Глава 7. 10 лет правозащитной деятельности

Глава 7. 10 лет правозащитной деятельности

В 2018 году завершается десятилетний рубеж деятельности на посту Уполномоченного по правам человека в Красноярском крае.

Эти годы были наполнены поездками по краю и работой с обращениями его жителей. За 10 лет правозащитной деятельности многое удалось сделать, работа Уполномоченного и его аппарата в Красноярском крае по-прежнему востребована и значима. Подтверждением этого является непрекращающийся поток писем и обращений.

За период с 2008 года по 2017 год Уполномоченным и сотрудниками его аппарата рассмотрено 21 882 индивидуальных и коллективных обращения граждан. В среднем за год это составило 2188 жалоб. С учетом коллективных обращений, всего к помощи Уполномоченного прибегло за 10 лет 40 423 человека.

Рис. 14. Количество обращений, поступивших в аппарат

Всего удалось восстановить нарушенные права по 3119 обращениям, то есть в 14,25% случаев. Не восстановлены права по 153 жалобам, еще в 138 случаях обратившиеся получили отказ. Указанное количество отказанных и невосстановленных прав по итогам 10 лет следует признать незначительным.

По остальным обращениям работниками аппарата и лично Уполномоченным были даны юридические консультации и разъяснения правового характера.

В табл. 15 представлена информация о том, какой орган власти указывали в своих обращениях жители края в качестве возможного виновника своих проблем в период с 2008 по 2017 год.

Таблица 15

Распределение количества жалоб по контрагенту за 10-летний период* (на кого жалуются)

Контрагенты	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Федеральные	1067	1050	1321	1236	1128	1012	977	941	942	961
Муниципальные	369	430	606	668	647	687	708	638	716	651
Краевые	81	92	122	177	131	122	115	104	160	155
Иные	372	163	215	438	425	451	407	443	510	460
Не определено	3	472	432	-	135	92	66	79	45	51
Всего	1892	2207	2696	2519	2466	2364	2273	2205	2373	2278

* - в одном обращении могут содержаться жалобы на несколько контрагентов

Как видно из таблицы, "пик" по общему количеству писем в адрес Уполномоченного пришелся на 2010 год - 2696, в последующие годы их число постепенно снижалось и в последние годы установилось в районе 2300 жалоб в течение года.

Львиная доля обращений содержит жалобы на нарушения прав, вызванных действиями (бездействием) федеральных органов власти и их территориальных (краевых) органов. Наибольшее их количество приходится на 2010 и 2011 годы (1300-1200), когда около половины всех писем содержали жалобы на самые верхние структуры государственной иерархии. Постепенно количество таких обращений снижалось и в последние несколько лет стабилизировалось на уровне примерно 950 жалоб.

Доля обращений, в которых заявители жалуются на работу органов местного самоуправления, стабильно составляет около трети всех жалоб.

На уровне края видят решение своих проблем в 2016-2017 гг. около полутора сотен граждан.

За 10 лет, начиная с 2008 года, наглядно видны все тенденции по распределению жалоб по адресату.

Количество обращений, в которых содержатся жалобы на действия (бездействие) руководителей хозяйствующих субъектов различных форм собственности, которые на рис.15 обозначены термином "Иные", держатся на примерно одном и том же уровне в диапазоне 450-500.

Все меньше приходит жалоб, в которых авторы затрудняются определить источник своих проблем.

Рис.15. Динамика распределения жалоб населения по контрагенту за период 2008-2017 гг.

У многих жителей края в течение этих лет была возможность обратиться к Уполномоченному лично во время проведения им выездных приемов в городах и районах края.

Ежегодно организации и проведению выездных приемов Уполномоченный уделял большое внимание. Накануне приезда жители задолго оповещаются о предстоящем приеме в местных газетах, с помощью объявлений на телеканалах и на зданиях администраций.

В течение 2008-2017 годов Уполномоченный побывал практически во всех районах и городах края, всего было осуществлено 186 выездных приемов. В некоторых из территорий Уполномоченный побывал 2-3 раза.

Необходимо отметить, что во время выездного приема Уполномоченный принимает всех, кто к нему записался. Все жалобы и обращения затем передаются работникам аппарата Уполномоченного для работы.

Посещая какой-либо город или район края, Уполномоченный, как правило, встречается с Главами муниципальных образований, депутатами, руководителями правоохранительных органов и с представителями Уполномоченного на местах, с журналистами, представителями местных общественных объединений. Это необходимое условие для налаживания взаимодействия и взаимопонимания в вопросах защиты прав наших земляков. На этих встречах обсуждаются вопросы организации работы с обращениями граждан и пути наиболее эффективного восстановления их прав.

