Справка Ростовского областного суда "Справка о разрешении Ростовским областным судом административных дел об оспаривании решений Комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости при Управлении Росреестра по Ростовской области (извлечение) за 2018 год"

Справка Ростовского областного суда
"Справка о разрешении Ростовским областным судом административных дел об оспаривании решений Комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости при Управлении Росреестра по Ростовской области (извлечение)"

В соответствии с планом работы Ростовского областного суда на второе полугодие 2018 года проанализирована практика рассмотрения административных дел по оспариванию решений комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости при Управлении Росреестра по Ростовской области о пересмотре результатов определения кадастровой стоимости за период применения норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (с 15 сентября 2015 года по 30 июня 2018 года).

Актуальность анализа судебной практики по данному предмету обусловлена не только общим количеством рассмотренных административных дел, имеющих свою процессуальную и материально-правовую специфику в ряду кадастровых споров, но и необходимостью выявления сложившихся тенденций, как в работе комиссии, так и практики оспаривания её решений, а также выработанных подходов суда к разрешению спорных ситуаций на всех стадиях процесса.

В соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 20 КАС РФ верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, включая оспаривание решений комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, а также об оспаривании действий (бездействия) такой комиссии.

Данный пункт действует в редакции Федерального закона от 29.07.2017 N 274-ФЗ, прямо отнесший к подсудности названных судов дела не только об оспаривании решений, но и действий (бездействия) комиссии (закон вступил в силу 10.08.2017).

Законодательство и правовые нормы, применимые при разрешении споров.

Вопросы деятельности комиссий при Управлениях Росреестра в субъектах Российской Федерации регулируются положениями Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (статья 24.18), Приказом Минэкономразвития России от 04.05.2012 N 263 (с изменениями от 26.04.2018) "Об утверждении Порядка создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости и признании утратившим силу приказа Минэкономразвития России от 22 февраля 2011 г. N 69 "Об утверждении Типовых требований к порядку создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости".

При рассмотрении административных дел применению подлежат положения глав 22, 25 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 N 28 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости", Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2016 года N 15-П "По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 24.18 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования города Братска".

Таким образом, за рассматриваемый период судом рассмотрено 99 дел (45 заявлений удовлетворено, 52 заявления оставлены без удовлетворения, 2 дела прекращены в связи с отказом от требований). В апелляционном порядке за весь указанный период обжаловано 45 решений, которые оставлены без изменения.

В административных исковых заявлениях оспаривались решения Комиссии в связи с пересмотром кадастровой стоимости одного вида объектов недвижимости - земельных участков различных категорий земель (населенных пунктов, промышленности). В связи с неактуальностью в налоговых и гражданских правоотношениях решений комиссии по пересмотру кадастровой стоимости иных объектов недвижимости - нежилых зданий, жилых домов они не были предметом рассмотрения.

Предметом оспаривания и судебного рассмотрения являлись решения и действия Комиссии.

Классификация оспоренных решений (действий) Комиссии по материалам административных дел такова:

1) по результату рассмотрения Комиссией обращений - об отказе в удовлетворении заявлений и об удовлетворении заявлений по существу;

2) по основаниям пересмотра - об установлении рыночной стоимости объекта и по недостоверности сведений об объекте недвижимости;

3) по характеру оспариваемых действий Комиссии - решений по существу вопроса и писем (действий) об отказе в принятии заявления к рассмотрению.

До внесения изменений в статью 20 КАС РФ о подсудности (10.08.2017) Ростовский областной суд принимал к рассмотрению только заявления об оспаривании решений комиссии, впоследствии рассмотрены 2 дела об оспаривании действий комиссии, выразившихся в отказе в принятии заявлений о пересмотре кадастровой стоимости (как по мотивам недостоверности сведений об объекте недвижимости, так и по установлению рыночной стоимости).

