Решение Ленинградского областного суда от 22 августа 2016 г. N 3а-71/2016 (ключевые темы: территориальные зоны - проект правил землепользования и застройки - правила землепользования и застройки - градостроительный регламент - публичные слушания)

Решение Ленинградского областного суда
от 22 августа 2016 г. N 3а-71/2016

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению О.П.И. о признании не соответствующим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу утвержденные приказом комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 15 апреля 2016 г. N 19 Правила землепользования и застройки Тихвинского городского поселения Тихвинского района Ленинградской области (применительно к территориям населенных пунктов и части территории земель промышленности) в новой редакции, в части установления границы территориальной зоны Р-1 относительно земельного участка с кадастровым номером N,

установил:

приказом комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области (далее - КАГ) от 15 апреля 2016 г. N 19 утверждены Правила землепользования и застройки Тихвинского городского поселения Тихвинского района Ленинградской области (применительно к территориям населенных пунктов и части территории земель промышленности) в новой редакции (далее - ПЗЗ Тихвинского городского поселения).

Приказ от 15.04.2016 N 19 и утвержденные им ПЗЗ Тихвинского городского поселения опубликованы на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.arch.lenobl.ru - 19.04.2016 и на сайте МО Тихвинский район (т. 2 л. д.).

Согласно ст. 30 ПЗЗ, карта градостроительного зонирования территории Тихвинского городского поселения представлена следующими картами: картой градостроительного зонирования территории Тихвинского городского поселения применительно к городу Тихвин (Приложение 1), картой градостроительного зонирования населенных пунктов на территории Тихвинского городского поселения (Приложение 2) и картой градостроительного зонирования территории Тихвинского городского поселения применительно к деревне Паголда (Приложение 3) (л. д. 48).

О.П.И. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не соответствующим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, утвержденные приказом КАГ от 15 апреля 2016 г. N 19 Правила землепользования и застройки Тихвинского городского поселения Тихвинского района Ленинградской области (применительно к территориям населенных пунктов и части территории земель промышленности) в новой редакции, в части установления границы территориальной зоны Р-1 относительно земельного участка по адресу: <адрес>, кадастровый номер N.

Заявление мотивировано тем, что регламент территориальной зоны Р-1 (зона рекреации), которая установлена не в соответствии с нормами федерального законодательства, нарушает права истца на застройку и использование предоставленного ему в аренду земельного участка с кадастровым номером N, который предназначен для ведения личного подсобного хозяйства, возведения жилого дома и прочих капитальных построек. При установлении зоны Р-1 не было учтено наличие на земельном участке объектов недвижимости. В нарушение ст. 1 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) в ПЗЗ не определены границы территориальных зон. В нарушение ст. 30 ГрК РФ не обеспечены права и законные интересы арендатора земельного участка являющегося собственником объекта капитального строительства, возведенного на данном земельном участке. В противоречие ст. 34 ГрК РФ границы территориальных зон установлены без учета возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков, сложившегося землепользования применительно к земельному участку с кадастровым номером N, а также, нанесены на карту градостроительного зонирования по улицам которые по факту не существуют и никогда не существовали. В нарушение ст. 36 ГрК РФ градостроительный регламент территориальной зоны Р-1 не был установлен с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны. Ни одного из перечисленных в ст. 98 Земельного кодекса РФ объектов не располагалось и не располагается на вышеуказанном земельном участке. Не был от также отнесен к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения (т. 1 л. д. 30-33).

В письменном отзыве административного ответчика указано, что требования О.П.И. не обоснованы и не соответствуют действующему законодательству. Проект внесения изменения в ПЗЗ Тихвинского городского поселения был направлен в КАГ и.о. главы администрации МО Тихвинский муниципальный район сопроводительным письмом ДД.ММ.ГГГГ. ПЗЗ Тихвинского городского поселения в новой редакции, а также Генеральным планом Тихвинского городского поселения, утвержденным решением совета депутатов Тихвинского городского поселения от ДД.ММ.ГГГГ N, земельный участок с кадастровым номером N отнесен к территориальной зоне рекреационного назначения Р-1 (зоне городских парков, скверов, садов и бульваров). ПЗЗ Тихвинского городского поселения, утвержденным решением совета депутатов Тихвинского городского поселения от ДД.ММ.ГГГГ N, рассматриваемая территория также была отнесена к территориальной зоне Р-1. Территориальные зоны ПЗЗ в оспариваемой части соответствуют функциональным зонам, определенным генеральным планом. Указанный в договоре аренды от ДД.ММ.ГГГГ вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N не соответствует ПЗЗ, генеральному плану, градостроительному плану земельного участка. Комиссией по землепользованию и застройки Тихвинского городского поселения, в рамках проведения публичных слушаний, было рассмотрено предложение О.П.И. об исключении земельного участка с кадастровым номером N из территориальной зоны Р-1 и отнесении к территориальной зоне Ж-3. В удовлетворении указанного заявления О.П.И. было отказано. В протоколе комиссия указала, что граница территориальной зоны Р-1 соответствует функциональной зоне "зеленых насаждений общего пользования" по условиям ч. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса РФ (т. 1 л. д. 166-169).

