Решение Центрального районного суда г. Барнаула Алтайского края от 15 мая 2015 г. N 2-2196/15 (ключевые темы: автобусный маршрут - субсидии - пассажирские перевозки - бюджет города - предоставление субсидий)

Решение Центрального районного суда г. Барнаула Алтайского края от 15 мая 2015 г. N 2-2196/15

Центральный районный суд г. Барнаула Алтайского края рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора города Барнаула в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц об оспаривании нормативного правового акта, установил:

Прокурор города Барнаула в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением об оспаривании постановления администрации города Барнаула от 27.08.2012 N 2418 "О Порядке предоставления из бюджета города субсидий на возмещение недополученных доходов юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, выполняющим пассажирские перевозки на социально значимых автобусных маршрутах".

В обоснование заявления указано, что п. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа является одним из вопросов местного значения.

В соответствии с ч. 1, п. 3 ч. 2 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат, в том числе в связи с оказанием услуг, в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.

Во исполнение указанных норм администрацией города разработано настоящее постановление, которым урегулирован порядок предоставления из бюджета города субсидий на возмещение недополученных доходов юридическим лицам.

Так, в соответствии с разделом 2 Порядка субсидии предоставляются юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, выполняющим пассажирские перевозки на социально значимых автобусных маршрутах (далее - получатели субсидий), на основании договоров, заключенных с комитетом по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула (далее - Комитет) по результатам проведения конкурсов на осуществление перевозок пассажиров и багажа по маршрутной сети города Барнаула по тарифам, утвержденным постановлением администрации города, и договоров о предоставлении субсидий, заключенных с Комитетом.

Согласно пп. "а" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96, коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).

Таким образом, в разделе 2 Порядка содержится коррупциогенный фактор, связанный с широтой дискреционных полномочий, влияющий на решение вопроса о признании автобусного маршрута социально значимым, и как следствие, предоставление субсидий конкретным индивидуальным предпринимателем и юридическим лицам. Ни в Порядке, ни в иных муниципальных, краевых, федеральных правых актах понятие социально значимого маршрута, критерии отнесения маршрутов к данной категории не закреплены.

Из правовой позиции, изложенной в постановлении Конституционного Суда РФ от 28.02.2006 N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа", следует, что согласно конституционным принципам юридического равенства и справедливости необходимо учитывать обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования.

Таким образом, неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями.

ДД.ММ.ГГГГ главе администрации г. Барнаула прокуратурой города внесено требование об изменении вышеуказанного муниципального нормативного правового акта с целью исключения выявленного коррупциогенного фактора.

Исходя из информации администрации г. Барнаула от ДД.ММ.ГГГГ, орган местного самоуправления согласился с требованиями прокурора города и указал на принятие мер по устранению указанных нарушений.

Согласно информациям администрации города от ДД.ММ.ГГГГ, ДД.ММ.ГГГГ органом местного самоуправления принимаются меры к принятию соответствующего правового акта. Однако до настоящего времени нарушения не устранены, незаконный правовой акт продолжает действовать.

По таким основаниям заявлены требования о признании противоречащими закону и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу постановление администрации города Барнаула от 27.08.2012 N 2418 "О Порядке предоставления из бюджета города субсидий на возмещение недополученных доходов юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, выполняющим пассажирские перевозки на социально значимых автобусных маршрутах".

В судебном заседании помощник прокурора ФИО4 заявление поддержала по изложенным в нем основаниям.

Представитель администрации города Барнаула ФИО5 возражал против удовлетворения заявления.