Не меньшее внимание в эти годы Уполномоченный и сотрудники его аппарата уделяли проверке условий в местах принудительного содержания граждан и лиц без гражданства ОВД на территории края.

В течение 10 лет регулярно посещались учреждения пенитенциарной системы как в плановом порядке, так и в качестве проверки отдельных жалоб и обращений. Посещение учреждений уголовно-исполнительной системы в основном осуществлялось совместно с представителями прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях края, а также членами Общественно-наблюдательной комиссии.

147 раз Уполномоченный и сотрудники его аппарата посетили учреждения исполнения наказаний. 71 раз осуществлялась процедура проверки изоляторов временного содержания и спецучреждений управлений и отделов внутренних дел в городах и районах Красноярского края. В некоторых учреждениях пришлось побывать за это время несколько раз.

В целях организации более эффективной работы по защите прав человека на территории Красноярского края заключено 17 соглашений о сотрудничестве и взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, общественными и иными организациями Красноярского края.

Соглашения заключены с Главным управлением Министерства юстиции России по Красноярскому краю, Государственной инспекцией труда, Главным управлением Федеральной службы судебных приставов, Главным Управлением ФСИН России, Главным управлением внутренних дел, Управлением Федеральной службы войск национальной гвардии РФ по Красноярскому краю и многими другими.

Данная форма партнерства продиктована практикой правозащитного процесса. Соглашения о взаимодействии и сотрудничестве, заключаемые и пролонгируемые по мере необходимости, восполнили существующий пробел в нормативной базе.

Соглашения предусматривают взаимный обмен контрольной и аналитической информацией в порядке, установленном действующим законодательством, а также другие формы взаимодействия, включая различные мониторинговые формы.

10-летний правозащитный цикл отмечен усилением правового содействия Уполномоченного гражданам в их отношениях с краевыми силовиками. О конструктивности сложившихся взаимоотношений с правоохранительными органами края свидетельствует тот факт, что на запросы Уполномоченного отвечают непосредственно первые должностные лица, которые предоставляют в подавляющем большинстве случаев обстоятельные, аргументированные и развернутые ответы.

Соответственно, изменилась композиционно и структура ежегодных Докладов Уполномоченного в части изложения проблематики соблюдения прав граждан (состояние правозащитной ситуации) в деятельности органов силового блока. Набор конституционных прав и свобод, определяющий правовой статус личности конкретного человека и гражданина, оставался неизменным. Вместе с тем, начиная с 2012 г., проблемы реализации прав и свобод граждан излагаются аналитически через призму их обеспечения определенным государственным органом правопорядка.

Как правило, к Уполномоченному обращались либо уголовно преследуемые и административно наказанные, либо пострадавшие в результате правонарушений и неудовлетворенных правовой помощью, либо представители, действовавшие в интересах обоих категорий обратившихся жителей края, включая адвокатов в интересах своих доверителей. Примечательно, что в ряде случаев за правозащитным содействием одновременно обращались как привлекаемые к уголовной ответственности, так и пострадавшие от их действий.

Надо понимать, что государственные федеральные органы юстиции, административной, пенитенциарной практики, сыскного дела и иных правоохранных сфер призваны обеспечивать восстановление нарушенных, оспоренных или ущемленных прав, свобод и интересов человека и гражданина, его статусного положения. Поэтому процент восстановления прав здесь незначителен, и с учетом частичного возвращения благ либо компенсационных мер он колеблется в пределах 10-12%.

Несколько выше достижения Уполномоченного по линии ГУФСИН России по Красноярскому краю. В общем потоке рассмотренных жалоб доводы обратившихся осужденных граждан признаны обоснованными примерно в каждом седьмом случае, и в результате приняты должные меры по восстановлению нарушенных либо ущемленных прав. В общем объеме обращений осужденных позитивный правозащитный показатель составляет 14%.

По результатам рассмотрения обращений более чем в 70% случаев заявителям даны соответствующие юридические и консультативно-правовые рекомендации об их правах, формах и методах защиты.

Особо следует подчеркнуть, что двухуровневый ведомственный контроль, прокурорский надзор, меры следственного реагирования и судебная защита чаще всего исключают грубые ошибки в деятельности силовых ведомств и оставляют для Уполномоченного небольшие возможности. Однако работы для правозащитника всегда хватает. Вот лишь некоторые примеры, которые были отражены в ежегодных Докладах Уполномоченного за 9-летний период его деятельности.

Одним из самых резонансных правозащитных дел стало так называемое дело врачей, в основу которого положена жалоба на несогласие с уголовным преследованием, инициированным краевой службой наркоконтроля, и последующим осуждением медработников. В порядке правозащитного мониторинга, внимательно наблюдая за развитием данного уголовного процесса, Уполномоченный пришел к выводу о наличии явных законодательных и ведомственных правовых издержек.