Согласно пунктам 2, 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 N 28 результаты определения кадастровой стоимости объекта недвижимости могут быть оспорены административным истцом в судебном порядке посредством предъявления следующих требований:

об установлении в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости; об изменении кадастровой стоимости в связи с выявлением недостоверных сведений об объекте оценки, использованных при определении его кадастровой стоимости, в том числе об исправлении технической и (или) кадастровой ошибки (далее - заявления о пересмотре кадастровой стоимости);

об оспаривании решения или действия (бездействия) Комиссии.

После введения в действие КАС РФ данные дела разрешаются в сроки, установленные статьей 141 КАС РФ в соответствии с правилами главы 25 КАС РФ.

С учетом того, что целью обращения в Комиссию является пересмотр кадастровой стоимости, решение, действие (бездействие) Комиссии могут быть оспорены с соблюдением правил подсудности, установленных пунктом 15 статьи 20 КАС РФ, в порядке и сроки, предусмотренные главой 22 КАС РФ.

Лица, участвующие в деле.

Круг лиц, участвующих в деле, по кадастровым спорам данной категории, вытекает из содержания статьи 24.18 Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и разъяснений постановления базового Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Правом подачи административного искового заявления в силу статьи 24.18 Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" обладают:

1) юридические лица в случае, если результаты определения кадастровой стоимости затрагивают права и обязанности этих лиц;

2) органы государственной власти, органы местного самоуправления в отношении объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

3) физические лица в случае, если результаты определения кадастровой стоимости затрагивают права и обязанности этих лиц.

4) органы местного самоуправления, органы государственной власти города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя в отношении земельного участка, не находящегося в собственности муниципального образования либо города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя, но расположенного на соответствующей территории, в случае, если по заявлению собственника этого земельного участка его кадастровая стоимость была существенно снижена на основании установления рыночной стоимости, чем могут быть затронуты права и законные интересы данного муниципального образования либо города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя, в том числе связанные с поступлениями налоговых доходов в местный бюджет или бюджет города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя.

Административными истцами по рассмотренным делам выступали уполномоченные органы местного самоуправления муниципальных образований, граждане и юридические лица (собственники, арендаторы объектов оценки).

По делам об оспаривании решений, действий (бездействия) Комиссии в качестве административных ответчиков судом привлекались Комиссия и государственный орган, осуществляющий функции по государственной кадастровой оценке, при котором она создана (Управление Росреестра по Ростовской области).

В качестве заинтересованных лиц суд привлекал иных правообладателей земельных участков, в отдельных случаях Правительство Ростовской области (которое самостоятельно решения комиссии не оспаривало). Прокурор не предъявлял заявлений об оспаривании решений (действий) Комиссии.

При этом, органы местного самоуправления (ОМСУ) оспаривали решения Комиссии в случае удовлетворения заявлений собственников земельных участков или их арендаторов (пользователей при наличии находящихся на участках строений, принадлежащих на праве собственности заявителям), а физические и юридические лица оспаривали решения Комиссии об отклонении заявлений о пересмотре кадастровой стоимости (как по основаниям недостоверности сведений, так и об установлении рыночной стоимости).

Поскольку четких критериев существенности изменения кадастровой стоимости законодателем по настоящее время не определено, разница между оспоренной кадастровой стоимостью и рыночной стоимостью, определенной решением Комиссии, не препятствовала принятию административного иска органа местного самоуправления к производству суда, но учитывалась при оценке доказательств в решениях (с учетом принятого и допустимого в оценочной практике диапазона отклонений). По рассмотренным делам органы МСУ оспаривали решения, в результате принятия которых снижение кадастровой стоимости находилось в пределах: от 39% (дело 3а-3/2017) до 89,1% (дело 3а-108/2017), подавляющая часть решений комиссии оспаривалась ОМСУ при разнице от 50% и выше.

Из общего числа рассмотренных дел 36 дел возбуждено по заявлениям ДИЗО и Администрации г. Ростова-на-Дону, 15 дел по заявлениям КУМИ и Администрации г. Новочеркасска, 12 дел по заявлениям КУИ и Администрации г. Таганрога, 5 дел по заявлениям КУИ и Администрации г. Шахты.