В судебном заседании административный истец О.П.И., его представитель М.И.В., настаивали на удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного истца М.П.В. сообщил, что на момент предоставления земельного участка не могли определить, что земельный участок находится в зоне Р-1. Полагали, что земельный участок находится в зоне Ж-5. О том, что земельный участок находится в зоне Р-1, стало известно при получении градостроительного плана земельного участка.

Представитель административного ответчика К.С.И. в судебном заседании просила в удовлетворении административного искового заявления отказать по основаниям, изложенным в письменных возражениях. Указала, что предоставленный О.П.И. в аренду земельный участок с 2008 году отнесен к зоне Р-1. При утверждении ПЗЗ Тихвинского городского поселения в 2016 году границы зоны Р-1 не менялись.

Представитель заинтересованного лица У.Л.В. не усматривал оснований для удовлетворения заявленных требований. Указал, что административному истцу изначально было известно, что земельный участок находится в зоне Р-1. ПЗЗ Тихвинского городского поселения разработаны с учетом Генерального плана. Оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт не нарушает права истца в отношении использования земельного участка.

Выслушав объяснения административного истца и его представителя, представителей административного ответчика, заинтересованного лица, заслушав заключение прокурора прокуратуры Ленинградской области Л.М.А., не усматривающий оснований для удовлетворения административного искового заявления, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

Согласно пунктам 6, 7 статьи 1 ГрК РФ в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий.

Документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Статьей 1 областного закона Ленинградской области от 07.07.2014 N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области" к полномочиям органов исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченных Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления Ленинградской области в области градостроительной деятельности, отнесено осуществление проверки проекта правил землепользования и застройки, направление проекта правил землепользования и застройки главе муниципального образования для назначения публичных слушаний или направление его на доработку, утверждение правил землепользования и застройки поселения, городского округа, утверждение изменений в правила землепользования и застройки поселения, городского округа.

Согласно пп. 9 п. 2.1 постановления Правительства Ленинградской области от 10.02.2014 N 16 "Об утверждении Положения о комитете по архитектуре и градостроительству Ленинградской области и о признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Ленинградской области" Комитет в сфере архитектуры и градостроительной деятельности осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, а также направление проекта правил землепользования и застройки главе муниципального образования для назначения публичных слушаний или направление его на доработку.

Таким образом, КАГ наделен полномочиями на утверждение ПЗЗ Тихвинского городского поселения, отдельные положения которого оспариваются административным истцом.

В целях реализации вышеуказанных полномочий, приказом комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 27.12.2014 N 6 утверждено Положение о порядке утверждения проектов правил землепользования и застройки (внесения изменений) городских и сельских поселений, городского округа Ленинградской области (далее - Положение).

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 ГрК РФ.

Согласно ч. 1 ст. 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса

Основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются:

1) несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений;

2) поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов (ч. 2 ст. 33 ГрК РФ).

В связи с принятием совета депутатов Тихвинского городского поселения решения от 17 октября 2012 года N 02-336 "Об утверждении генерального плана Тихвинского городского поселения Тихвинского муниципального района Ленинградской области применительно к городу Тихвину, деревням Заболотье, Лазаревичи, Стретилово, Фишева Гора", возникла необходимость внести изменения в решение совета депутатов Тихвинского городского поселения от 16 января 2008 года N 02-409 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Тихвинского городского поселения".

Согласно ч. 4 ст. 33 ГрК РФ комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации.

В ч. 5 ст. 33 ГрК РФ указано, что глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.

