Решение Верховного Суда Республики Адыгея от 1 декабря 2016 г. Об отказе в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим Конституционного закона Республики Адыгея от 1 апреля 2016 г. N 517 "О поправках к Конституции Республики Адыгея"

Решение Верховного Суда Республики Адыгея от 1 декабря 2016 г.

Верховный Суд Республики Адыгея в составе председательствующего: Хапачевой Р.А. при секретаре: Добриной Н.А. с участием прокурора: Кинечева А.А., административных истцов: Покровенко Андрея Константиновича и Богданова Алексея Евгеньевича, представителей административных ответчиков - Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея - Скабалы Людмилы Александровны, Главы Республики Адыгея - Гильдельбаум Марины Владимировны, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Покровенко А.К. и Богданова А.Е. к Государственному Совету - Хасэ Республики Адыгея и Главе Республики Адыгея о признании Конституционного Закона Республики Адыгея N 517 от 01 апреля 2016 года "О поправках к Конституции Республики Адыгея" недействующим полностью, установил:

Конституционным законом Республики Адыгея N 517 от 01 апреля 2016 года "О поправках к Конституции Республики Адыгея" внесены изменения в подпункт "и" пункта 3, подпункт "н" пункта 4 статьи 70, пункты 1, 3, 4 и 7 статьи 76, пункт 1 статьи 89 Конституции Республики Адыгея.

Конституционный закон Республики Адыгея от 01.04.2016 N 517 "О поправках к Конституции Республики Адыгея" (принят ГС - Хасэ РА 23.03.2016) опубликован на официальном Интернет-сайте Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея http://www.gshra.ru, 01.04.2016, на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, 05.04.2016, в газете "Советская Адыгея", N 60, 07.04.2016, в издании "Собрание законодательства Республики Адыгея", N 4, апрель, 2016.

Пункт 1 статьи 76 Конституции Республики Адыгея в редакции Конституционного закона Республики Адыгея от 01.04.2016 N 517 "О поправках к Конституции Республики Адыгея" определяет, что Глава Республики Адыгея избирается депутатами Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея в соответствии с федеральным законом. Согласно пункту 4 этой же статьи порядок избрания Главы Республики Адыгея депутатами Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея устанавливается законом Республики Адыгея. Изменения, внесенные Конституционным законом Республики Адыгея N 514 в остальные нормы Конституции Республики Адыгея, направлены на их приведение в соответствие с вводимым правилом о замещении должности Главы Республики Адыгея путем его избрания депутатами Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея.

Административные истцы Покровенко А.К. и Богданов А.Е. обратились в суд с административным иском к Государственному Совету - Хасэ Республик Адыгея, Главе Республики Адыгея о признании Конституционного закона Республики Адыгея от 01.04.2016 N 517 "О поправках к Конституции Республики Адыгея" недействующим полностью, поскольку он противоречит пункту 3 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации".

По мнению заявителей, данный конституционный закон должен быть признан недействующим со дня вступления в законную силу решения суда, так как введенное правило о порядке замещения должности высшим должностным лицом исполнительной власти в Республике Адыгея нарушает их право на участие в выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Прямые выборы главы субъекта предусмотрены в большинстве конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Полагают, что конституционный закон создает дискриминационные условия для участия их в замещении должности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации по сравнению с теми субъектами, в которых предусмотрена процедура замещения указанной должности на основе прямых выборов. Действия Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея, связанные с внесением оспариваемых изменений в Конституцию Республики Адыгея, умаляют права человека, и нарушают положения статьи 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Принятый нормативный правовой акт, по мнению заявителей, превращает Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея в избирательную коллегию, подменяющую прямое волеизъявление народа. Такой принцип замещения должности высшим должностным лицом субъекта извращает смысл регионального представительства в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, поскольку оба представителя от субъекта будут делегированы от законодательного органа власти.

В судебном заседании административные истцы Покровенко А.К. и Богданов А.Е. поддержали административное исковое заявление и просили его удовлетворить.

Представитель Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея по доверенности Скабала Л.А. административный иск не признала и просила отказать в его удовлетворении.

В своих письменных возражениях на административный иск представитель Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея указала, что Конституционный закон Республики Адыгея "О поправках к Конституции Республики Адыгея" принят законодательным органом в пределах его компетенции, не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации и не нарушает прав и свобод административных истцов.

Представитель Главы Республики Адыгея по доверенности Гильдельбаум М.В. в судебном заседании возражая против удовлетворения административного иска, пояснила, что оспариваемый нормативный правовой акт обнародован Главой Республики Адыгея путем его подписания, официально опубликован, не противоречит федеральному законодательству, права и свободы административных истцов не нарушает.

