Приложение. Бюджетный прогноз Санкт-Петербурга на долгосрочный период 2017 - 2028 годов

Приложение

к постановлению Правительства

Санкт-Петербурга

от 28.03.2017 N 200

Бюджетный прогноз
Санкт-Петербурга на долгосрочный период 2017 - 2028 годов

1. Цели и задачи бюджетного прогноза Санкт-Петербурга на долгосрочный период 2017 - 2028 годов

Бюджетный прогноз Санкт-Петербурга на долгосрочный период 2017 - 2028 годов (далее - бюджетный прогноз) разработан на основе прогноза социально-экономического развития Санкт-Петербурга на период до 2035 года, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 14.02.2017 N 90 (далее - прогноз социально-экономического развития Санкт-Петербурга), с учетом Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года, утвержденной постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 13.05.2014 N 355 (далее - Стратегия).

Целью долгосрочного бюджетного планирования в Санкт-Петербурге является оценка долгосрочных тенденций изменения объемов доходов и расходов, что позволяет вырабатывать на их основе соответствующие меры, направленные на повышение устойчивости и эффективности функционирования бюджетной системы Санкт-Петербурга.

Основная задача долгосрочного бюджетного планирования в Санкт-Петербурге состоит во взаимоувязке проводимой бюджетной политики с задачами по обеспечению развития человеческого капитала, повышению качества городской среды, обеспечению устойчивого экономического роста, обеспечению эффективности управления и развития гражданского общества.

При формировании бюджетного прогноза были реализованы следующие мероприятия:

сформулированы основные направления бюджетной, налоговой и долговой политики Санкт-Петербурга на долгосрочный период;

разработан прогноз финансовых ресурсов Санкт-Петербурга на долгосрочный период;

определены предельные объемы расходов бюджета Санкт-Петербурга на долгосрочный период, в том числе по государственным программам Санкт-Петербурга;

определены приоритеты бюджетных расходов;

проведена оценка основных рисков и угроз сбалансированности бюджета Санкт-Петербурга, выработаны механизмы по их минимизации.

2. Основные направления бюджетной, налоговой и долговой политики Санкт-Петербурга на долгосрочный период

Бюджетная политика Санкт-Петербурга на долгосрочный период направлена на обеспечение исполнения существующих обязательств Санкт-Петербурга, обеспечение социальной стабильности в Санкт-Петербурге и подразумевает:

определение основных параметров бюджета Санкт-Петербурга исходя из ожидаемого прогноза поступления доходов и допустимого уровня дефицита бюджета Санкт-Петербурга с последующим его сокращением;

постоянный поиск источников увеличения доходной базы бюджета Санкт-Петербурга, в том числе за счет повышения качества администрирования доходов;

использование программно-целевого метода планирования расходов бюджета Санкт-Петербурга с учетом результатов реализации государственных программ Санкт-Петербурга за предыдущий период в увязке с целевыми индикаторами и показателями, характеризующими достижение поставленных целей;

постоянную работу по повышению эффективности бюджетных расходов и обеспечению целевого расходования бюджетных средств;

обеспечение сбалансированного распределения финансовых ресурсов между текущими расходами и расходами развития при сохранении стабильно высокой доли расходов развития в общих расходах бюджета Санкт-Петербурга;

планирование расходов на бюджетные инвестиции на основании детального анализа потребности и фактической обеспеченности объектами инфраструктуры;

повышение эффективности организации финансового менеджмента в органах государственной власти Санкт-Петербурга;

повышение бюджетной грамотности населения Санкт-Петербурга.

Реализация основных направлений долгосрочной бюджетной политики Санкт-Петербурга позволит снизить темпы роста расходов за счет сокращения неэффективных трат, сформировать оптимальную структуру расходов бюджета Санкт-Петербурга исходя из приоритетов Стратегии.

Налоговая политика Санкт-Петербурга направлена на сохранение, укрепление и расширение доходного потенциала Санкт-Петербурга, в первую очередь, за счет развития предпринимательской и инвестиционной активности, повышения качества налогового администрирования.

