Решение Верховного Суда Республики Алтай от 14 января 2016 г. N 2а-1/2016 (ключевые темы: осуществление полномочий депутатом - местные бюджеты - выборное должностное лицо местного самоуправления - расходные обязательства - органы местного самоуправления)

Решение Верховного Суда Республики Алтай от 14 января 2016 г. N 2а-1/2016

Верховный Суд Республики Алтай, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Республики Алтай о признании не соответствующим федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, недействующим в части Закона Республики Алтай от 14.05.2008 N 52-РЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай", установил:

Прокурор Республики Алтай обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании в части Закона Республики Алтай от 14.05.2008 года N 52-РЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай" (далее - Закон Республики Алтай от 14.05.2008 года N 52-РЗ), которое им неоднократно уточнялось и дополнялось в ходе судебного разбирательства.

Прокурор просил признать пункт 8 части 1 статьи 2 в части слов "в соответствии со статьей 3 настоящего закона", статью 3, статью 4.1 Закона Республики Алтай от 14.05.2008 года N 52-РЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай", недействующими с момента вступления решения суда в законную силу. Оспариваемыми положениями Закона Республики Алтай от 14.05.2008 года N 52-РЗ урегулированы вопросы предоставления социальных гарантий выборным лицам, осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, при освобождении их от должности по окончании срока полномочий, а именно дополнительное пенсионное обеспечение к трудовой пенсии и гарантии в виде выплаты пособия при освобождении лица от должности по окончании срока полномочий.

В последней редакции иска прокурор уточнил требования в части источников и даты опубликования нормативных правовых актов, которыми внесены изменения в оспариваемый акт.

В обоснование административного иска прокурор указал, что оспариваемые положения Закона Республики Алтай от 14.05.2008 года N 52-РЗ противоречат федеральному законодательству, а именно, части 4 статьи 18, ст. 40 ФЗ от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 172 ТК РФ, абзацу четвертому п. 1 ст. 83, 85, 86 БК РФ, приняты с нарушением компетенции органов государственной власти республики, интересов Республики Алтай и муниципальных образований республики, поскольку предписывают осуществление расходов на произведение выплат выборным лицам местного самоуправления за счет средств местных бюджетов, несмотря на высокую дотационность Республики Алтай и муниципальных образований в ее составе, которые не могут надлежащим образом реализовывать вопросы местного значения ввиду дефицитности бюджетов. Закон Республики Алтай "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай" в части оспариваемых правовых норм нарушает также права, свободы и законные интересы жителей Республики Алтай, поскольку установление дополнительных материальных гарантий выборным лицам органов местного самоуправления способствует нарушению баланса частных и публичных интересов, произведено без учета уровня бюджетной обеспеченности республики.

Старший помощник прокурора Республики Алтай Ю.Ю.Ю. в судебном заседании поддержала иск по приведенным в нем доводам, дополнительно просила учесть в качестве правого обоснования изменения, внесенные в п. 5.1 ст. 40 ФЗ от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Представитель Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай П.О.В. с доводами прокурора не согласилась, представив письменные возражения и дополнительно пояснив, что выборные должностные лица местного самоуправления имеют публично-правовой статус, следовательно, отношения, возникающие в связи с избранием лица на муниципальную должность, по своему характеру отличаются от трудовых отношений, в связи с чем применение норм трудового законодательства Российской Федерации к спорным правоотношениям не допустимо. Положения ст. 4.1. оспариваемого закона соответствуют требованиям федерального законодательства, носят отсылочный характер и не содержат критериев, позволяющих оценивать финансовую нагрузку на республиканский бюджет Республики Алтай в связи с установлением гарантии выборным лицам, осуществляющим полномочия на постоянной основе, при освобождении их от должности по окончании срока полномочий, поскольку в силу пункта 3 статьи 1 Закона Республики Алтай N 52-РЗ финансовое обеспечение гарантий осуществления полномочий выборных лиц осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Представители Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай К.О.А., Р.В.В. по доводам, изложенным в административном иске прокурора, также возражали, обосновав их доводами, изложенными в письменных возражениях, указывая, что оспариваемым законом Республики Алтай установлены общие региональные подходы к урегулированию муниципальными правовыми актами гарантий выборных должностных лиц местного самоуправления. Указанное правовое регулирование отражает общую политику региона при установлении статуса указанной категории граждан на территории Республики Алтай. При этом конкретные нормы, содержащие объем расходных обязательств и порядок их исполнения за счет средств местного бюджета остается в компетенции органов местного самоуправления конкретного муниципального образования в Республике Алтай при принятии устава и иных муниципальных правовых актов.