Выслушав объяснения административных истцов, возражения представителей административных ответчиков, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Кинечева А.А., полагавшего необходимым отказать в удовлетворении требований административных истцов, Верховный суд Республики Адыгея приходит к выводу о том, что административный иск Покровенко А.К. и Богданова А.Е. удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На основании частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" также предусмотрено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Статьей 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливается порядок избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Федеральным законом от 2 апреля 2013 года N 30-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" были внесены изменения, а именно в статью 18 этого Федерального закона, которая дополнена пунктом 3.2, согласно абзацу первому которого конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями настоящего пункта".

Данным пунктом также предусмотрено, что порядок избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации.

Согласно закрепленной в Федеральном законе норме принят Конституционный закон Республики Адыгея от 1 апреля 2016 года N 517 "О поправках к Конституции Республики Адыгея", которым субъект Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" реализовал право на определение порядка замещения должности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) путем его избрания законодательным (представительным) органом власти Республики Адыгея.

Предоставленное обжалуемым нормативным правовым актом законодательному (представительному) органу субъекта Российской Федерации право на избрание высшего должностного лица субъекта - главы Республики Адыгея, не противоречит федеральному законодательству и соответствует предоставленному п. 3.2 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочию.

Довод административного иска об ущемлении избирательных прав заявителей нарушением единообразия регулирования порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в сравнении с избираемыми на прямых выборах органов федеральной государственной власти (в качестве примера, заявители ссылаются на выборный порядок замещения должности Президентом Российской Федерации), основан на неверной трактовке федеральных нормативных правовых актов.

Конституция Российской Федерации непосредственно не регламентирует порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Провозглашая свободные выборы наряду с референдумом высшим выражением власти многонационального народа Российской Федерации и закрепляя избирательные права граждан и право на участие в референдуме (статья 3, часть 3; статья 32, части 1 и 2), она в то же время не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации.

Так, Государственная Дума избирается (статья 96, часть 1), избирается также Президент Российской Федерации (статья 81, часть 1). Что касается Совета Федерации, то в Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы (статья 83, пункт "а"; статья 111, часть 1), заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры назначаются на должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации (статья 83, пункт "д"; статья 112, часть 2).

Тем самым в системе конституционного регулирования организации публичной власти Российской Федерации предполагается, что конкретные способы формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не обязательно должны совпадать с теми, которые применяются в отношении соответствующих (сходных с ними) федеральных органов государственной власти, и при необходимости могут подвергаться корректировке.

Возможно законодательное установление различных способов замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в том числе в зависимости от социально-исторического контекста, соответственно, возможно участие в этой процедуре как субъектов публичной власти, в частности Президента Российской Федерации и законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, так и граждан Российской Федерации.

Анализируя конституционный статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), его место и роль в системе разделения властей, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24.12.2012 N 32-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" - исходя из того, что положения Конституции Российской Федерации проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, - пришел, в числе прочих выводов, к следующему выводу: право принимать участие в прямых выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и быть избранным на эту должность не является необходимым элементом ни конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, ни иных конституционных прав, в связи с чем его исключение из числа правомочий гражданина по участию в процедуре наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может рассматриваться как ограничение конституционного права и тем самым - как нарушение статей 32 и 55 Конституции Российской Федерации.

Ошибочным является суждение административных истцов о нарушении, принадлежащих им активного и пассивного избирательного права, в сравнении с идентичными правами граждан Российской Федерации, проживающих в субъектах Российской Федерации, где высшее должностное лицо замещает должность на основе прямых выборов.

Федеративной природой Российской Федерации обусловлено и установленное ею в Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В частности, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации, защита прав и свобод человека и гражданина отнесены к предметам совместного ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 71, пункт "в"; статья 72, пункт "б" части 1, Конституции Российской Федерации). По смыслу данных положений во взаимосвязи с положениями статей 5 (части 2 и 3), 71 (пункты "г", "о"), 72 (пункт "н" части 1), 76 и 77 Конституции Российской Федерации, субъекты Российской Федерации имеют собственное избирательное законодательство, на основе которого проводятся выборы в их органы государственной власти и обеспечиваются избирательные права граждан применительно к указанному уровню выборов.

Согласно пункту 3.2 статьи 18 ст. 18, Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями настоящего пункта.

Соответствующий закон субъекта Российской Федерации в соответствии с приведенной нормой федерального закона выступает при этом в качестве конкретизирующего нормативного регулятора порядка замещения должности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Такое регулирование не является регулированием прав и свобод человека и гражданина в смысле статьи 71 (пункт "в"), оно носит вторичный характер и производно от нормативного регулирования, определенного в федеральном законодательном акте, полностью соответствует ему, что не отрицается самими заявителями.

