Приложение. Основные направления долговой политики Краснодарского края на 2019 г. и на плановый период 2020 и 2021 гг.

Приложение
Утверждены распоряжением
главы администрации
(губернатора) Краснодарского края
от 11 декабря 2018 г. N 338-р

Основные направления
долговой политики Краснодарского края на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов

Долговая политика Краснодарского края является составной частью бюджетной политики, способствует решению значимых для региона задач и заключается в реализации комплекса мер, направленных на обеспечение сбалансированного исполнения краевого бюджета с использованием государственных внутренних заимствований Краснодарского края (далее - заимствования), безусловное исполнение обязательств по погашению и обслуживанию государственного долга Краснодарского края (далее - государственный долг), снижение рисков, возникающих в процессе управления государственным долгом (далее также - бюджетные риски), экономию расходов на обслуживание государственного долга.

1. Итоги реализации долговой политики Краснодарского края в период до 2018 года, прогнозируемые итоги 2018 года

В 2018 году и в предшествующем периоде различные виды долговых инструментов использовались для погашения долговых обязательств Краснодарского края (далее - долговые обязательства) и в качестве источника дополнительных поступлений в целях обеспечения сбалансированности краевого бюджета.

Заимствования осуществлялись согласно законам о краевом бюджете на соответствующие годы. Размер государственного долга, а также стоимость его обслуживания ежегодно были ниже предельных значений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Привлечение заимствований обеспечило возможность направления доходов краевого бюджета на финансирование расходов краевого бюджета в социальной сфере, в том числе на повышение заработной платы отдельным категориям работников бюджетной сферы. Дополнение поступающих доходов заемными средствами позволило также осуществлять развитие социальной инфраструктуры и мероприятия, направленные на социально-экономическое развитие Краснодарского края.

Основные показатели, характеризующие государственный долг, приведены в таблице N 1.

Таблица N 1

Динамика показателей государственного долга (факт)

N п/п	Показатель	Год
		2012	2013	2014	2015	2016	2017
1	2	3	4	5	6	7	8
1	Объем государственного долга, млрд руб.	73,9	119,2	136.3	145,3	150.0	149.1
2	Долговая нагрузка. %*	58.5	90?4	92,7	98.6	88.2	77.8
3	Расходы на обслуживание государственного долга, млрд руб.	0,98	3,9	6,2	5.9	7.1	6,3

* Здесь и далее по тексту долговая нагрузка определяется как отношение общего объема государственного долга к общему годовому объему доходов краевого бюджета без учета объема безвозмездных поступлений за соответствующий год.

В 2017 году в соответствии с Федеральным законом от 19 декабря 2016 года N 415-ФЗ "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" и постановлением Правительства Российской Федерации от 13 декабря 2017 года N 1531 "О проведении в 2017 году реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам" проведена реструктуризация обязательств (задолженности) Краснодарского края перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам, предоставленным бюджету Краснодарского края для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации в 2015 - 2017 годах, срок погашения которых предусматривался в 2018 - 2019 и 2021 - 2022 годах. Объем реструктурированной в 2017 году задолженности по бюджетным кредитам, предоставленным из федерального бюджета (далее - бюджетные кредиты), составил 17,6 млрд рублей. Возврат указанной задолженности предусмотрен в период с 2018 по 2024 год включительно. В результате по состоянию на 1 января 2018 года обязательства по бюджетным кредитам реструктурированы в полном объеме.

В соответствии с условиями соглашений и дополнительных соглашений к соглашениям о предоставлении бюджету Краснодарского края из федерального бюджета бюджетного кредита для частичного покрытия дефицита бюджета Краснодарского края, утвержденных Законом Краснодарского края от 6 марта 2018 года N 3751-КЗ "Об утверждении дополнительных соглашений к соглашениям, заключенным между Министерством финансов Российской Федерации и министерством финансов Краснодарского края" (далее - соглашения в сфере бюджетного кредитования), уровень долговой нагрузки на 1 января 2018 года не должен был превышать 81%, в том числе доля общего объема долговых обязательств по государственным облигациям Краснодарского края и кредитам, полученным Краснодарским краем от кредитных организаций (далее - рыночные обязательства, рыночные заимствования), - не более 37% суммы доходов краевого бюджета без учета безвозмездных поступлений за 2017 год.