Сама правовая ситуация неоднозначно была воспринята как экспертами, специалистами разных ведомств, судейским сообществом, так и представителями гражданского общества. Возник конфликт присяги и клятвы Гиппократа. С одной стороны, сотрудники наркоконтроля должны принимать все меры, направленные на выявление, раскрытие и расследование деяний, запрещенных уголовным законом, а с другой стороны, врачи, согласно врачебной клятве, обязаны проявлять милосердие и сострадание к пациенту, принимать исчерпывающие меры по обеспечению права пациента на паллиативную помощь на основаниях и в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами в сфере здравоохранения.

Итогом объективного рассмотрения ситуации, доведенной до компетентных инстанций Уполномоченным, представителями общественности и заинтересованных ведомств, стало внесение законодательных поправок о приоритетности доступа к медицинской помощи пациентам, нуждающимся в обезболивании наркотическими и психотропными лекарственными препаратами, как в федеральную правовую базу, так и в ведомственные нормативно-правовые акты (далее НПА), либо разработка и принятие качественно новых НПА.

Примечательно, однако, то, что затяжной судебный процесс в отношении заслуженных врачей по истечении 3-х лет справедливо завершился полным их оправданием, а одна из них стала Женщиной Года в 2014 году по версии журнала Forbes (подроб. см.: Доклад 2014 г.)

На протяжении ряда лет Уполномоченный поднимал в ежегодных Докладах проблемный вопрос освобождения от отбывания наказания осужденных лиц в связи с тяжелой болезнью. Перечень заболеваний, препятствующих по медицинским показателям отбыванию наказания, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации N 54. Суть проблемы в следующем: смертельно больные заключенные либо заключенные, жизнь которых могла бы быть спасена в случае освобождения и лечения на свободе, не освобождаются из-под стражи либо освобождаются слишком поздно.

Данная проблема неоднократно поднималась среди российских омбудсменов и представителей высшего судейского корпуса страны. Частным проявлением было соответствующее ходатайство краевого Уполномоченного, обращенное в июле 2015 г. к высшему органу судебной власти страны.

Озабоченность правозащитников была услышана, информация Уполномоченного по правам человека в Красноярском крае учтена, и соответствующие поправки были отражены в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 51 от 17 ноября 2015 г. "О внесении изменений в постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2009 года N 8 "О судебной практике условно-досрочного освобождения от отбывания наказания, замены неотбытой части наказания более мягким видом наказания" и от 20 декабря 2011 года N 21 "О практике применения судами законодательства об исполнении приговора". Так, значительно упрощена судебная процедура решения вопроса об освобождении лица от наказания при установлении судом наличия у осужденного тяжелой болезни, препятствующей отбыванию им назначенного наказания, если это подтверждено медицинским заключением специальной медицинской комиссии или учреждения социально значимой экспертизы с учетом упомянутого ранее Перечня заболеваний.

Другой пример. В 2010 г. в уже упомянутый Центр мониторинга законодательства направлено предложение в защиту прав лиц, не имеющих документов, удостоверяющих личность, освобождаемых или освободившихся из мест отбывания наказания. В частности, при отсутствии паспортов такие граждане не могут воспользоваться или испытывают значительные трудности при реализации своих конституционных прав на свободу передвижения и выбор места жительства, на жилище, на свободное использование своих способностей к труду, на образование, на социальное обеспечение, на медицинскую помощь, на создание семьи.

Проблема оптимизации процессуального статуса заявителя, который в подавляющем большинстве случаев фактически является лицом, пострадавшим от преступления, породил обращения Уполномоченного в адрес следственного ведомства и законодателей (см.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Красноярском крае "О проблемах реализации конституционных прав и свобод граждан на территории Красноярского края в 2011 году". - Красноярск, 2012. - с.131). Можно считать, что инициативы Уполномоченного были услышаны законодателем, и в марте 2013 г. были внесены соответствующие процедурные дополнения. Законодательным нововведением существенно расширился перечень стадийных мер процессуального реагирования по поступившему заявлению и несколько усилилась позиция заявителя (ч.1.1 ст.144 УПК РФ; введена Федеральным законом от 04.03.2013 N 23-ФЗ; в ред. Федерального закона от 30.12.2015 N 440-ФЗ).