В отзыве на заявление администрации города Барнаула указано, что перечень социально значимых маршрутов утвержден приложением 1 к Порядку. Перечень является закрытым и не подразумевает расширенного толкования. Для определения лица осуществляющего по маршрутам регулярных перевозок города Барнаула, в том числе и по социально значимым маршрутам, проводится конкурс в порядке предусмотренном Положением о проведении конкурса на осуществление перевозок пассажиров и багажа по маршрутной сети города Барнаула, утверждённом постановлением администрации города Барнаула от ДД.ММ.ГГГГ N . Таким образом, юридические лица и индивидуальные предприниматели осуществляющие перевозки по социально значимым маршрутам определяются в рамках конкурентных процедур, коррупциогенная составляющая отсутствует. По результатам рассмотрения требования прокурора города об изменении Порядка принято решение о необходимости совершенствования правового регулирования посредством включения в Порядок понятия "социально значимый маршрут" и критериев отнесения маршрута к социально значимому. Для определения критериев необходимо провести обследование пассажиропотока. Распоряжением администрации города от ДД.ММ.ГГГГ N принято решение о проведение обследования пассажиропотока, создана рабочая группа, определены сроки. В настоящее время на официальном Интернет-сайте города Барнаула размещено уведомление о разработке проекта правового акта, окончена процедура сбора предложений, готовится сводный отчет. Планируемый срок окончания оценки регулирующего воздействия до 15.06.2015. полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции администрации города Барнаула, соответствует действующему законодательству, не содержит коррупциогенные факторы, будет дополнен понятием "общественно значимый маршрут после проведения процедуры оценки регулирующего воздействия.

Выслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно п. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа является одним из вопросов местного значения.

В силу ст. 56 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края, принятого решением городской Думы от 20.06.2008 N 789 администрация города руководит транспортными предприятиями, находящимися в муниципальной собственности, координирует работу иных организаций, обслуживающих население города, утверждает маршруты и графики движения общественного транспорта, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения организации, действующие на территории города; создает условия для предоставления транспортных услуг населению и организует транспортное обслуживание населения в границах городского округа.

Постановления администрации города издаются по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Алтайского края. Постановления имеют, как правило, нормативный характер (ст. 49 Устава).

В соответствии с ч. 1, п. 3 ч. 2 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат, в том числе в связи с оказанием услуг, в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.

Постановлением администрации города Барнаула от 27.08.2012 N 2418 (в редакции постановления администрации города от 05.08.2014 N 1677) утвержден Порядок предоставления из бюджета города субсидий на возмещение недополученных доходов юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, выполняющим пассажирские перевозки на социально значимых автобусных маршрутах (далее - Порядок).

Таким образом, указанный Порядок утвержден во исполнение указанных положений закона в целях установления порядка предоставления из бюджета города субсидий на возмещение недополученных доходов юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.

Оспариваемый правовой акт является нормативным, поскольку отвечает всем признакам такового: издан в установленном порядке уполномоченным органом местного самоуправления, содержит правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение в целях урегулирования общественных отношений по вопросу предоставления субсидий из бюджета города на возмещение недополученных доходов юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.

Порядок обнародован путем опубликования в газете "ФИО6" ДД.ММ.ГГГГ, что соответствует порядку обнародования муниципальных правовых актов, предусмотренному п. 7 ст. 18 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края, а также указанному в постановлении администрации города Барнаула N 2418 от 27.08.2012.

Прокурором оспариваются положения Порядка N 2418 от 27.08.2012 в связи с наличием коррупциогенного фактора, связанного с широтой дискреционных полномочий, влияющих на решение вопроса о признании автобусного маршрута социально значимым, и как следствие, предоставление субсидий конкретным индивидуальным предпринимателем и юридическим лицам, поскольку ни в Порядке, ни в иных муниципальных, краевых, федеральных правых актах понятие социально значимого маршрута, критерии отнесения маршрутов к данной категории не закреплены.

В соответствии с разделом 1 Порядка N 2418 от 27.08.2012 настоящий Порядок определяет условия и порядок предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, выполняющим пассажирские перевозки на социально значимых автобусных маршрутах на территории города Барнаула. Целью предоставления субсидии является возмещение недополученных доходов юридическими лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, выполняющим пассажирские перевозки на социально значимых автобусных маршрутах.

Субсидии предоставляются юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, выполняющим пассажирские перевозки на социально значимых автобусных маршрутах, на основании договоров, заключенных с Комитетом по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи города Барнаула по результатам проведения конкурсов на осуществление перевозок пассажиров и багажа по маршрутной сети города Барнаула по тарифам, утвержденным постановлением администрации города, и договоров о предоставлении субсидий, заключенных с Комитетом (раздел 2 Порядка).

