствами о регистрации права (т. 1 л.д. 127 - 148, 182 - 189, 266 - 305, т. 2 л.д. 1 - 147).

Из материалов дела также усматривается, что в настоящее время в постоянном бессрочном пользовании ФГБУ "АПК "Воскресенский" из числа земельных участков указанных в постановлении Правительства Московской области N 496/23 от 26 июня 2008 года осталось 19 земельных участков, в постановлении N 495/23 от 26 июня 2008 года - 3 земельных участка, в постановлении N 697/30 от 20 августа 2008 года - 37 земельных участков. Остальные участки переданы в пользование ФГБУ "Рублево-Звенигородский ЛОК", в казну Российской Федерации и в собственность Назарьевского сельского поселения Одинцовского муниципального района Московской области (т. 2 л.д. 152 - 163, 5 л.д. 10 - 47).

В соответствии с положениями ст. 269 Гражданского кодекса Российской Федерации лица, которым земельные участки предоставлены в постоянное (бессрочное пользование) распоряжаться такими земельными участками не вправе.

Согласно Указу Президента РФ от 7 августа N 1444 "Вопросы Управления делами Президента Российской Федерации", действовавшего в период принятия оспариваемых нормативных актов и действующего в настоящее время, Управление делами Президента РФ осуществляет управление подведомственными ему организациями (федеральными государственными унитарными предприятиями и федеральными государственными учреждениями). При этом право управления и распоряжения объектами федеральной собственности, включая имущество, закрепленное за подведомственными ему организациями, принадлежит исключительно Управлению Делами Президента РФ (п. 4).

Действовавшее в период принятия оспариваемых постановлений Положение об Управлении делами Президента Российской Федерации, утвержденное тем же Указом Президента РФ, предусматривает, что управление и распоряжение объектами федеральной собственности, закрепленными за подведомственными организациями, относится к основным задачам данного федерального органа исполнительной власти Российской Федерации (п. "г" Положения).

Как следует из Устава ФГУП "АПК "Воскресенский", утвержденного приказом Управления делами Президента Российской Федерации от 19 апреля 2004 года N 72, предприятие как имущественный комплекс находится в собственности Российской Федерации (федеральная собственность) (п. 1.4). От имени Российской Федерации, права собственника имущества предприятия осуществляет Управление делами Президента Российской Федерации (п. 1.5). Земельные участки предоставляются предприятию для обеспечения деятельности данного органа исполнительной власти (п. 1.11). Самостоятельно (без согласия Управления делами Президента РФ) распоряжаться недвижимым имуществом, в том числе земельными участками ФГУП "АПК "Воскресенский" не вправе (п. 4.1.10).

Учитывая, что ФГУП "АПК "Воскресенский", инициировавший процедуру изменения категории и вида разрешенного использования земельных участков, самостоятельным правом распоряжения указанной федеральной собственностью не обладал, вышеназванные органы местного самоуправления не вправе были возбуждать данную процедуру в отсутствие аналогичной инициативы Управления делами Президента РФ, а Правительство Московской области - принимать оспариваемое нормативные правовые акты на основании обращения неуполномоченного на данные действия лица.

Ссылка административного ответчика на письма заместителя Управляющего делами Президента РФ Малюшина И.Д. от 4 мая 2008 года т. (т. 1 л.д. 83, 155) о поддержке инициативы ФГУП "АПК "Воскресенский" о включении земельных участков в границы населенных пунктов, не может быть принята судом во внимание, поскольку данное должностное лицо не обладает такими полномочиями.

В силу п.п. "а" п. 13 Положения об Управлении делами Президента РФ (действовавшего в тот период), утвержденного Указом Президента РФ от 7 августа 2000 г. N 1444, персональную ответственность за распоряжение федеральным имуществом, закрепленными за подведомственными организациями, несет Управляющий делами Президента РФ. Аналогичная норма содержится и в действующем в настоящее время Положении, утвержденном Указом Президента РФ от 17 сентября 2008 года N 1370. Данных, свидетельствующих о том, что указанные полномочия Управляющим делами были переданы своему заместителю, суду не представлены.

Ссылка административного ответчика, в обоснование своей позиции, на письма Управляющего делами Кожина В. от 21 марта 2007 года и от 23 октября 2007 года, также не может быть принята судом во внимание, поскольку из текста писем, в которых отсутствуют ссылки на уникальные характеристики земельных участков, неясно о каких землях идет речь (т. 5 л.д. 236, 241)

Кроме того, данные письма, как Управляющего делами, так и его заместителя, были получены вне рамок предусмотренной п. 4.1 Федерального закона N 191-ФЗ процедуры включения земельных участков в границы населенных пунктов, в то время как по смыслу вышеприведенных положений федеральных нормативных правовых актов именно Управление делами Президента РФ должно было инициировать либо санкционировать инициирование данной процедуры и взять на себя всю полноту ответственности за последствия ее реализации.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые нормативные акты были приняты с нарушением федерального законодательства и прав собственника земельных участков - Российской Федерации.

При таких обстоятельствах административное исковое заявление ФГУП "АПК "Воскресенское" подлежит удовлетворению.

Руководствуясь ст. 175 - 180, 215 КАС РФ, суд

решил:

административное исковое заявление Федерального государственного унитарного предприятия Агропромышленный комплекс "Воскресенский" Управления делами Президента Российской Федерации удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия постановление Правительства Московской области от 26 июня 2008 года N 495/23 "О включении земельных участков в границы д. Матвейково сельского поселения Назарьевское Одинцовского муниципального района",

Признать недействующими со дня принятия постановление Правительства Московской области от 26 июня 2008 года N 496/23 "О включении земельных участков в границы пос. Назарьево сельского поселения Назарьевское Одинцовского муниципального района".

Признать недействующим со дня принятия постановление Правительства Московской области от 20 августа 2008 года N 697/30 "О включении земельных участков в границы п. подсобного хозяйства "Воскресенское" д. Городище, д. Каракашево, д. Лаптево, д. Расторопово сельского поселения Воскресенское Ленинского муниципального района".

Решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном издании Правительства Московской области, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренные нормативные правовые акты.

На решение может быть подана апелляционная жалоба и принесено апелляционное представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Московский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья

М.Г. Власова