Вместе с тем, по оценкам специалистов, новеллы "отказной процедуры" в большей мере направлены на усиление позиции должностных лиц, осуществляющих досудебное уголовное судопроизводство, нежели на расширение прав заявителей. Правовая защищенность последних значительно снижается отсутствием должных уведомлений о результатах рассмотрения заявлений и предоставления копий процессуальных документов, отказ в предоставлении проверочных материалов для ознакомления и упрощением других формально требуемых стадийных процедур. В результате - негативные последствия для заявителей в реализации права на получение необходимой и доступной информации (ч.2 ст.24 Конституции РФ), права на обжалование действий и решений должностных субъектов правоприменительной практики.

В обращениях граждан обозначалась масштабная тема соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан по категории так называемых лесных дел, обусловленная конфликтом между гражданами и силовиками в связи с методами раскрытия и расследования дел о незаконной рубке леса. Данная тема ранее уже поднималась Уполномоченным в ежегодных Докладах за 2012-2013 и 2015-2016 гг. в связи с жалобами жителей Абанского, Богучанского и Манского районов. Подобные ситуации были связаны с легитимностью и правомерностью фактов незаконного оборота древесины ценных пород в Кежемском, Емельяновском и Березовском районах края, а также с методами расследования "лесных" дел в данных территориях.

Другая правозащитная проблематика - вопросы содержания и перемещения (конвоирования и этапирования) изолированных граждан - обсуждалась на Координационном совете российских омбудсменов, сопредседателем которого является краевой Уполномоченный, и сформулированные предложения были доведены до руководства МВД России в лице Первого заместителя Министра генерала А.В.Горового.

Полагаю, что ведомственной реакцией можно считать постоянное оснащение краевой профильной службы новыми автозаками, в том числе в северном исполнении и приспособленными для малоподвижных граждан.

Ряд сложных проблемных ситуаций, глубоко затрагивающих судьбу конкретных жителей края, а соответственно и их близких, оставались на правозащитном контроле на протяжении нескольких лет (максимально 4 года и 3 мес.). По отдельным мониторинговым ситуациям удалось достичь благоприятного исхода для граждан.

Так, по жалобе гражданина М. в 2013 г. на неправомерные действия участкового уполномоченного полиции и на необоснованное уголовное преследование, инициированное самим полицейским, решением апелляционной инстанции состоявшийся обвинительный приговор гражданину изменен, тяжеловесный пункт обвинения по ст.318 УК РФ с него был снят, а по пункту "публичное оскорбление представителя власти в связи с исполнением им должностных обязанностей" он был амнистирован. Непростая ситуация с тяжелыми последствиями, фактически ориентированная на неопределенный круг лиц и по которой Уполномоченный высказал свои суждения в формате возможного заключения, завершилась справедливым судебным вердиктом высшей судебной инстанции края (подробно см. Доклад за 2013 г., раздел "Приложения". - М.Д.).

Практически ежегодно в обращениях граждан обозначались различные по масштабности проблемы в их отношениях с "силовиками", которые приходилось решать Уполномоченному. Надо отметить, что деятельность каждого из "силовых" органов исполнительной власти имеет строго выверенный специальный регламент, закрепляющий принцип невмешательства в их деятельность, кроме как на основаниях и в порядке, установленном федеральным законом. Как следствие, правозащитные меры Уполномоченного здесь крайне ограничены. Специфика деятельности Уполномоченного такова, что она не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. В то же время формы и методы работы федеральных органов силового блока обусловлены существенным ограничением конституционных прав человека и гражданина. Этим предопределен повышенный интерес Уполномоченного к структурам "силового" блока.

Следует отметить, что в данный период времени правозащитная ситуация развивалась в условиях усиленного реформирования правоохранительных органов и ротационных процессов на уровне руководства и личного состава.

Пик по данной категории обращений граждан пришелся на период 2010-2011 гг. И это неслучайно. 2010 стал годом создания нового российского ведомства в сфере уголовной юстиции - Следственного комитета Российской Федерации, что повлекло серьезное разграничение в деятельности МВД, СКР и прокуратуры. Еще ранее, в 2007 г. следственные органы прокуратуры приобрели автономию в качестве Следственного комитета при прокуратуре.

2011-й стал годом проведения во многом спорной реформы органов внутренних дел - милиция была преобразована в полицию.

И наконец, произошла ротация руководства как в правоохранительной системе страны, так и во всех правоохранительных структурах края, а в основном силовом ведомстве внутренних дел края сменилось три начальника главного управления.

В 2016 г. органы Федеральной миграционной службы и Федеральной службы наркоконтроля были упразднены, а их функции отошли в ведение Министерства внутренних дел РФ с передачей основных штатных единиц.

Создано новое силовое ведомство - Федеральная служба войск национальной гвардии РФ, в состав которого вошел ряд подразделений МВД, прежде всего, силового направления - ОМОН, СОБР, вневедомственная охрана и др. Серьезные кадровые перестановки происходили и на различных уровнях руководства в ГУ МВД по Красноярскому краю.