Особенности рассмотрения дел об оспаривании действий Комиссии при Управлении Росреестра по Ростовской области.

Анализ административных дел показывает, что, в основном, спорными и юридически значимыми вопросами, исходя из оснований административных исков, являлись соблюдение срока на обращение в суд, проверка и оценка отчета оценщика, обоснованности принятого Комиссией решения (как в отношении отчетов, так и недостоверности сведений).

Административными истцами, как правило, не оспаривались в рассмотренных делах вопросы соблюдения компетенции, кворума, надлежащего извещения заинтересованных лиц (имело место лишь в отдельных случаях и не нашло подтверждения), порядка принятия оспариваемых решений.

Срок на обращение в суд с административным исковым заявлением.

В соответствии со ст. 219 КАС РФ административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов

Пропущенный по уважительной причине срок подачи административного искового заявления может быть восстановлен судом, за исключением случаев, если его восстановление не предусмотрено настоящим Кодексом. Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска.

Исходя из представленных доказательств, суд оценивал данные о направлении Комиссией извещений о назначении заседания, копий решений и дату подачи административного искового заявления. Органы местного самоуправления заявляли о восстановлении пропущенного срока со ссылками на различные обстоятельства, как правило, связанные с организацией взаимодействия внутри системы органов местного самоуправления муниципального образования, получение копии решения за пределами срока подачи иска.

Ситуация, связанная со значительным пропуском срока, при отсутствии уважительных причин, была установлена при рассмотрении административных исков ДИЗО г. Ростова-на-Дону в 2017 году, по всем заявлениям, поданным с пропуском срока, приняты решения об отказе в удовлетворении требований.

Так, ДИЗО г. Ростова-на-Дону 24 января 2017 года обратился с административным иском (дело N 3а-292/2017, являющееся типичным) о признании незаконным решения комиссии от 21 января 2016 года. В обоснование причин пропуска данного срока административный истец указал на то, что постановление Конституционного Суда Российской Федерации N 15-П, которым устранено препятствие для оспаривания органами местного самоуправления в судебном порядке результатов определения кадастровой стоимости земельного участка, не находящегося в публичной собственности, опубликовано 21 июля 2016 года. Кроме того административный истец указал, что необходимо учитывать срок, необходимый для получения и подготовки документов, обоснованию их незаконности. Приведенные причины не признаны судом уважительными. Исходя из совокупности материалов дела, следует вывод о наличии у административного истца достоверных сведений о результатах пересмотра Комиссией кадастровой стоимости в пределах трехмесячного срока на предъявление административного иска до 5 июля 2016 года не имелось.

Наоборот, при установлении в ходе судебного разбирательства достаточных в конкретном случае оснований для вывода об уважительности причин пропуска и его объективной незначительности применительно к дате принятия оспариваемого решения, срок на подачу иска восстанавливался по итогам судебного разбирательства в решении суда, а решение Комиссии проверялось по существу (дело N 3а-476/2017).

Оценка Комиссией и судом доказательств о рыночной стоимости и недостоверности сведений об объекте недвижимости.

Практика деятельности комиссии (с учетом решений, представленных в материалы административных дел, при рассмотрении всех категорий кадастровых споров) показывает, что удовлетворение заявлений или отказ не был поставлен в зависимость от количественного показателя отличия (30%) заявленной по отчету рыночной стоимости объекта недвижимости от его кадастровой стоимости.

Аргументация комиссии (независимо от отраженных в протоколе заседания отрицательных заключений кого-либо из членов) основывалась на признании факта соответствия проверяемого отчета положениям Закона об оценочной деятельности и федеральным стандартам оценки либо на констатации определенного набора нарушений нормативных актов. При этом мотивов того, почему отмеченные членом комиссии нарушения позволяют принять отчет либо выявленные нарушения не позволяют удовлетворить заявление, в решениях не содержалось.