05.09.2013 администрацией Тихвинского района принято решение о подготовке проекта изменений в Правила землепользования и застройки Тихвинского городского поселения (т. 1 л. д. 188).

Согласно ч. 6 ст. 31 ГрК РФ одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее - комиссия).

17.10.2014 постановлением администрации Тихвинского района N 01-2975-а утвержден состав Комиссии по землепользованию и застройки Тихвинского городского поселения в новой редакции (т. 1 л. д. 194).

При этом, глава местной администрации не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет" (ч. 7 ст. 31 ГрК РФ).

Информация о принятии решения о подготовке изменений в ПЗЗ Тихвинского городского поселения размещена в газете "Трудовая слава" 11.09.2013 (т. 1 л. д. 189).

Согласно ч. 9 ст. 31 ГрК РФ орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.

Согласно акту от 06.10.2015 проект ПЗЗ Тихвинского городского поселения соответствует положениям Градостроительного кодекса РФ, Земельному кодексу РФ, иным федеральным законам, техническим регламентам и правилам (т. 2 л. д.).

В ч. 11 ст. 31 ГрК РФ указано, что глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

При этом, продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта (ч. 13 ст. 31 ГрК РФ).

20.10.2015 глава Тихвинского городского поселение постановил провести публичные слушания по проекту изменений в ПЗЗ Тихвинского городского поселения с 28.10.2015 по 30.12.2015. При этом, в постановлении указано, что материалы Проекта должны быть размещены на сайте МО Тихвинский муниципальный района в срок не позднее 5 рабочих дней со дня выхода настоящего постановления (т. 1 л. д. 190).

Информация о проведении публичных слушаний по проекту внесения изменений в ПЗЗ Тихвинского городского поселения была размещена на сайте администрации и в газете "Трудовая слава" 28.10.2015, организована экспозиция проекта изменений в ПЗЗ Тихвинского городского поселения (т. 1 л. д. 217).

Согласно ч. 12 ст. 31 ГрК РФ публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи.

ДД.ММ.ГГГГ О.П.И. обратился с заявлением в комиссию по землепользованию и застройки с просьбой включить в список участников публичных слушаний. Представил свои замечания и предложения по проекту изменений в ПЗЗ Тихвинского городского поселения, в которых предложил земельный участок с кадастровым номером N исключить из территориальной зоны Р-1 и включить в территориальную зону Ж-3 (т. 1 л. д. 162, 163).

В ч. 15 ст. 31 ГрК РФ указано, что после завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

В ходе публичных слушаний О.П.И. довел информацию о том, что проектом ПЗЗ Тихвинского городского поселения не учтено целевое назначение и функциональное использование земельного участка с кадастровым номером N. Указал, что регламент зоны Р-1 нарушает его права и законные интересы (т. 2 л. д. 9).

Заключением Комиссии по землепользованию и застройки Тихвинского городского поселения о результатах публичных слушаний рекомендовано утвердить проект изменений в ПЗЗ Тихвинского городского поселения с замечаниями (л. д.).

При этом, Комиссия по землепользованию и застройки Тихвинского городского поселения отклонила предложения О.П.И. в связи с тем, что указанный им земельный участок, согласно действующим ПЗЗ Тихвинского городского поселения, размещен в зоне Р-1 и согласно Схеме планируемых границ функциональных зон Генерального плана Тихвинского городского поселения, отнесен к функциональной зоне - "зона зеленых насаждений общего пользования" (т. 2 л. д. 21).

ДД.ММ.ГГГГ комитетом по культуре Ленинградской области принято решение о согласовании проекта внесения изменений в ПЗЗ (т. 1 л. д. 200).

Согласно ст. 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет".

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что обжалуемый нормативный правовой акт принят административным ответчиком в пределах своих полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, что административным истцом не оспаривалось. Установленная ГрК РФ процедура внесения изменений в ПЗЗ соблюдена.

Также судом установлено, что 16.04.2013 постановлением администрации Тихвинского района N 01-1050-а, на основании заключения о результатах публичных слушаний от 20.03.2013, с учетом рекомендации Комиссии по землепользованию и застройки Тихвинского городского поселения, предоставлено разрешение на условно разрешенный вид использования "для ведения личного подсобного хозяйства" земельного участка, расположенного по адресу: <адрес> (т. 1 л. д. 165).