Налоговая политика Санкт-Петербурга на долгосрочный период подразумевает:

обеспечение предсказуемости управленческих решений в налоговой сфере, стабильности регионального налогового законодательства;

поддержание справедливого уровня налоговой нагрузки для физических и юридических лиц;

улучшение инвестиционной привлекательности Санкт-Петербурга, создание условий и стимулов для развития приоритетных отраслей экономики Санкт-Петербурга;

создание условий и стимулов для легализации теневых доходов, уменьшения объема теневой экономики;

поддержку малого бизнеса, стимулирование самозанятости и предпринимательской инициативы;

проведение мероприятий, направленных на повышение собираемости налогов, сокращение задолженности по платежам в бюджет Санкт-Петербурга;

постоянную работу над повышением эффективности налоговых льгот.

Реализация планируемых мероприятий позволит увеличить доходный потенциал Санкт-Петербурга, поступление доходов в бюджет Санкт-Петербурга и уровень бюджетной обеспеченности.

Долговая политика Санкт-Петербурга на долгосрочный период направлена на обеспечение сбалансированности бюджета Санкт-Петербурга при сохранении высокой степени долговой устойчивости.

Стратегия управления государственным долгом Санкт-Петербурга сформирована в соответствии с Основными направлениями долговой политики Санкт-Петербурга на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, утвержденными постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17.03.2016 N 174, и основывается на следующих принципах:

сохранение объема государственного долга Санкт-Петербурга на экономически безопасном уровне посредством контроля за объемом государственного долга Санкт-Петербурга и расходами на его обслуживание;

недопущение необоснованных заимствований посредством обеспечения взаимосвязи принятия решения о заимствованиях с потребностями бюджета Санкт-Петербурга в привлечении заемных средств;

сохранение необходимых условий снижения стоимости и оптимальных сроков заимствований.

В долгосрочной перспективе в качестве основного источника заемных ресурсов рассматриваются исключительно рыночные заимствования, в частности государственные облигации Санкт-Петербурга, диверсифицированные по срокам до погашения.

Привлечение государственных заимствований планируется только на финансирование капитальных вложений (объектов Адресной инвестиционной программы Санкт-Петербурга).

Реализация долговой политики Санкт-Петербурга позволит обеспечить умеренный уровень долговой нагрузки на бюджет Санкт-Петербурга, оптимизировать объем и структуру государственного долга Санкт-Петербурга, минимизировать его стоимость.

3. Предпосылки формирования бюджетного прогноза

Бюджетный прогноз сформирован на 12 лет. Показатели бюджетного прогноза Санкт-Петербурга на период 2017 - 2019 годов соответствуют параметрам Закона Санкт-Петербурга от 07.12.2016 N 699-113 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов". Показатели бюджетного прогноза Санкт-Петербурга на период 2020 - 2028 годов сформированы на основе прогноза социально-экономического развития Санкт-Петербурга.

Использование принципа консерватизма, анализ экономических тенденций, рисков и угроз нарушения сбалансированности бюджета Санкт-Петербурга, а также стремление к достоверности оценки его основных характеристик приводит к необходимости использования при составлении бюджетного прогноза базового варианта прогноза социально-экономического развития Санкт-Петербурга (см. таблицу 1).

Таблица 1

Основные параметры базового варианта прогноза социально-экономического развития Санкт-Петербурга на 2017-2028 годы

(в %, средние за период значения)
	2017 - 2019 гг.	2020 - 2022 гг.	2023 - 2025 гг.	2026 - 2028 гг.
Инфляция (индекс потребительских цен) среднегодовая	106,1	105,6	104,7	104,3
Индекс-дефлятор валового регионального продукта Санкт-Петербурга (далее - ВРП)	104,7	105,6	104,7	104,3
Индекс физического объема ВРП	102,4	102,5	102,9	103,3
Темп роста среднемесячной начисленной заработной платы наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц (среднемесячный доход от трудовой деятельности)	106,1	105,9	105,2	105,0

В долгосрочной перспективе при неизменном налоговом и бюджетном законодательстве прогнозируется ежегодный рост доходов бюджета Санкт-Петербурга темпами, превышающими прогноз инфляции.

Планируется сокращение доли неналоговых доходов в общем объеме доходов за счет снижения поступлений доходов от аренды имущества Санкт-Петербурга в связи с сокращением арендного оборота по мере выкупа в собственность объектов нежилого фонда, поступлений от аренды земельных участков, предоставленных на инвестиционных условиях. Снижение доходов от продажи имущества ожидается в связи с постепенным сокращением объемов выкупа объектов недвижимости субъектами малого и среднего предпринимательства по преимущественному праву приобретения.