Вопреки утверждению заявителей, Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея, вводя конкретный порядок замещения должности Главой Республики Адыгея, в рамках предоставленных ему федеральным законом правомочий, не нарушил равенство избирательных прав граждан Российской Федерации, проживающих на территории Республики Адыгея.

Ошибочным является и мнение административных истцов об извращении принятым Конституционным законом Республики Адыгея от 1 апреля 2016 года N 517 "О поправках к Конституции Республики Адыгея" смысла регионального представительства в Совете Федерации.

Согласно ст. 95 Конституции РФ, в Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Тем же Федеральным законом от 2 апреля 2013 г. N 30-ФЗ, которым внесены изменения в статью 18 закона об организации органов власти субъектов Российской Федерации, статья 2 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 229-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" дополнена частью 2.1, подлежащей применению в случае установления в конституции (уставе), законе субъекта РФ указанного порядка выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Данной частью установлены требования к кандидату для наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, призванные дополнительно обеспечить прямое представительство члена Совета Федерации от органа исполнительной власти непосредственно от избирателей субъектов Российской Федерации.

Согласно закону наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации на основе волеизъявления избирателей данного субъекта Российской Федерации" (ч. 2 ст. 1 Федерального закона N 229-ФЗ).

Законодатель внесенными изменениями особо подчеркнул представительный характер Совета Федерации, а следовательно, и соответствие принятого порядка конституционной конструкции. Этому способствует:

1) установление законодательного требования о том, что кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации от законодательного (представительного) органа может быть только депутат этого органа (ч. 2 ст. 2 Федерального закона N 229-ФЗ);

2) сохранение ограничений по кругу субъектов, из числа которых может быть определен кандидат для наделения полномочиями члена Совета Федерации в том случае, если избрание должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ осуществляется не гражданами, проживающими на территории данного субъекта, а депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта. В таком случае кандидатами могут быть субъекты, имеющие отношение к законодательной ветви государственной власти (при соблюдении особых условий - депутат Государственной Думы или член Совета Федерации, а также депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта или представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта) (ч. 2.1 ст. 2 Федерального закона N 229-ФЗ). Ранее данное ограничение существовало для всех кандидатов для избрания (назначения) членом Совета Федерации. В настоящее время в случае, если высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ избирается населением, лицо, определяющее кандидатов для наделения полномочиями члена Совета Федерации, связано только общими требованиями к возрасту, периоду проживания на территории соответствующего субъекта, а также безупречности репутации кандидата.

Таким образом, поскольку федеральными нормативными актами особо урегулирован порядок формирования Совета Федерации, учитывающий случаи наделения полномочиями члена Совета Федерации от исполнительной ветви власти субъекта Российской Федерации, где должность высшего должностного лица замещается путем избрания законодательным (представительным) органом власти, отсутствует искажение смысла регионального представительства от субъекта Российской Федерации в Совета Федерации.

В связи с изложенным Верховный суд Республики Адыгея приходит к выводу о том, что Конституционный закон Республики Адыгея от 1 апреля 2016 года N 517 "О поправках к Конституции Республики Адыгея" принят Государственным Советом - Хасэ Республики Адыгея в пределах полномочий, предоставленных федеральным законодательством субъекту Российской Федерации по самостоятельному определению порядка наделения высшего должностного лица соответствующими полномочиями, а именно - избрания Главы Республики Адыгея депутатами Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку Конституционный закон Республики Адыгея от 1 апреля 2016 года N 517 "О поправках к Конституции Республики Адыгея" принят в пределах компетенции и полномочий Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея, официально опубликован для всеобщего сведения, он соответствует пункту 3.2 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" административное исковое заявление Покровенко А.К. и Богданова А.Е. удовлетворению не подлежит.

В связи с отказом в удовлетворении административного иска Покровенко А.К. и Богданова А.Е. понесенные им судебные расходы на уплату государственной пошлины возмещению не подлежат.

Руководствуясь ст. 194 - 199, 252 и 253 ГПК РФ, Верховный суд Республики Адыгея решил:

в удовлетворении административного искового заявления Покровенко А.К. и Богданова А.Е. о признании Конституционного Закона Республики Адыгея N 517 от 01 апреля 2016 года "О поправках к Конституции Республики Адыгея" недействующим полностью - отказать.

По вступлению настоящего решения в законную силу опубликовать его текст или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальных источниках: Интернет-сайте Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея http://www.gshra.ru, на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, в газете "Советская Адыгея", в издании "Собрание законодательства Республики Адыгея".

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы или апелляционного представления через Верховный суд Республики Адыгея.

Судья Верховного суда Республики Адыгея

Р.А. Хапачева