Основаниями для предоставления субсидий является договор на оказание услуг по регулярным перевозкам пассажиров и багажа на маршрутной сети города, договор о предоставлении субсидий и техническое задание на выполнение планового количества рейсов по социально значимым автобусным маршрутам, ежегодно разрабатываемое Комитетом на основе расписания движения автобусов согласно приложению 2 к Порядку и утверждаемое до 01 января очередного финансового года (п. 3.2 Порядка).

Основаниями для отказа в заключении договора о предоставлении субсидий являются:

- несоответствие заявления установленной форме;

- отсутствие права на получение субсидий в соответствии с разделом 2 "Категории лиц, имеющих право на получение субсидий" настоящего Порядка (п. 3.5 Порядка).

Кроме того, указанным Порядком установлены основания расторжения договора о предоставлении субсидий, принципы расчета субсидий, основания отказа в предоставлении субсидий, порядок возврата субсидий.

Указанным Порядком определен перечень социально значимых автобусных маршрутов и нормативов субсидирования, являющийся приложением 1 к Порядку. В указанном перечне содержится информация о номере маршрута, протяженности рейса, нормативе субсидирования за 1 км пробега.

Вместе с тем, указанным нормативным актом понятие социально значимых автобусных маршрутов не раскрывается, по каким признакам тот или иной маршрут подпадает под данную категорию не указывается. Наличие указания в Перечне социально значимых автобусных маршрутов, являющемся приложением к Порядку, конкретных автобусных маршрутов без определения понятия таких маршрутов, их критерий и признаков не позволяет проверить действительно ли указанные маршруты являются таковыми, а также правильность и обоснованность предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений) и индивидуальным предпринимателям, выполняющим пассажирские перевозки на автобусных маршрутах, правомерность отказа в предоставлении субсидий. В иных муниципальных, краевых, федеральных правовых актах понятие социально значимого маршрута, критерии отнесения маршрутов к данной категории не закреплены.

При этом предоставление субсидий, относимых Бюджетным кодексом Российской Федерации к расходам бюджета, и в силу статьи 78 названного Кодекса предоставляемых на безвозмездной и безвозвратной основе, свидетельствует о предоставлении отдельному хозяйствующему субъекту преимуществ, обеспечивающих более выгодные условия деятельности, в виде выплаты ему из регионального бюджета денежных средств, является государственной преференцией.

Реализация администрацией города Барнаула как органом власти нормотворческих полномочий в области регулирования предоставления субсидий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, в том числе требований определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, от 17 июня 2004 года N 12-П, от 29 июня 2004 года N 13-П, 28.02.2006 N 2-П), а Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункт "а" пункта 3, пункты "б" и "в" пункта 4), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, прямо относят нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность оснований принятия решения, отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций к коррупциогенным факторам.

Отсутствие в Порядке N 2418 от 27.08.2012 четко сформулированного понятия и критериев отнесения тех или иных маршрутов к социально значимым свидетельствует о неопределенности содержания правовой нормы, что не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений правоприменителями и свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора, предусмотренного п. п. "а" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, определяемого как широта дискреционных полномочий, выражающаяся в неопределенности оснований принятия решения.

Неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства всех перед законом и верховенства закона.

Статья 253 ГПК РФ предусматривает, что суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Согласно п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

В связи с чем подлежат признанию противоречащими законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу положения постановления администрации города Барнаула от 27.08.2012 N 2418 "О Порядке предоставления из бюджета города субсидий на возмещение недополученных доходов юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, выполняющим пассажирские перевозки на социально значимых автобусных маршрутах".

На основании изложенного, суд приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявления прокурора.

Руководствуясь статьями 194-198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

заявление прокурора города Барнаула удовлетворить.

Признать постановление администрации города Барнаула от 27.08.2012 N 2418 "О Порядке предоставления из бюджета города субсидий на возмещение недополученных доходов юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, выполняющим пассажирские перевозки на социально значимых автобусных маршрутах" недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Алтайский краевой суд через Центральный районный суд г. Барнаула в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.