Безвозмездные перечисления в бюджет Санкт-Петербурга из федерального бюджета прогнозируются в доходной и расходной частях бюджетного прогноза в размере субвенций, планируемых к получению в 2017 году, и направляемых в полном объеме на финансовое обеспечение полномочий Российской Федерации. Иные межбюджетные трансферты, включая субсидии из федерального бюджета, в связи с неопределенностью финансовых взаимоотношений бюджета Санкт-Петербурга с федеральным бюджетом в бюджетном прогнозе не учтены.

Вследствие планируемого сокращения поступлений по отдельным видам доходов бюджета Санкт-Петербурга удельный вес доходов (без учета безвозмездных перечислений из федерального бюджета) в ВРП снижается на 0,9% к 2028 году.

Общий объем расходов бюджета Санкт-Петербурга определен исходя из объема доходных источников, установленного уровня дефицита бюджета Санкт-Петербурга и долговых обязательств.

Расходы Санкт-Петербурга на долгосрочный период сформированы на основе прогнозного индекса потребительных цен с учетом необходимости:

финансового обеспечения деятельности государственных учреждений Санкт-Петербурга, оказывающих государственные услуги населению;

обеспечения мер социальной поддержки жителей Санкт-Петербурга с учетом принципов адресности и нуждаемости;

исполнения указов Президента Российской Федерации от 07.05.2012;

обеспечения населения Санкт-Петербурга объектами социальной инфраструктуры в соответствии с потребностью, определенной в прогнозе социально-экономического развития Санкт-Петербурга;

исполнения обязательств по заключенным Санкт-Петербургом соглашениям.

Муниципальная составляющая бюджетного прогноза разработана с учетом необходимости выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований Санкт-Петербурга для решения вопросов местного значения, установленных законодательством Санкт-Петербурга, а также финансового обеспечения переданных для исполнения органам местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельных государственных полномочий Санкт-Петербурга.

Основные параметры бюджетного прогноза определены с учетом ограничений, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации и Санкт-Петербурга (см. таблицу 2). В целях минимизации рисков нарушения сбалансированности бюджета Санкт-Петербурга применены более жесткие ограничения по размеру дефицита бюджета Санкт-Петербурга - 10%.

Таблица 2

Контрольные соотношения	Законодательно установленное ограничение
Отношение объема государственного долга Санкт-Петербурга к доходам бюджета Санкт-Петербурга (без учета безвозмездных поступлений из федерального бюджета)	не более 50%
Отношение расходов бюджета Санкт-Петербурга на обслуживание государственного долга Санкт-Петербурга к расходам бюджета Санкт-Петербурга (без учета расходов, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета)	не более 15%
Отношение дефицита бюджета Санкт-Петербурга к доходам бюджета Санкт-Петербурга (без учета безвозмездных поступлений из федерального бюджета)	не более 15%
Отношение условно утвержденных расходов бюджета Санкт-Петербурга к расходам бюджета Санкт-Петербурга (без учета расходов, осуществляемых за счет безвозмездных поступлений из федерального бюджета)	не менее 5%

4. Основные параметры бюджетного прогноза

Прогноз основных характеристик бюджета Санкт-Петербурга на долгосрочный период представлен в приложении к бюджетному прогнозу.

Наибольшая доля доходов бюджета Санкт-Петербурга (около 47% от общего объема собственных доходов бюджета Санкт-Петербурга) приходится на налог на доходы физических лиц, объем которого имеет положительную динамику, сохраняя в долгосрочной перспективе ежегодный темп роста не ниже 106,5% и абсолютный прирост от 41 млрд. руб. в 2020 году до 61,7 млрд. руб. в 2028 году.

Вторым по значимости доходным источником (около 25% от общего объема собственных доходов бюджета Санкт-Петербурга) является налог на прибыль организаций, темпы роста которого в бюджетном прогнозе учтены на уровне от 107,7%) до 108,2%), абсолютный прирост - от 14 млрд. руб. до 22 млрд. руб. в 2020 и 2028 годах соответственно.

Расходы бюджета Санкт-Петербурга по отношению к ВРП имеют тенденцию к сокращению, достигая на конец прогнозного периода 12,5% против 15,9% в 2020 году (-3,4%).

В целях решения задачи сбалансированности бюджета Санкт-Петербурга в бюджетном прогнозе планируется умеренный рост расходов капитального характера. При этом удельный вес расходов Адресной инвестиционной программы Санкт-Петербурга в общем объеме расходов бюджета Санкт-Петербурга снизится с 15,7% в 2020 году до 14,0% в 2028 году.