Представитель Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай А.Г.Н., будучи извещенным о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, в суд не явился, указанное обстоятельство в силу ч. 5 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не является препятствием к рассмотрению административного дела.

Выслушав мнение участников процесса, исследовав представленные материалы дела, суд приходит к следующему.

29 апреля 2008 года Государственным собранием - Эл Курултай Республики Алтай принят Закон Республики Алтай "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай", который на момент рассмотрения настоящего административного дела действовал в редакции Законов Республики Алтай от 31.05.2010 N 15-РЗ, от 04.06.2012 N 19-РЗ, от 10.07.2012 N 43-РЗ, от 15.11.2013 N 60-РЗ, от 31.03.2015 N 8-РЗ.

Названный Закон опубликован: Приложение к газете "Звезда Алтая", 02.07.2008, "Алтайдын Чолмоны, N 142-143, 15.07.2008, "Сборник законодательства Республики Алтай", N 49 (55), апрель, 2008, с. 24;

Приложение к газете "Звезда Алтая", 03.06.2010, "Сборник законодательства Республики Алтай", N 66 (72), ч. 1, май-июнь, 2010, с. 296, "Алтайдын Чолмоны", N 156,17.08.2010;

Приложение к газете "Звезда Алтая", 07.06.2012, "Сборник законодательства Республики Алтай, N 88 (94), ч. 1, май, 2012, с. 6;

Приложение к газете "Звезда Алтая", 12.07.2012, "Сборник законодательства Республики Алтай", N 89 (95), ч. 1, июнь, 2012, с. 233.

Официальный портал Республики Алтай http://www.altay-republic.ru, 23.11.2013, "Звезда Алтая", N 278, 06.12.2013, "Сборник законодательства Республики Алтай", N 106 (112), ноябрь, 2013, с. 188;

Официальный портал Республики Алтай http://www.altay-republic.ru, 01.04.2015, Официальный Интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 06.04.2015, "Звезда Алтая", N 138-139, 26.06.2015, "Алтайдын Чолмоны", N 134, 21.07.2015.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления в РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статьей 6 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных этим Законом.

Согласно п. 5.1. ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такие гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6-9 части 6, частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5-8 части 10, частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 настоящего Федерального закона.

Статьей 4.1. Закона Республики Алтай, оспариваемой прокурором, установлены гарантии выборным лицам, осуществляющим полномочия на постоянной основе, при освобождении их от должности по окончании срока полномочий.

Выборным лицам, осуществляющим полномочия на постоянной основе и не трудоустроенным после освобождения от должности по окончании срока полномочий, выплачивается пособие в размере не более одного денежного вознаграждения за каждый месяц, в котором они не были трудоустроены, но не свыше трех месяцев со дня окончания полномочий. Условия и порядок выплаты пособия, указанного в части 1 настоящей статьи, устанавливаются органами местного самоуправления.

Оспариваемой статьей 3 Закона Республики Алтай "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай" от 14 мая 2008 года N 52-РЗ выборным лицам, осуществляющим полномочия на постоянной основе, предусмотрено право на ежемесячную доплату к страховой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" и определены предельные размеры, порядок и условия ее предоставления и исчисления.

Суд полагает, что указанные нормы противоречат федеральному законодательству, ввиду следующего.