По состоянию на 1 января 2018 года общий объем государственного долга составил 149,1 млрд рублей, что не превышает установленного Законом Краснодарского края от 19 декабря 2016 года N 3515-КЗ "О краевом бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" верхнего предела государственного долга по состоянию на 1 января 2018 года (349,4 млрд рублей).

По итогам 2017 года уровень долговой нагрузки составил 77,8%, что на 10,4 процентных пункта ниже долговой нагрузки, сложившейся в 2016 году (88,2%), в том числе доля рыночных обязательств составила 35,2% суммы доходов краевого бюджета без учета безвозмездных поступлений за 2017 год. Значения указанных показателей соответствуют требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации и условиям соглашений в сфере бюджетного кредитования.

Из общего объема государственного долга по состоянию на 1 января 2018 года обязательства по кредитам кредитных организаций составляли 38,2%, по бюджетным кредитам - 40,6%. по государственным гарантиям Краснодарского края (далее - государственная гарантия, государственные гарантии) 14,2%, по государственным облигациям Краснодарского края (далее - государственные облигации) - 7,0%.

Структура государственного долга включает среднесрочные и долгосрочные долговые обязательства, что способствует снижению бюджетных рисков. Объем реструктурированных долговых обязательств Краснодарского края перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам по состоянию на 1 января 2018 года составил 60,6 млрд рублей. Вся задолженность по бюджетным кредитам является долгосрочной, в том числе обязательства со сроками уплаты с 2023 по 2034 год - 43,0 млрд рублей (28,8% общего объема государственного долга). По всем реструктурированным долговым обязательствам плата за пользование средствами федерального бюджета установлена в размере 0,1% годовых. 1 Доведение реструктуризации имеет долгосрочный эффект, выражающийся в снижении нагрузки на краевой бюджет по погашению долговых обязательств, уменьшении расходов на обслуживание государственного долга.

На 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов поставлена задача по дальнейшему сокращению потребности в привлечении заемных средств для достижения сбалансированности краевого бюджета, снижению общего объема государственного долга и уровня долговой нагрузки на краевой бюджет. В связи с этим в 2018 году новые заимствования (кредиты, государственные облигации) осуществляются только в целях рефинансирования погашаемых заимствований прошлых лет. По итогам 2018 года прогнозируется снижение общего объема государственного долга более чем на 4,0 млрд рублей, в первую очередь, за счет уменьшения объема обязательств по государственной гарантии.

Также в целях удлинения сроков и оптимизации стоимости заимствований в 2018 году размещен очередной выпуск государственных облигаций в объеме 10 млрд рублей сроком обращения 7 лет.

В результате проведения в 2018 году операций с различными видами долговых обязательств общий объем государственного долга по состоянию на 1 января 2019 года прогнозируется на уровне не более 145 млрд рублей, что ниже его значения на начало 2018 года и соответствует требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации.

В 2018 году продолжена реализация мер по повышению эффективности управления государственным долгом и оптимизации расходов краевого бюджета на обслуживание государственного долга. В этих целях досрочно погашены кредиты кредитных организаций в сумме 39,2 млрд рублей со сроками возврата по условиям государственных контрактов в 2019 - 2021 годах и процентными ставками от 8,222 до 12,0% годовых. Кроме того, погашены кредиты в объеме 17.9 млрд рублей до наступления сроков их возврата в 2018 году согласно условиям государственных контрактов.

Для рефинансирования погашаемых долговых обязательств начиная со II квартала 2018 года привлекались новые заимствования, процентные ставки по которым по итогам проведенных аукционов сложились ниже уровня ключевой ставки, установленного Центральным банком Российской Федерации, увеличенного на 1 процент годовых, что существенно ниже ставок платы по погашенным кредитам кредитных организаций.