Расходы развития рассчитаны в пределах прогнозируемых объемов средств бюджета Санкт-Петербурга на реализацию Адресной инвестиционной программы Санкт-Петербурга с учетом необходимости максимального обеспечения потребности населения Санкт-Петербурга в объектах социальной инфраструктуры.

В связи с дефицитом мест в дошкольных образовательных учреждениях и учреждениях общего образования Санкт-Петербурга значительный рост расходов (147,8% в 2020 году по сравнению с 2017 годом) предусмотрен на реализацию государственной программы Санкт-Петербурга "Развитие образования в Санкт-Петербурге" на 2015 - 2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 04.06.2014 N 453. Удельный вес расходов, приходящийся на отрасль "Образование", в общем объеме расходов бюджета Санкт-Петербурга увеличивается с 23% в 2017 году до 31,6% в 2028 году.

Второе место по объему расходов занимает государственная программа Санкт-Петербурга "Развитие здравоохранения в Санкт-Петербурге" на 2015 - 2020 годы, утвержденная постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 30.06.2014 N 553, удельный вес расходов на реализацию которой в долгосрочном периоде сохраняется на уровне около 18%.

Приоритетное финансирование отраслей "Образование" и "Здравоохранение" приводит к вынужденному сокращению расходов на государственную программу Санкт-Петербурга "Развитие транспортной системы Санкт-Петербурга" на 2015 - 2020 годы, утвержденную постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 30.06.2014 N 552. Удельный вес расходов на ее реализацию сократится с 21,9% в 2017 году до 17,8% в 2020 году. При этом финансирование строительства объектов метрополитена предусмотрено без сокращения в соответствии с долгосрочными планами развития метрополитена.

Структура расходов бюджета Санкт-Петербурга в программном и отраслевом разрезах приведена в приложении к бюджетному прогнозу.

Максимальный размер государственного долга Санкт-Петербурга по бюджетному прогнозу достигается в 2024 году и составляет 364,9 млрд. руб. или 45,2% к собственным доходам бюджета Санкт-Петербурга. К 2028 году планируется снижение государственного долга Санкт-Петербурга до 220,8 млрд. руб. или 29,2% к собственным доходам бюджета Санкт-Петербурга.

Наибольшее значение по объему расходов на обслуживание государственного долга Санкт-Петербурга достигается в 2023 году - 2,7% от расходов бюджета Санкт-Петербурга без учета безвозмездных поступлений из федерального бюджета при максимальном ограничении в 15%.

Уровень дефицита бюджета Санкт-Петербурга согласно бюджетному прогнозу имеет тенденцию к снижению в период до 2024 года с 9,3% до 1,7% к доходам бюджета Санкт-Петербурга. Начиная с 2025 года бюджетный прогноз сформирован с профицитом, который в полном объеме направляется на погашение долговых обязательств.

5. Основные риски, влияющие на сбалансированность бюджета Санкт-Петербурга, и способы их минимизации

Основными рисками реализации бюджетного прогноза, влияющими на сбалансированность бюджета Санкт-Петербурга, являются:

ухудшение экономической конъюнктуры, снижение темпов социально-экономического развития Российской Федерации и Санкт-Петербурга;

сокращение доходной базы бюджета Санкт-Петербурга, в том числе в результате управленческих решений, принятых на федеральном уровне;

резкое увеличение расходов бюджета Санкт-Петербурга, в том числе в результате передачи Санкт-Петербургу новых расходных обязательств;

ухудшение условий для рыночных заимствований.

Минимизацию бюджетных рисков планируется осуществлять за счет:

принятия эффективных мер, направленных на развитие экономического потенциала Санкт-Петербурга, и роста бюджетной обеспеченности;

ограничения темпов роста расходных обязательств на основе оценки эффективности бюджетных расходов;

повышения качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств Санкт-Петербурга;

тесного взаимодействия с федеральными органами государственной власти в целях предупреждения принятия ими управленческих решений, угрожающих сбалансированности региональных бюджетов;

недопущения необоснованных заимствований посредством обеспечения взаимосвязи принятия решения о заимствованиях с потребностями бюджета Санкт-Петербурга в привлечении заемных средств;

поддержания экономически безопасного уровня долговых обязательств и минимально возможной стоимости их обслуживания.