Если рассматривать весь десятилетний период, с 2008 по 2017 год, а также изучая данные, приведенные в табл. 16 и показанные на рис. 16, увидим, что уменьшение числа обращений и по линии ГУФСИН, и по ГУ МВД продолжалось вплоть до 2015 года, а затем опять наметился рост.

Таблица 16

Распределение
обращений жителей края на действия силовых структур за период с 2008 по 2018 год

Право охранительные органы	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
ГУФСИН	445	287	371	355	309	245	201	176	222	245
ГУ МВД	181	182	248	221	223	160	163	122	148	228
ГСУ СКР	53	64	61	50	44	31	32	31	31	30
УФСКН*	10	33	24	15	19	19	21	17	13	0
Прокуратура и иные ПО**								91	69	58
Итого	689	566	704	641	595	455	417	437	483	561

* УФСКН была упразднена в апреле 2016 года

** Обращения по прокуратуре и иным правоохранительным органам до 2015 года не подсчитывались

Рис.16. Количество обращений, поступивших в аппарат Уполномоченного по правам человека в период с 2008 по 2017 год по линии органов силового блока

На протяжении всего периода деятельности краевого омбудсмена его правозащитный интерес всегда предопределялся прозрачностью работы силовых структур и проявлением их деловой репутации в сфере соблюдения прав человека и гражданина как в краевом центре, так и в регионах края. Не вызывает сомнений, что исполнительский профессионализм должностных лиц - показатель имиджа правоохранительной службы и иного служения государству, влияющий на уровень доверия населения к представителям власти и государственной политике.

Представляется очевидным и справедливым тезис: "От того, насколько убедительны и объективны в работе силовики, настолько и доверительно относятся к ним наши граждане".

По сути, уровень доверия населения к той или иной силовой структуре является базовым показателем ее эффективности, основой системы рейтингов силовиков края.

Не меньшее внимание Уполномоченный уделял реализации социальных гарантий в системе государственной службы для военнослужащих, сотрудников и ветеранов правоохранительных органов и членов их семей.

Например, в адрес первого заместителя руководителя Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики при Совете Федерации Федерального Собрания России были направлены предложения о внесении изменений в действующее законодательство в защиту социальных прав военнослужащих - участников боевых действий, а также в защиту прав военных пенсионеров по их медицинскому обеспечению и стоматологической помощи. Соответствующие поправки были закреплены в нормативных правовых актах.

Ежегодный фактологический анализ обращений показывает, что набор правозащитных тем, касающихся деятельности органов силового блока, остается традиционным:

- жалобы на отказ в возбуждении уголовного дела, на его прекращение или приостановление производством;

- на действия (бездействие) и на решения должностных лиц административной и пенитенциарной практики и в сфере миграционного законодательства;

- на получение необходимой доступной и достоверной информации при рассмотрении жалоб, заявлений и иных обращений;

- на уголовное преследование, задержание и заключение под стражу с запредельной, порой, длительностью содержания в СИЗО;

- на ненадлежащие условия в местах принудительного содержания;

- на неоправданное и чрезмерное физическое и психологическое воздействие со стороны силовиков и ряд других.

Каждый год на контроле Уполномоченного оставалось значительное количество правозащитных дел, не однозначных как по содержанию правовой ситуации, обозначенной в жалобе, так и по объективному и справедливому ее разрешению.

Подводя итоги работы с обращениями по линии силового блока, следует отметить, что жители края вправе надеяться и ждут от полицейских, следователей и дознавателей ОВД и других должностных лиц ведомства конкретной и убедительной правовой помощи и объективного и справедливого заслона от различного вида правонарушений.

Еще одним из значимых и важных направлений в деятельности Уполномоченного стала нормотворческая деятельность, то есть подготовка предложений в федеральные и краевые законы по гражданско-правовой тематике.

В этом направлении необходимо перечислить хотя бы часть самых значимых и ключевых предложений законодательного характера.

Так, в течение длительного времени, в период 2011-2014 гг. на контроле Уполномоченного находились обращения лиц, чья трудовая деятельность связана с несовершеннолетними. Обусловлено это было массовыми увольнениями в 2010-2012 гг. граждан, когда-либо имевшим судимость по целому ряду статей Уголовного кодекса или являвшихся фигурантами прекращенного впоследствии уголовного дела по одной из этих статей. Осуществлялось это по представлениям прокуроров в связи с новеллами законодательства, ограничивавшими доступ к деятельности с участием несовершеннолетних.

