Решение Ленинградского областного суда от 7 февраля 2017 г. N 3а-12/2017 (ключевые темы: совет депутатов - устав муниципального образования - полномочия по решению вопросов местного значения - должностные лица местного самоуправления - представительный орган муниципального образования)

Решение Ленинградского областного суда
от 7 февраля 2017 г. N 3а-12/2017

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Шадриной Е.В.,

при секретаре Вандерлинской Н.К.,

с участием прокурора Чигаркиной Е.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Налетова И.А. об оспаривании в части устава Волховского муниципального района Ленинградской области, утверждённого решением совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области от 25 мая 2009 г. N 35,

установил:

решением совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области (далее - совет депутатов) от 25 мая 2009 г. N 35 утверждён устав Волховского муниципального района Ленинградской области (далее - устав), который официально опубликован 17 июля 2009 г. в печатном издании "Волховские огни", N 28, и в соответствии с частью 2 статьи 44 устава вступил в силу после его официального опубликования.

В настоящее время устав действует в редакции решений совета депутатов от 16 ноября 2010 г. N 39, от 20 декабря 2011 г. N 56, от 20 февраля 2013 г. N 15.

Частью 3 статьи 21 устава установлено, что совет депутатов осуществляет иные полномочия, отнесённые к ведению совета депутатов федеральным и областным законодательством, данным уставом, а также регламентом совета депутатов.

В статье 24 устава предусмотрено, что полномочия депутата совета депутатов прекращаются досрочно в случае отставки по собственному желанию (пункт 2 части 12).

В случае отставки депутата по собственному желанию депутат подаёт в совет депутатов письменное заявление о сложении им депутатских полномочий (часть 13).

Решение совета депутатов о досрочном прекращении полномочий депутата совета депутатов принимается не позднее чем через тридцать дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между заседаниями совета депутатов, - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания (часть 14).

В части 4 статьи 25 устава указано, что глава муниципального района вправе иметь заместителя, избираемого из числа депутатов простым большинством от числа избранных депутатов. Полномочия заместителя главы муниципального района определяются регламентом совета депутатов. Заместитель главы муниципального района подотчётен совету депутатов и главе муниципального района. Прекращение полномочий заместителя главы муниципального района оформляется решением совета депутатов по основаниям, указанным в регламенте совета депутатов.

В части 2 статьи 28 устава определено, что администрация осуществляет организационно-распорядительную деятельность в пределах своей компетенции в соответствии с положением об администрации, утверждаемым советом депутатов.

Частью 1 статьи 29 устава предписано, что полномочия администрации, за исключением полномочий, установленных данной статьёй, определяются положением об администрации.

Налетов И.А., будучи жителем г. Волхова Волховского района Ленинградской области, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведённых части 3 статьи 21, пункта 2 части 12, частей 13 и 14 статьи 24, части 4 статьи 25, части 2 статьи 28, части 1 статьи 29 устава, ссылаясь на их противоречие Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) и нарушение его права на участие в решении вопросов местного значения.

В обоснование требований административный истец указал, что часть 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ содержит исчерпывающий перечень нормативных правовых актов, которыми определяется компетенция представительного органа местного самоуправления: федеральные законы, законы субъекта Российской Федерации и устав муниципального образования. Предусмотрев в части 3 статьи 21 устава, что полномочия совета депутатов определяются также и регламентом совета депутатов, совет депутатов необоснованно расширил круг актов, регулирующих вопросы компетенции представительного органа местного самоуправления.

Положения пункта 2 части 12, частей 13 и 14 статьи 24 устава противоречат упомянутому Федеральному закону в той мере, в которой они наделяют представительный орган муниципального района принимать решение о досрочном прекращении полномочий депутата, избранного в данный орган местного самоуправления представительным органом поселения, независимо от волеизъявления последнего.

Вопреки пункту 5 части 1 статьи 44 названного Федерального закона, в соответствии с которым полномочия выборных должностных лиц местного самоуправления должны определяться уставом муниципального образования, в части 4 статьи 25 устава указано, что полномочия и основания прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления - заместителя главы муниципального района определяются регламентом совета депутатов.