Также погашение большей части заимствований осуществлялось в первом полугодии 2018 года, привлечение - преимущественно во втором полугодии. Сроки привлечения заемных средств оптимизировались с учетом фактической потребности и предельных сроков выборки кредитных ресурсов.

По результатам проводимых мероприятий по итогам 2018 года ожидается экономия по расходам на обслуживание государственного долга в сумме более 2,4 млрд рублей.

По состоянию на 1 сентября 2018 года в структуре государственного долга доля бюджетных кредитов составила 50.5%, государственных облигаций - 17,1%, государственных гарантий - 16,5%, кредитов, полученных от кредитных организаций, - 15,9%. Сохраняющийся высокий удельный вес бюджетных кредитов в общем объеме государственного долга оказывает существенное положительное влияние на оптимизацию расходов краевого бюджета по обслуживанию государственного долга, поскольку процентные ставки по этим кредитам многократно ниже размера платы по другим видам заимствований.

Наличие в структуре государственного долга различных видов долговых обязательств и распределение по годам выплат по их погашению являются факторами, положительно влияющими на снижение бюджетных рисков, связанных с существующим объемом государственного долга.

2. Цели, задачи и особенности долговой политики Краснодарского края на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов

2.1. Основные факторы, определяющие характер, особенности и направления долговой политики Краснодарского края на 2019 - 2021 годы:

значительный накопленный объем государственного долга;

необходимость финансового обеспечения принятых расходных обязательств Краснодарского края в полном объеме;

ежегодное увеличение объема расходов краевого бюджета в социальной сфере;

волатильность финансового рынка.

2.2. Цели долговой политики Краснодарского края:

обеспечение сбалансированности и долговой устойчивости краевого бюджета;

соблюдение ограничений по объему государственного долга, в том числе объему рыночных обязательств, и расходов на обслуживание государственного долга, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации и соглашениями в сфере бюджетного кредитования;

недопущение возникновения просроченной задолженности по погашению и обслуживанию долговых обязательств;

минимизация расходов на обслуживание государственного долга;

проведение эффективной долговой политики, ориентированной на среднесрочные и долгосрочные заимствования и равномерное распределение нагрузки по погашению долговых обязательств;

развитие рынка субфедеральных долговых обязательств.

2.3. Задачи долговой политики Краснодарского края:

обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации при осуществлении заимствований;

обеспечение безусловного исполнения обязательств по погашению и обслуживанию государственного долга в полном объеме и в установленные сроки;

обеспечение соблюдения ограничений по уровню долговой нагрузки, доле рыночных обязательств по отношению к сумме доходов краевого бюджета без учета безвозмездных поступлений, установленных соглашениями в сфере бюджетного кредитования;

обеспечение ежегодного снижения объема государственного долга и долговой нагрузки на краевой бюджет, а также неувеличения доли рыночных обязательств по отношению к сумме доходов краевого бюджета без учета безвозмездных поступлений свыше 37 процентов;

минимизация рисков, связанных с осуществлением заимствований;

обеспечение возможности привлечения в краевой бюджет кредитов от кредитных организаций исключительно по ставкам на уровне не более чем уровень ключевой ставки, установленный Центральным банком Российской Федерации, увеличенный на I процент годовых;

поддержание необходимого уровня кредитоспособности Краснодарского края, формирование его благоприятной кредитной истории;

обеспечение прозрачности и предсказуемости долговой политики Краснодарского края, сохранение преемственности основных направлений управления государственным долгом.

В 2019 году и плановом периоде 2020 и 2021 годов необходимо осуществлять управление сложившимся в предшествующие годы государственным долгом, в том числе обеспечивать своевременное погашение долговых обязательств, процентов но кредитам и купонного дохода по государственным облигациям, исполнение обязательств по государственной гарантии (при наступлении гарантийных случаев). Требуемые для этого средства на соответствующие годы будут предусматриваться в краевом бюджете в необходимом объеме.