ДД.ММ.ГГГГ постановлением администрации <адрес> N-а, с целью образования земельного участка в кадастровом квартале N, утверждена схема его расположения на кадастровой карте территории с указанием категории: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для ведения личного подсобного хозяйства. Земельному участку с адресом: <адрес>, присвоен адрес: <адрес> земельный участок ориентировочной площадью <данные изъяты> кв. м. предоставлен О.П.И. в аренду на 3 года (т. 1 л. д. 154).

ДД.ММ.ГГГГ в государственный кадастр недвижимости внесены сведения о земельном участке с кадастровым номером N, площадью <данные изъяты> кв. м., местоположением: <адрес>, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для ведения личного подсобного хозяйства (т. 1 л. д. 20).

ДД.ММ.ГГГГ заключен договор аренды земельного участка с кадастровым номером N между О.П.И. и МО Тихвинский муниципальный район (т. 1 л. д. 5).

Из представленных административным ответчиком кадастровых планов территорий следует, что земельный участок с кадастровым номером N отнесен к территориальной зоне Р-1 (т. 1 л. д. 170, 171).

Согласно информации, предоставленной администрацией МО Тихвинский муниципальный район, земельный участок с кадастровым номером N согласно ПЗЗ Тихвинского городского поселения 2008 года отнесен к территориальной зоне Р-1, в соответствии с Генеральным планом Тихвинского городского поселения отнесен к функциональной зоне "зеленые насаждения общего пользования" (т. 1 л. д. 209, 210).

Из протокола публичных слушаний от ДД.ММ.ГГГГ следует, что до О.П.И. была доведена информация о расположении земельного участка в границах территориальной зоны Р-1 в соответствии с ПЗЗ Тихвинского городского поселения 2008 года (т. 2 л. д. 30).

Оценивая указанные доказательства в совокупности, суд приходит к выводу, что земельный участок с кадастровым номером N с момент его образования относился к территориальной зоне Р-1.

Таким образом, суд находит обоснованными выводы Комиссии по землепользованию и застройки Тихвинского городского поселения, отклонившей замечания О.П.И. по результатам публичных слушаний от ДД.ММ.ГГГГ.

Кроме того, ст. 4 Федерального закона от 07.07.2003 N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" предусмотрено, что для ведения личного подсобного хозяйства может использоваться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок). Приусадебный земельный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов.

Следовательно, предоставление О.П.И. земельного участка в аренду не свидетельствует о безусловном праве О.П.И. на возведение жилого дома, поскольку установленным ПЗЗ Тихвинского городского поселения 2008 градостроительным регламентом для зоны Р-1 не было предусмотрено строительство жилых домов, что свидетельствует об отсутствие нарушения прав административного истца оспариваемым нормативным правовым актом.

Доводы административного истца о том, что при утверждении ПЗЗ Тихвинского городского поселения не было учтено нахождение на земельном участке с кадастровым номером N объектов недвижимости, наличие которых исключает установление в отношении данного земельного участка территориальной зоны Р-1, судом отклоняются, поскольку согласно ст. 85 Земельного кодекса РФ указанный земельный участок и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом.

Положениями ч. 8 ст. 36 ГрК РФ также предусмотрено, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе по сроку. Данной нормой права прямо предусмотрена возможность продолжения прежнего использования земельных участков.

Следовательно, отнесение земельного участка, находящегося у административного истца на праве аренды, к рекреационной зоне не препятствует использованию этого участка в соответствии с видом разрешенного использования, не соответствующего градостроительному регламенту.

В соответствии с ч. 1 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются не только в целях обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, но и в целях защиты публичных интересов, связанных, в частности, с созданием условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Следовательно, принятие изменений в ПЗЗ Тихвинского городского поселения не противоречит статьям 30, 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьям 40, 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно п. 2 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Оспариваемое нормативное предписание действующему законодательству не противоречит, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушает, поэтому административное исковое заявление не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Окунева Павла Николаевича о признании не соответствующим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу утвержденные приказом комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 15 апреля 2016 г. N 19 Правила землепользования и застройки Тихвинского городского поселения Тихвинского района Ленинградской области (применительно к территориям населенных пунктов и части территории земель промышленности) в новой редакции, в части установления границы территориальной зоны Р-1 относительно земельного участка с кадастровым номером N отказать.

Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы через Ленинградский областной суд в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.

Судья

С. Г. Ночевник

Решение в окончательной форме изготовлено 27 августа 2016 года.