Согласно части 1 статьи 37 данного Федерального закона полномочия местной администрации устанавливаются уставом муниципального образования, следовательно, они не могут определяться положением об администрации как это предусмотрено частью 2 статьи 28 и частью 1 статьи 29 устава.

Определением Ленинградского областного суда от 7 февраля 2017 г. принят отказ Налетова И.А. от административного иска в части признания недействующими пункта 2 части 12, частей 13 и 14 статьи 24 устава и в этой части производство по административному делу прекращено.

В судебном заседании представитель административного истца Соловьев Ю.Г., уточнив требования в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, просил признать недействующими часть 3 статьи 21 в части слов "а также регламентом совета депутатов", второе предложение, четвёртое предложение в части слов "по основаниям, указанным в регламенте совета депутатов" части 4 статьи 25, часть 2 статьи 28 в части слов "в соответствии с положением об администрации, утверждаемым советом депутатов", часть 1 статьи 29 устава. В остальном административный иск поддержал и просил его удовлетворить.

Налетов И.А., извещённый о месте и времени рассмотрения дела надлежаще, в суд не явился.

Совет депутатов, будучи извещённым о месте и времени рассмотрения административного дела, своего представителя в суд не направил, представил ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя. Разрешение административных исковых требований оставил на усмотрение суда.

На основании части 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд счёл возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав объяснения представителя административного истца Соловьева Ю.Г., заключение прокурора Чигаркиной Е.Н., полагавшей, что административное исковое заявление должно быть удовлетворено только в части признания недействующей части 3 статьи 21 в части слов "а также регламентом совета депутатов" и части 1 статьи 29 устава, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьёй 12 и частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своей компетенции самостоятельно. Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Статьёй 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, данный Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (часть 1).

Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных названным Федеральным законом, допускается не иначе как путём внесения изменений и дополнений в этот Федеральный закон (часть 2).

Устав Волховского муниципального района Ленинградской области является нормативным правовым актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов данного муниципального образования.

Согласно части 4 статьи 7 поименованного Федерального закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счётный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 19, частью 1 статьи 20, частью 1 статьи 28 устава совет депутатов является представительным органом муниципального района, администрация - исполнительно-распорядительным органом муниципального района.

В части 10 статьи 35 упомянутого Федерального закона определён круг полномочий, которые находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. При этом частью 11 указанной статьи установлено, что иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 37 данного Федерального закона).

Следовательно, представительный орган муниципального образования и местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) обладают собственными полномочиями по самостоятельному решению вопросов местного значения, которые могут устанавливаться лишь федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Таким образом, предусмотрев в части 3 статьи 21 и части 1 статьи 29 устава, что полномочия совета депутатов определяются не только федеральным и областным законодательством, данным уставом, но и регламентом совета депутатов, который в силу части 9 статьи 22 устава является документом, которым установлен порядок организации и обеспечения деятельности совета депутатов по решению вопросов, относящихся к его компетенции, а также порядок подготовки и проведения заседаний, процедуру голосования, порядок рассмотрения и принятия решений, а также в части 1 статьи 29 устава, что полномочия администрации (за исключением полномочий, изложенных в данной статье) определяются положением об администрации, совет депутатов вышел за пределы полномочий, предоставленных ему федеральным законодателем.

При установленных обстоятельствах у суда имеются основания для вывода о том, что часть 3 статьи 21 в части слов "а также регламентом совета депутатов" и часть 1 статьи 29 устава вступили в противоречие с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и подлежат признанию недействующими.

Учитывая, что лицами, участвующими в деле, не оспаривалось, что указанные положения устава применялась, а потому действовали, суд приходит к выводу о признании их недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Иные доводы административного истца суд находит несостоятельными.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.

