Решение Санкт-Петербургского городского суда от 13 апреля 2016 г. N 3а-39/2016 (ключевые темы: зона охраны объектов культурного наследия - градостроительный регламент - объекты культурного наследия - предельные параметры разрешенного строительства - охрана объектов культурного наследия)

Решение Санкт-Петербургского городского суда
от 13 апреля 2016 г. N 3а-39/2016

Санкт-Петербургский городской суд

в составе председательствующего судьи Витушкиной Е.А.

с участием прокурора Соловьевой В.В.

при секретаре Кулик А.К.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Л.Н.В., М.Е.Г. и Ч.В.А. об оспаривании пункта 1.5 главы 1 Приложения N 2 к Закону Санкт-Петербурга от 24.12.2008 N 820-7,

установил:

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 24.12.2008 года принят и 19.01.2009 года Губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга), которым утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга (приложение 1) и режимы использования земель в границах данных зон (приложение 2).

Закон Санкт-Петербурга действует в редакции принятого Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 25 июня 2014 г., подписанного Губернатором Санкт-Петербурга 26 июня 2014 г. и официально опубликованного в "Вестнике Администрации Санкт-Петербурга" N 8 15.08.2014 г. Закона Санкт-Петербурга N 417-65 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга", которым также введены в действие градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга согласно приложению N 3 к Закону Санкт-Петербурга.

В соответствии с пунктом 1.5 главы 1 приложения N 2 Закона Санкт-Петербурга в указанной редакции строительство зданий и сооружений, имеющих особое значение для социального, экономического, культурного и иного развития Санкт-Петербурга, с отклонением от режимов использования земель допускается в порядке, установленном Правительством Санкт-Петербурга. Условия отнесения зданий, сооружений к зданиям и сооружениям, имеющим особое значение для социального, экономического, культурного и иного развития определяются законом Санкт-Петербурга.

В Санкт-Петербургский городской суд обратились Л.Н.В., М.Е.Г., Ч.В.А. с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента принятия пункта 1.5 главы 1 Приложения N 2 Закона Санкт-Петербурга, полагая, что оспариваемая норма неправомерно допускает отклонения от режимов использования земель в пределах зон охраны объектов культурного наследия.

В обоснование своих требований административные истцы ссылаются на противоречие этой нормы отдельным положениям Конвенции ЮНЕСКО об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года, Конвенции об охране архитектурного наследия Европы от 03.12.1985 года, Европейской хартии архитектурного наследия Европы от 26.09.1975 года, п. 7.4 ч. 1 ст. 6, ст. 7, ст. 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, преамбуле и ст. 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", п. 29 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 N 315, и п. 22 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 N 972.

Обращаясь в суд, административные истцы полагают нарушенными свои права на сохранность объектов культурного наследия, являющегося частью конституционного права на доступ к культурным ценностям, права на благоприятную окружающую среду, на благоприятные условия жизнедеятельности, права на информацию, на участие в обсуждении вопросов общественной жизни, на участие в принятии решении, касающихся их права на благоприятную окружающую среду и благоприятные условия жизнедеятельности, на участие в осуществлении градостроительной деятельности, и права на участие в культурной жизни, на защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания.

Административные истцы и их представитель Л.Н.П. явились в судебное заседание, поддержали заявленные требования.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Л.Н.А. в судебное заседание явилась, представила возражения на административное исковое заявление (N...), ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт на момент его принятия не противоречил актам, имеющим большую юридическую силу, этот акт не применялся в отношении административных истцов, они не являются субъектом регулируемых им правоотношений.

Представители Губернатора Санкт-Петербурга Т.Ж.Г. и Я.В.В. явились в судебное заседание, против удовлетворения заявленных требований возражали, ссылаясь на те же обстоятельства, указав, что Правительством Санкт-Петербурга осуществляются действия, направленные на приведение нормативных правовых актов в соответствие с постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 N 972, что исключает возможность применения оспариваемой нормы Закона Санкт-Петербурга.

Выслушав участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшей, что административный иск подлежит частичному удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В силу ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 4 ст. 99 Земельного кодекса Российской Федерации в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия.

Правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации осуществляется Федеральным законом от 25.06.2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ).

Правовой режим зон охраны объектов культурного наследия определяется в статье 34 указанного Федерального закона, согласно которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия, которые включают в себя охранную зону, зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности и зону охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия (пункт 1).

В силу пункта 2 этой же статьи охранная зона представляет собой территорию, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия. Для зоны же регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2001 N 527 утвержден Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, находящихся в Санкт-Петербурге, содержащий в себе значительное количество объектов культурного наследия.

Пунктом 3 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ установлено, что границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Порядок подготовки и утверждения проектов зон охраны объектов культурного наследия, на момент принятия Закона Санкт-Петербурга и внесения в него изменений был определен Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315 (далее - Постановление от 26.04.2008 N 315), которым устанавливалось, что границы зон охраны объекта культурного наследия федерального значения, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон могут быть утверждены соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы и предварительного согласования компетентного органа.

Как следует из представленных суду документов, процедура внесения изменений в Закон Санкт-Петербурга от 24.12.2008 N 820-7 при принятии оспариваемой нормы, осуществлялась в соответствии с указанными требованиями. Так, разработанный проект зон охраны объектов культурного наследия являлся объектом исследования государственной историко-культурной экспертизы, проведенной Санкт-Петербургским отделением Всероссийской общественной организации "Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры", которая установила, что проект соответствует требованиям государственной охраны объектов культурного наследия; указанный проект был рассмотрен и согласован Министерством культуры Российской Федерации (N...).

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт был принят органом государственной власти Санкт-Петербурга в пределах предоставленных полномочий и с соблюдением процедуры его принятия, опубликован в официальном источнике опубликования, предусмотренном для законов Санкт-Петербурга.