Многие помнят шумевшие тогда по всей стране скандалы, связанные с увольнением заслуженных и любимых учителей, имевших когда-то в прошлом эпизод в жизни, связанный с уголовным преследованием.

Позиция Уполномоченного по данному вопросу с самого начала была четко обозначена в обращениях к субъектам законодательной инициативы всех уровней, а также в СМИ: оспариваемые нормы нарушают гарантированное Конституцией Российской Федерации право на свободное распоряжение своими способностям, не отвечают конституционным требованиям презумпции невиновности и представляют собой несоразмерное ограничение прав и свобод граждан.

18 июля 2013 года Конституционный Суд РФ, подтвердив правильность правовой позиции Уполномоченного, вынес Постановление по делу о проверке конституционности положений Трудового кодекса РФ и ряда федеральных законов, а именно: потребовал уточнить основания запрета на работу с детьми для лиц, привлекавшихся к уголовной ответственности.

Тем не менее, потребовалось еще полтора года для внесения изменений в законодательные акты, регламентирующие деятельность лиц, работающих с несовершеннолетними.

31.12.2014 года был принят Федеральный закон N 489-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступивший в силу с 1 января 2015 года и устранивший дискриминационные положения трудового законодательства в отношении лиц, имеющих судимость и работающих с несовершеннолетними.

Еще одной серьезной проблемой вынужден был заниматься Уполномоченный в этот период.

Так, он обращался к депутатам Государственной Думы России и Законодательного Собрания Красноярского края в целях законодательного решения вопроса о зачислении календарной выслуги военной службы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в общую продолжительность стажа работы граждан, учитываемого при определении права на получение жилищной субсидии, предусмотренной Федеральным законом от 25.10.2002 N 125-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей".

Указанным законом установлено, что право на получение жилищных субсидий имеют граждане, прибывшие в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности не позднее 1 января 1992 года, имеющие общую продолжительность стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях не менее пятнадцати календарных лет. Такое право сохраняется за гражданами, которые в соответствии с ранее действовавшим законодательством приобрели его при наличии стажа работы в указанных районах и местностях не менее десяти календарных лет.

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Красноярского края производит расчет жилищных субсидий без учета периодов службы в РКС (районы Крайнего Севера) и отказывало в получении социальных выплат в связи с указаниями Минстроя России об отсутствии законодательного регулирования вопроса включения периодов военной службы на территории районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей в общую продолжительность стажа работы, дающего гражданам право на получение жилищной субсидии в соответствии с Федеральным законом.

Комитет по делам Севера и коренных малочисленных народов сообщил Уполномоченному о готовности рассмотреть предлагаемую инициативу, когда будет разработан соответствующий законопроект.

А до законодательного решения граждане вынуждены обращаться в суды, которыми требования о праве на получение социальной выплаты, как правило, удовлетворяются.

В 2014 г. в адрес Уполномоченного поступил целый ряд коллективных жалоб жителей края в связи с вопиющими нарушениями их имущественных прав, а именно: прекращением права собственности на земельные участки в составе садовых товариществ. В судебном порядке, по искам прокуратуры, более десятка добросовестных приобретателей лишались земельных участков.

При изучении проблемы выяснилось следующее. Земельные участки передавались для ведения садоводства в 1989-1996 гг. В течение этого срока граждане возводили постройки, занимались садоводством и огородничеством. В 2010-2011 гг. при обращении граждан за юридическим оформлением прав собственности на земельные участки в садовых некоммерческих товариществах (СНТ) "Долина" и "Вега", должностные лица администрации Емельяновского района выдали правоустанавливающие документы, где в разделе "категория земель" было указано "земли сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования - для ведения садоводства". Получив свидетельства о праве собственности на землю, граждане возводили на участках дома, для чего в ряде случаев оформляли кредиты. Впоследствии, однако, оказалось, что эти земли являются участками на землях лесного фонда, находящегося в федеральной собственности. При проведении проверки прокуратурой Емельяновского района установлено, что администрация этого района не имела полномочий по распоряжению данными земельными участками. В соответствии с ч.1 ст.8 Лесного кодекса РФ, лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности и в силу положения п.2 ст.9 Земельного кодекса РФ такими участками вправе распоряжаться только Российская Федерация. По предварительным данным, площадь незаконно выделенной земли составила около 2,5 гектара. В целях устранения выявленных нарушений федерального законодательства прокуратура Емельяновского района направила в суд Емельяновского района Красноярского края в интересах Российской Федерации около 20 исковых заявлений о признании сделок по передаче земельных участков в собственность граждан недействительными. В отношении отдельных граждан были приняты судебные постановления о прекращении права собственности на указанные земельные участки, аннулировании записи в Едином государственном реестре прав и снятии земельных участков с кадастрового учета. Ситуация угрожала крайне негативными последствиями для неопределенного числа граждан-садоводов: применение судами последствий недействительности сделок, взыскание денежных средств, уплаченных по договорам купли-продажи, взыскание материального ущерба. Таким образом, начала складываться судебная практика, при которой в эту ситуацию могли быть вовлечены, по предварительной оценке, до 15 тыс.(!) владельцев земельных участков.