Согласно статье 2 указанного Федерального закона, в которой приведены основные термины и понятия, выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделённое собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделённое исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления; вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В части 14 статьи 35, части 1, пункте 3 части 2 статьи 36 данного Федерального закона предусмотрено, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя и осуществляет организацию деятельности представительного органа муниципального образования.

Согласно статье 19 устава структуру органов местного самоуправления муниципального района составляют: совет депутатов, глава муниципального района, администрация муниципального района, контрольно-счётный орган муниципального района, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Статьёй 25 устава установлено, что глава муниципального района является высшим должностным лицом района и наделяется данным уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1).

Глава района избирается советом депутатов из своего состава (пункт 1 части 2).

Глава района исполняет полномочия председателя совета депутатов (часть 3).

Глава района вправе иметь заместителя, избираемого из числа депутатов, который подотчётен совету депутатов и главе района (часть 4).

В случае отсутствия главы района, невозможности исполнения им своих полномочий, а также досрочного прекращения полномочий главы района, его полномочия временно исполняет заместитель главы района (часть 5).

Анализ приведённых правовых норм свидетельствует о том, что заместитель главы района, хотя и избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, не является выборным должностным лицом местного самоуправления либо должностным лицом местного самоуправления по смыслу, придаваемому этим понятиям статьёй 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, поскольку он не наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, равно как и исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Его полномочия производны от полномочий главы района.

Возложение на заместителя главы района исполнения обязанностей главы района в связи с его временным отсутствием не означает, что в этом случае заместитель главы района приобретает в установленном законом порядке правовой статус выборного должностного лица местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления.

Поскольку заместитель главы района не относится ни к выборным должностным лицам местного самоуправления, ни к должностным лицам местного самоуправления, суд считает, что его полномочия и основания прекращения его полномочий могут быть определены иным муниципальным правовым актом, в частности, регламентом совета депутатов.

При таких обстоятельствах следует признать, что второе предложение, четвёртое предложение в части слов "по основаниям, указанным в регламенте совета депутатов" части 4 статьи 25 устава не противоречат Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.

По смыслу части 2 статьи 28 устава положение об администрации, утверждаемое советом депутатов, представляет собой документ, которым определяется процедура осуществления администрацией организационно-распорядительной деятельности при реализации исполнительно-распорядительных полномочий.

В связи с этим, суд полагает, что предусмотрев в части 2 статьи 28 устава, что администрация осуществляет организационно-распорядительную деятельность в пределах своей компетенции в соответствии с положением об администрации, утверждаемым советом депутатов, совет депутатов свою компетенцию не превысил и нарушения Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ не допустил.

По изложенным основаниям административному истцу в удовлетворении требований о признании недействующими второго предложения, четвёртого предложения в части слов "по основаниям, указанным в регламенте совета депутатов" части 4 статьи 25, части 2 статьи 28 в части слов "в соответствии с положением об администрации, утверждаемым советом депутатов" устава надлежит отказать.

В части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что решение суда должно содержать указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, к котором опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Суд находит возможным ограничиться указанием на опубликование сообщения о принятии настоящего решения в газете "Волховские огни", которая является официальным печатным изданием Волховского муниципального района Ленинградской области.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административный иск Налетова И.А. удовлетворить частично.

Признать часть 3 статьи 21 в части слов "а также регламентом совета депутатов", часть 1 статьи 29 устава Волховского муниципального района Ленинградской области, утверждённого решением совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области от 25 мая 2009 г. N 35, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Налетову И.А. в удовлетворении заявленных требований о признании недействующими второго предложения, четвёртого предложения в части слов "по основаниям, указанным в регламенте совета депутатов" части 4 статьи 25, части 2 статьи 28 в части слов "в соответствии с положением об администрации, утверждаемым советом депутатов" устава Волховского муниципального района Ленинградской области, утверждённого решением совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области от 25 мая 2009 г. N 35, отказать.

Опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в газете "Волховские огни" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Ленинградский областной суд.

Судья

Е.В. Шадрина

Решение принято в окончательной форме 14 февраля 2017 г.