Пунктами 10-12 Положения, утвержденного Постановлением от 26.04.2008 г. N 315, и устанавливающего также требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах зон охраны объектов культурного наследия, было определено, что режим использования земель и градостроительный регламент устанавливается, в том числе, с учетом ограничения строительства, капитального ремонта и реконструкции, необходимого для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе касающегося размеров, пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей.

Предельные параметры разрешенного строительства являются составной частью градостроительного регламента в соответствии с пунктом 9 статьи 1 и частью 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

К параметрам разрешенного строительства в силу статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации относятся, в том числе, минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; предельное количество этажей или предельная высота зданий, строений, сооружений; максимальный процент застройки в границах земельного участка.

Часть 1 статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает право правообладателей земельных участков обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Пунктом 29 Положения, утвержденного Постановлением от 26.04.2008 г. N 315, и устанавливающего также требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах зон охраны объектов культурного наследия, было предусмотрено, что соблюдение режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия является обязательным при осуществлении градостроительной, хозяйственной и иной деятельности. Разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства и (или) реконструкции объектов капитального строительства для земельного участка, расположенного в границах зоны охраны объекта культурного наследия федерального значения, предоставляется по согласованию с Министерством культуры Российской Федерации и органом государственной власти субъекта Российской Федерации, утвердившим режим использования земель или градостроительный регламент в границах этой зоны.

Из указанных положений следует, что нормы федерального законодательства, действующие на момент принятия оспариваемых положений Закона Санкт-Петербурга, допускали отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в границах зон охраны объектов культурного наследия при соблюдении определенных условий.

Анализ оспариваемой нормы Закона Санкт-Петербурга показывает, что она не исключает соблюдение этих условий, а также установленных статьей 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации требований проведения публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. Указанная норма вводит дополнительные условия получения такого разрешения, предполагающие возможность строительства с отклонением от предельных параметров разрешенного строительства лишь для отдельной группы объектов, что не выходит за пределы полномочий законодательного органа государственной власти Санкт-Петербурга, утверждающего режим использования земель и градостроительный регламенты.

Вместе с тем следует учитывать, что постановление Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 г. N 315 утратило силу в связи со вступлением 25.09.2015 года в силу постановления Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 N 972 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации".

Пунктом 22 постановления Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 года N 972 установлено, что соблюдение режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия является обязательным при осуществлении градостроительной, хозяйственной и иной деятельности. Отклонение от установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия режимов использования земель и градостроительных регламентов не допускается.

Таким образом, с момента вступления в силу вышеуказанного постановления Правительства, оспариваемая норма Закона Санкт-Петербурга вступила в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Следует также принять во внимание, что Санкт-Петербург включен в перечень исторических поселений совместным приказом Министерства культуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 июля 2010 г. N 418/339 "Об утверждении перечня исторических поселений".

В связи с чем необходимо учитывать, что 30.12.2015 года вступили в силу изменения, внесенные в статью 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в части предельного количества этажей, предельной высоты зданий, строений, сооружений и требований к архитектурным решениям объектов капитального строительства в границах территорий исторических поселений федерального или регионального значения не допускается.

В соответствии с п. 1 ч. 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемая норма подлежит признанию недействующей, суд принимает во внимание, что как следует из пояснений участвующих в деле лиц и представленных доказательств (N...), до настоящего времени не принималось решений о строительстве с отклонением от режимов использования земель в границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга на основании оспариваемой нормы, статьи 14.1 Закона Санкт-Петербурга от 28.10.2009 N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", которой определены условия отнесения зданий, сооружений к зданиям и сооружениям, имеющим особое значение, и постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17.04.2015 N 351, которым утвержден порядок принятия решения о строительстве зданий и сооружений, имеющих особое значение для социального, экономического, культурного и иного развития Санкт-Петербурга, с отклонением от режимов использования земель в границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга.

То есть оспариваемая норма не применялась в отношении каких-либо граждан и организаций, в связи с чем может быть признана недействующей со дня вступления ее в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, - с 25.09.2015 года, то есть исковые требования подлежат удовлетворению частично.

Доводы представителей административных ответчиков о том, что оснований для удовлетворения исковых требований не имеется, поскольку истцы не являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемой нормой, не могут быть приняты судом. Оспариваемый акт регулирует правоотношения, в том числе в области охраны объектов культурного наследия, субъектом которых являются административные истцы - жители Санкт-Петербурга, которые вправе рассчитывать на сохранность на территории Санкт-Петербурга объектов культурного наследия в их исторической среде в соответствии с преамбулой, статьями 6, 7, 33 Федерального закона N 73-ФЗ.

Суд не может согласиться и с позицией представителя Губернатора Санкт-Петербурга о том, что оспариваемой нормой не нарушены и не могут быть нарушены права административных истцов, поскольку Правительство Санкт-Петербурга осуществляет действия, направленные на приведение подзаконных нормативных правовых актов в соответствие с постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 N 972. Как следует из представленных документов, органы государственной власти Санкт-Петербурга предпринимают такие действия N...), однако, оспариваемая норма Закона Санкт-Петербурга является действующей, в связи с чем ее применение не исключается.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административное исковое заявление Л.Н.В., М.Е.Г., Ч.В.А. об оспаривании пункта 1.5 главы 1 Приложения N 2 к Закону Санкт-Петербурга от 24.12.2008 N 820-7 - удовлетворить частично.

Признать пункт 1.5 главы 1 Приложения N 2 к Закону Санкт-Петербурга от 24.12.2008 N 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" недействующим с 25 сентября 2015 года.

В удовлетворении остальной части требований - отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в печатном издании, в котором осуществляется официальное опубликование законов Санкт-Петербурга.

Судья Санкт-Петербургского городского суда

Е. А. Витушкина