В 2019 - 2021 годах предполагается рефинансирование погашаемых долговых обязательств в части заимствований. Такой подход призван обеспечить сбалансированность краевого бюджета при одновременном ежегодном сокращении общего объема государственного долга, что является первоочередной задачей в сфере управления государственным долгом в 2019 - 2021 годах. Снижение общего объема государственного долга и долговой нагрузки в 2019 - 2021 годах будет достигаться по мере уменьшения объема обязательств по государственной гарантии и роста общего объема налоговых и неналоговых доходов краевого бюджета.

Выполнение поставленных задач потребует реализации комплекса мер, направленных на увеличение собственных доходов краевого бюджета, оптимизацию расходов и снижение дефицита краевого бюджета с перспективой формирования в последующие годы профицитного бюджета. Необходимость их решения учитывалась при составлении проекта краевого бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов. Аналогичный подход будет сохраняться при составлении проекта краевого бюджета на последующие периоды.

Прогнозируемые показатели по государственному долгу на 2018 - 2021 годы приведены в таблице N 2.

Таблица N 2

Показатели,
характеризующие государственный долг (прогноз)

N п/п	Наименование	Год
		2018	2019	2020	2021
1	2	3	4	5	6
1	Объем государственного долга (не более), млрд руб.	145.0	140.0	136,0	132.0
2	Долговая нагрузка (не более), %	78,0	75,0	72.0	70,0
3	Доля общего объема рыночных обязательств но отношению к сумме доходов краевого бюджета без учета безвозмездных поступлений (не более), %	37,0	37.0	37.0	37.0

2.4. Основными инструментами реализации долговой политики Краснодарского края в 2019 - 2021 годах будут являться рыночные заимствования, привлекаемые в целях погашения долговых обязательств и (или) финансирования дефицита краевого бюджета.

В целях оптимального выбора долговых инструментов на постоянной основе будут проводиться мониторинг и сравнительный анализ условий и результатов привлечения рыночных заимствований субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Кредиты кредитных организаций планируется привлекать в течение финансового года по мере возникновения потребности в дополнительных финансовых ресурсах путем осуществления в установленном порядке закупки соответствующих финансовых услуг. В целях более равномерного распределения по годам объема платежей по погашению заимствований, а также для привлечения большего количества участников аукционов по закупке финансовых услуг по предоставлению кредитов Краснодарскому краю будут привлекаться среднесрочные кредиты на срок от 1 года до 5 лет. При определении сроков привлечения заимствований также будут учитываться состояние финансового рынка и условия кредитования субъектов Российской Федерации кредитными организациями.

В целях установления начальных процентных ставок по планируемым к привлечению в течение финансового года в краевой бюджет кредитам кредитных организаций на уровне не более чем уровень ключевой ставки, установленный Центральным банком Российской Федерации, увеличенный на 1 процент годовых, будет осуществляться систематический мониторинг результатов аукционов по закупке услуг кредитных организаций по предоставлению кредитов субъектам Российской Федерации.

Вопрос о размещении выпусков государственных облигаций будет рассматриваться с учетом общего объема привлечения заимствований в соответствующем году, состояния финансового рынка и сравнительных условий осуществления различных видов заимствований. При принятии решения о размещении государственных облигаций в программу государственных внутренних заимствований Краснодарского края на соответствующий год будут вноситься необходимые изменения с одновременным уточнением планируемого объема привлечения (погашения) кредитов от кредитных организаций.

В целях эффективного управления текущей ликвидностью краевого бюджета по мере необходимости будет продолжена практика использования механизма привлечения бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (далее - казначейские кредиты). Объем привлечения и погашения казначейских кредитов определяется в пределах ежегодно устанавливаемого лимита. Привлечение казначейских кредитов осуществляется в пределах финансового года и не влечет увеличения объема государственного долга по итогам соответствующего года.