Очевидно, что данная ситуация сложилась из-за того, что администрация района ненадлежащим образом организовала учет лесных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также вследствие отсутствия должного контроля со стороны органов местного самоуправления Емельяновского района и органов исполнительной власти края. И это при том, что данные вопросы законодательно урегулированы на федеральном уровне Земельным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ и другими федеральными нормативными актами. Основной причиной обращения граждан к Уполномоченному явилось не отсутствие свободных земель, а бездействие органов исполнительной власти края и органов местного самоуправления в данном вопросе.

Информация об этой взрывоопасной ситуации была доведена Уполномоченным до сведения Губернатора Красноярского края. По распоряжению Главы края была создана межведомственная комиссия по подготовке предложений по поддержке садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений в Красноярском крае, а также рекомендовано компетентным органам приостановить оспаривание муниципальных правовых актов о предоставлении гражданам земельных участков и сделок с ними. Министерством природных ресурсов и экологии Красноярского края в 2015 году было запланировано проведение лесоустроительных работ и дальнейших мероприятий по переводу земель лесного фонда в земли сельскохозяйственного назначения. Прокуратура приостановила направление в суд исков о прекращении права собственности граждан на спорные земельные участки до окончания указанных мероприятий.

Необходимо отметить, что основаниями для нормотворческой деятельности Уполномоченного, как правило, становятся обращения граждан.

Так, в том же 2014 году Уполномоченный столкнулся с еще одной проблемной ситуацией. Поступило обращение, где заявитель сообщает, что он в прошлом году освободился из мест лишения свободы, болен туберкулезом, имеет вторую группу инвалидности, своего жилья нет. Согласно медицинскому заключению и положениям Федерального закона от 18.06.2001 N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации", он имеет право на внеочередное обеспечение жилым помещением.

Фраза "вне очереди" звучит обнадеживающе и кажется, что при таких обстоятельствах граждане должны получить жилье обязательно быстро. Однако администрация района отказывала данному гражданину в принятии его на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении со ссылкой на постановление Конституционного суда РФ от 24.12.2013 N 30-П, выявившее нормативную неопределенность, не позволяющую точно, ясно и недвусмысленно установить принадлежность указанного полномочия конкретному уровню публичной власти, а также обязанности по выделению необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств и тем самым на необеспечение защиты права указанных граждан на данную меру социальной поддержки.

Таким образом, при рассмотрении конкретной жалобы оказалось, что здесь налицо нарушение прав неопределенного круга лиц.

Уполномоченным было направлено обращение Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации с просьбой рассмотреть возможность обращения к субъектам права законодательной инициативы на федеральном уровне по вопросу правового урегулирования обеспечения жилым помещением граждан, больных туберкулезом. В ответ на данную инициативу поступило сообщение, что в августе 2014 года законопроект о внесении изменений в статью 14 Федерального Закона от 18.06.2001 N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации", обязывающий государственные органы субъектов РФ обеспечивать жилыми помещениями больных заразными формами туберкулеза и семьи, имеющие ребенка с заразной формой туберкулеза, внесен Правительством РФ на рассмотрение в Государственную Думу.

В результате Федеральным законом от 02.05.2015 N 124-ФЗ внесены изменения в п.5 ст.14 ФЗ от 18.06.2001 N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" о том, что больным заразными формами туберкулеза предоставляются жилые помещения по договорам социального найма в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации.

С 2015 года Уполномоченным направлялись обращения в федеральные структуры (Правительство РФ, Уполномоченному по правам человека в РФ, Министерство ЖКХ, Минэкономразвития РФ, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом и др.) с вопросом об отсутствии на федеральном уровне урегулирования порядка создания и деятельности межведомственной комиссии по оценке пригодности для дальнейшего проживания граждан в жилищном фонде, находящемся в федеральной собственности. К примеру, на территории г.Красноярска жилые дома, расположенные на территории ипподрома, числятся в федеральной собственности. Данный жилищный фонд ветхий и аварийный. Обращения жителей домов не снимались с контроля в течение десяти лет.

Постановление Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 года N 269 "О внесении изменений в Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения не пригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции" делегировало полномочия по признанию жилья аварийным и ветхим органам местного самоуправления, что позволило упростить и ускорить эту процедуру и, соответственно, сократить количество аварийного и ветхого жилья, в том числе, находящегося в федеральной собственности.