При рассмотрении по существу административных исков органов местного самоуправления, граждан и организаций, как правило, административными истцами заявлялось ходатайство о назначении судебной экспертизы, направленной на проверку отчета об оценке, а в случае, если ходатайство не заявлялось, суд с учетом положений постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2015 N 28 и необходимости использования специальных познаний в области оценочной деятельности ставил на обсуждение вопрос о назначении экспертизы отчета. Экспертиза не назначалась только по делам, по которым административные иски были поданы с очевидным пропуском трехмесячного срока, и решение принималось в предварительном судебном заседании.

При заявлении ходатайства о допросе оценщика в качестве свидетеля до или после проведения экспертизы оценщик, выполнивший отчет, вызывался для пояснений по содержанию отчета, вместе с тем допрос оценщика не влиял на позицию административного истца по вопросу о необходимости проведения судебной экспертизы о правильности отчета.

Вопрос на экспертизу формулировался на базе пункта 23 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2015 N 28, который определяет, что:

с учетом того, что результатом оценки является стоимость, определенная в отчете об оценке, экспертиза должна быть направлена на установление рыночной стоимости объекта недвижимости и включать проверку отчета на соответствие требованиям законодательства об оценочной деятельности (статьи 12 и 13 Закона об оценочной деятельности); суд может поставить перед экспертом вопрос об установлении рыночной стоимости, а также о том, допущено ли оценщиком нарушение требований федеральных стандартов оценки, предъявляемых к форме и содержанию отчета, к описанию объекта оценки, к методам расчета рыночной стоимости конкретного объекта оценки, и иные нарушения, которые могли повлиять на определение итоговой величины рыночной стоимости, в том числе правильно ли определены факторы, влияющие на стоимость объекта недвижимости, допускались ли ошибки при выполнении математических действий, является ли информация, использованная оценщиком, достоверной, достаточной, проверяемой.

В результате проведения судебных экспертиз эксперты приходили к следующим вариантам выводов:

1) отчет подтвержден, а экспертом не выявлены такие нарушения Закона об оценочной деятельности и ФСО, которые бы оказывали влияние на достоверность вывода оценщика о рыночной стоимости;

2) отчет не подтвержден, поскольку оценщиком допущены нарушения ФСО, которые повлияли на итоговый вывод о рыночной стоимости объекта недвижимости.

Выводы экспертов формулировались в виде проверочных таблиц (о соответствии либо несоответствии отдельных частей отчета предъявляемым требованиям) и пояснений о характере допущенных нарушений и возможном их влиянии на достоверность вывода о рыночной стоимости, причинах неподтверждения конкретной стоимости.

При наличии ходатайств лиц, участвующих в деле, и наличии сомнений у лиц, участвующих в деле, суда в обоснованности заключений экспертов последние вызывались для допроса в судебном заседании, в том числе для объяснения утверждений о влиянии (отсутствия влияния) выявленных нарушений ФСО на итоговый вывод о рыночной стоимости.

С учетом обобщенного вопроса о подтверждении либо неподтверждении отчета экспертом, суждения о конкретных нарушениях ФСО и закона логически связаны с выводом о соответствии (несоответствии) проверяемого отчета требованиям нормативных правовых актов. В ходе экспертиз, в ряде случаев, при выявлении формальных нарушений ФСО и правомерности по существу суждения о стоимости, эксперт самостоятельно осуществлял расчет рыночной стоимости с использованием подходящих аналогов и делал качественный вывод о попадании рыночной стоимости по отчету в допустимый интервал показателей стоимости, тогда отчет подтверждался. Возможность нахождения определенной рыночной стоимости внутри границ такого научно определенного интервала базируется на практике оценочной деятельности.