Привлечение бюджетных кредитов из бюджета Российской Федерации на финансирование дефицита краевого бюджета будет предусматриваться в случае принятия решения о предоставлении Краснодарскому краю таких кредитов. Соответственно в ходе исполнения краевого бюджета в программу государственных внутренних заимствований Краснодарского края на соответствующий год будут вноситься необходимые изменения с одновременным уточнением планируемого объема привлечения (погашения) кредитов от кредитных организаций.

В части долговых обязательств по государственным гарантиям в 2019 - 2021 годах в целях снижения бюджетных рисков будет осуществляться мониторинг исполнения принципалом гарантированных обязательств, ежегодно будет проводиться анализ финансового состояния принципала. В краевом бюджете на 2019 - 2021 годы будут предусматриваться бюджетные ассигнования на исполнение государственных гарантий по возможным гарантийным случаям. По мере исполнения принципалом своих обязательств планируемый объем таких бюджетных ассигнований на соответствующий год подлежит уточнению (уменьшению).

Для минимизации нагрузки на краевой бюджет по погашению долговых обязательств при составлении и исполнении краевого бюджета будут анализироваться объемы погашения долговых обязательств прошлых лет, приходящиеся на соответствующие финансовые годы. Сроки, на которые будут осуществляться новые заимствования, планируется устанавливать с учетом необходимости достижения равномерного распределения нагрузки по погашению и обслуживанию долговых обязательств по годам.

2.5. Риски, возникающие в процессе управления государственным долгом:

риск рефинансирования - вероятность того, что Краснодарский край не сможет осуществить на приемлемых условиях новые заимствования для погашения накопленного государственного долга и в результате будет вынужден использовать доходы краевого бюджета для погашения долговых обязательств;

процентный риск - вероятность увеличения суммы расходов краевого бюджета на обслуживание государственного долга вследствие увеличения процентных ставок;

операционный риск - вероятность возникновения потерь (убытков) и (или) дополнительных затрат вследствие ошибок (просчетов) в процессе привлечения заимствований, а также нарушения норм бюджетного законодательства Российской Федерации в процессе управления государственным долгом, сбоев или отказа используемых учетно-расчетных, информационных и иных систем.

Для количественной оценки бюджетных рисков используются следующие показатели:

1) долговая нагрузка на краевой бюджет:

в 2018 году - максимальное значение 78%; в 2019 году - максимальное значение 75%; в 2020 году - максимальное значение 72%; в 2021 году - максимальное значение 70%;

2) доля объема расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов краевого бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, - максимальное значение устанавливается на уровне 5%;

3) доля краткосрочных долговых обязательств в общем объеме государственного долга - максимальное значение устанавливается на уровне 10%.

2.6. Поддержание диалога с инвестиционным сообществом. Важнейшим условием для привлечения в краевой бюджет заемных средств в необходимых объемах и в целом успешной реализации долговой политики Краснодарского края является обеспечение постоянного доступа к финансовым рынкам.

В этих целях необходимо обеспечивать прозрачность и предсказуемость проводимой Краснодарским краем заемной (долговой) политики, на постоянной основе взаимодействовать с кредиторами (инвесторами).

Для формирования благоприятной кредитной истории Краснодарского края на официальном сайте министерства финансов Краснодарского края будет продолжена практика размещения информации о долговой политике региона на соответствующие годы, сведений об объеме и структуре государственного долга (по состоянию на первое число каждого месяца), информации о проведении операций с долговыми обязательствами (привлечение, погашение, выплата купонного дохода по государственным облигациям), а также о планируемом осуществлении закупок услуг кредитных организаций и о предстоящем размещении государственных облигаций.

Взаимодействие с кредиторами (инвесторами) также будет осуществляться в рамках реализации мероприятий по присвоению и поддержанию кредитных рейтингов Краснодарского края и государственных ценных бумаг Краснодарского края, проведения встреч, интервью, консультаций, переговоров, участия в совещаниях, конференциях.