В том же 2015 году обозначилась проблема, касающаяся отсутствия на федеральном уровне законодательного урегулирования вопроса привлечения к ответственности владельцев домашних животных за их ненадлежащее содержание в части обеспечения тишины для окружающих, а также предотвращения опасного воздействия на других животных и людей.

Решением Красноярского краевого суда от 24.07.2013 N 3-45/2013 ст.1.3. Закона Красноярского края от 02.10.2008 N 7-2161 "Об административных правонарушениях" административная ответственность за ненадлежащее содержание домашних животных признана недействующей, противоречащей федеральному законодательству. Вместе с тем, действующее административное законодательство (КоАП РФ) не содержит определение и состав такого правонарушения, как вывод собак в общественные места без поводка (намордника), выгул собак на территории парков, скверов, детских дошкольных и образовательных учреждений и прилегающих к ним площадок и т.д. Соответственно, за нарушение правил содержания животных в городах и населенных пунктах, повлекшее причинение вреда здоровью или имуществу граждан и др., административная ответственность владельцев, которые безответственно относятся к поведению содержащихся в домашних условиях животных с повышенной агрессивностью, не предусмотрена.

В этой связи граждане, пострадавшие от укусов домашних собак и домашних пчел, вынуждены отстаивать свои права в судебном порядке с требованиями о взыскании материального вреда, причиненного жизни или здоровью с возложением обязанности на владельцев животных компенсировать и моральный вред.

Изложенная проблема находится на контроле у Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и до настоящего времени на федеральном уровне законодательно не урегулирована.

Обращался также Уполномоченный к краевым органам власти с вопросом о необходимости корректировки законодательства с целью освобождения людей старшего поколения от платежей за капремонт. Соответствующие изменения были внесены Законом Красноярского края от 10.03.2016 N 10-4272 в Закон края "О социальной поддержке населения при оплате жилья и коммунальных услуг". Позиция Уполномоченного была поддержана, и с 01.01.2016 г. у жителей края появилась возможность получения субсидии на уплату взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме для отдельных категорий граждан, а именно: одиноко проживающим, достигшим возраста 70 лет, - в размере 50 процентов, а одиноко проживающим, достигшим возраста 80 лет, - в размере 100 процентов.

Самая свежая законодательная инициатива Уполномоченного была направлена в компетентные органы в прошедшем году. В адрес Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации направлено обращение в целях нормативного урегулирования обеспечения безопасности пребывания граждан в негосударственных стационарных организациях социального обслуживания. Была поднята тема необходимости законодательного закрепления учета и лицензирования указанных организаций, упорядочивания требований к профессиональному и качественному оказанию услуг особо нуждающейся в уходе категории людей путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации".

Данное предложение Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации было поддержано, и соответствующее обращение было направлено председателю Комитета Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов (далее - Комитет), а также Министру труда и социальной защиты Российской Федерации. В этом обращении содержались предложения о дополнении законодательства в части механизма деятельности частных компаний, оказывающих социальные услуги престарелым и инвалидам (по проживанию и уходу), и ответственности поставщиков услуг. По последней информации, Комитет приступил к разработке законопроекта.

Для обеспечения непосредственного контакта и взаимодействия с Законодательным Собранием Красноярского края Уполномоченный регулярно участвует в работе его сессий, а также в работе комитета по безопасности и защите прав граждан Законодательного Собрания края.

Участие в законотворческом процессе позволяет Уполномоченному не только быть в курсе всех инициатив государственной и законодательной ветвей власти региона, но и еще на этапе разработки законов вносить предложения, направленные на защиту прав человека и гражданина.

Эффективным инструментом в деле повышения доступности правозащитной деятельности Уполномоченного является институт общественных представителей Уполномоченного в городах и районах края. Только в прошлом году на приеме у территориальных представителей Уполномоченного побывало 1914 жителей края.

Анализ нарушений прав жителей Красноярского края и примеры восстановления нарушенных прав находят отражение в ежегодных Докладах Уполномоченного по правам человека Законодательному Собранию Красноярского края.

Можно констатировать, что значимость института Уполномоченного по правам человека в Красноярском крае как в разрешении правовых проблем граждан, так и в выявлении несовершенства отдельных нормативных актов и распорядительных документов, неправомерности действий отдельных органов власти и самоуправления, влекущих нарушение прав человека, подтверждена постоянной активностью и заинтересованностью жителей края, направляющих свои обращения и предложения в адрес Уполномоченного.

Уполномоченный по правам человека в Красноярском крае

М.Г.Денисов