В результате проведения экспертиз отчетов суд не во всех случаях соглашался с выводами экспертов о наличии тех или иных нарушений и их влиянии на итоговый результат (вывод об обоснованности отчета судом базировался на отсутствии в экспертном заключении качественных выводов о влиянии указанных в заключении нарушений ФСО на итоговый вывод о стоимости в результате опроса оценщика и эксперта).

Таким образом, вывод эксперта о наличии тех или иных нарушений ФСО в отчете, отсутствии нарушений не влек обязательность заключения для суда, заключение оценивалось по общим правилам КАС РФ.

Споры, связанные с недостоверностью сведений об объекте недвижимости.

Каких-либо принципиальных процессуальных особенностей рассмотрения споров в этом аспекте оспаривания решений (действий) Комиссии не имелось, предметом оценки являлись не отчеты оценщиков, а документы, характеризующие сами земельные участки (по назначению, виду разрешенного использования), а также правильность отнесения земельного участка к определенной группе видов разрешенного использования в соответствии с Постановлением Правительства Ростовской области от 25 ноября 2014 года N 778 "Об утверждении средних значений удельных показателей кадастровой стоимости земельных участков населенных пунктов по кадастровым кварталам, населенным пунктам, муниципальным районам (городским округам) Ростовской области и групп видов разрешенного использования земельных участков".

Случаев удовлетворения административных исков граждан и юридических лиц об оспаривании решений Комиссии в связи с недостоверностью сведений об объекте недвижимости не имелось. С такими заявлениями органы местного самоуправления и государственной власти не обращались.

Ростовским областным судом рассмотрено 2 дела об отказе в принятии Комиссией заявлений о пересмотре кадастровой стоимости (заявления удовлетворены).

Способ восстановления права и резолютивная часть решения суда.

В силу пункта 26 базового постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации результатом оспаривания решения Комиссии об отклонении заявления может являться признание решения Комиссии не соответствующим нормативным правовым актам и нарушающим права, свободы и законные интересы административного истца (глава 22 КАС РФ).

При этом в резолютивной части решения суд указывает на необходимость устранения допущенных нарушений путем повторного рассмотрения ранее поданного заявления (пункт 1 части 3 статьи 227 КАС РФ).

В случае удовлетворения заявления об оспаривании решения Комиссии о пересмотре кадастровой стоимости либо об определении кадастровой стоимости в размере рыночной резолютивная часть решения суда также должна содержать указание на исключение установленной Комиссией кадастровой стоимости из сведений государственного кадастра недвижимости (пункт 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, абзац тридцать девятый статьи 24.18, абзацы первый и второй статьи 24.20 Закона об оценочной деятельности).

По рассмотренным делам при удовлетворении административных исков во всех случаях приведенные требования соблюдены, установленная Комиссией рыночная стоимость исключалась из ГКН (ЕГРН), каких-либо неясностей при исполнении судебных актов не возникало. При признании незаконным решения Комиссии об отказе в удовлетворении заявления либо об отказе в рассмотрении заявления по существу на административного ответчика возлагалась обязанность в конкретный срок рассмотреть заявление повторно.

В результате исключения установленной Комиссией кадастровой стоимости из сведений государственного кадастра недвижимости, ЕГРН правообладатели реализовывали право на установление кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости путем предъявления в суд соответствующего административного иска.

Распределение судебных расходов.

При удовлетворении требований об оспаривании решения или действий (бездействия) Комиссии судебные расходы взыскиваются с государственного органа, при котором она создана, за счет казны Российской Федерации (пункт 31 базового постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации).

В решениях суда при отказе в удовлетворении административных исков и при проведении судебных экспертиз судебные расходы возлагались на административного истца (орган местного самоуправления, юридическое лицо), при удовлетворении требований - на Управление Росреестра по Ростовской области за счет казны Российской Федерации. Каких-либо препятствий в исполнении судебных актов в этой части не имелось. По такому же принципу с учетом требования о разумности распределялись расходы на оплату услуг представителя, иные виды судебных расходов не заявлялись.

Судебная коллегия
по административным делам
Ростовского областного суда