Статьей 53 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и ст. 86 Бюджетного Кодекса Российской Федерации регламентировано, что расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе. Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Между тем, федеральный законодатель, наделяя субъект РФ нормотворческими полномочиями, одновременно определил объемы и границы их осуществления.

Статьей 31 Бюджетного Кодекса Российской Федерации определен принцип самостоятельности бюджетов, согласно которому недопустимо установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Субъект Российской Федерации вправе определять порядок установления и исполнения лишь тех расходных обязательств муниципальных образований, которые подлежат исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации (абз. 6 ч. 1 ст. 8 БК РФ).

Законодатель Субъекта Российской Федерации, реализуя полномочия по установлению тех или иных выплат, обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение муниципальных образований и возможности их бюджета.

Статьей 65 Бюджетного кодекса РФ определено, что формирование расходов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

При этом расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется строго в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти и исходя из принципа самостоятельности бюджета.

Принцип самостоятельности бюджета раскрывается в 31 БК РФ и означает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Следовательно, реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета субъекта и как следствие потребует привлечение средств иных бюджетов.

Установление законом субъекта Российской Федерации правового регулирования, предусмотренного ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, не отменяет порядка самостоятельного расходования муниципальными образованиями средств местного бюджета.

Кроме того, реализация органом государственной власти субъекта Российской Федерации своих дискреционных полномочий по установлению лицам, замещающим выборные должности в органах местного самоуправления, дополнительных материальных гарантий напрямую зависит от уровня наполнения местных бюджетов собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения ими своих расходных обязательств.

Таким образом, при недостаточности средств муниципальных бюджетов, введения оспариваемыми нормами Закона Республики Алтай возможностей установления новых расходных обязательств, означает, что надлежащее их исполнение будет осуществляться за счет средств бюджетов иного уровня, что не согласуется с положениями бюджетного законодательства и противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Указанные обстоятельства служат ограничительным критерием и подлежат применению при решении вопроса о наличии у субъекта полномочий по самостоятельному установлению дополнительных гарантий лицам, замещающим выборные должности в органах местного самоуправления.

Из материалов дела следует, что в Республике Алтай на 23 декабря 2015 года значится 102 муниципальных образования. Доля безвозмездных поступлений в местные бюджеты муниципальных образований Республики Алтай в общем объеме доходов в 2015 составляет в среднем 75% (подробные данные по каждому муниципальному образованию приведены в таблице <данные изъяты>). Аналогичная ситуация имела место и в 2014 году ( <данные изъяты>).

Учитывая, что бюджеты муниципальных образований Республики Алтай являются дефицитными, при этом субъект РФ - Республика Алтай - является высоко дотационным, суд приходит к выводу о том, что в условиях сложившейся социально-экономической обстановки, установление оспариваемыми нормами дополнительных материальных гарантий выборным лицам органов местного самоуправления, не согласуется с принципами самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и противоречит требованиям вышеприведенного федерального законодательства.

При таких обстоятельствах ссылки представителя Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай - К.О.А. на незначительность расходов, производимых в связи с реализацией гарантий выборным лицам органов местного самоуправления на выплаты, установленные уставами на основании оспариваемых норм, не имеют правового значения. Оспариваемые прокурором нормы допускали возможность установления гарантий выборным лицам в каждом муниципальном образовании субъекта РФ - Республики Алтай - по наивысшему пределу, и как следствие могли повлечь увеличение расходов на данные нужды.

Доводы административных ответчиков о том, что расходные обязательства муниципальных образований по рассматриваемому вопросу возникают лишь в результате принятия органом местного самоуправления соответствующего муниципального акта, оспариваемые прокурором нормы не имеют прямого действия, основаны на неверном толковании положений действующего законодательства.

В соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации принимаются муниципальные правовые акты по вопросам гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (п. 5.1. ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Закон субъекта федерации, являющийся в силу положений указанной нормы основанием для последующего закрепления соответствующих положений в муниципальном правовом акте, не может противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй ст. 76 Конституции РФ.

Кроме того, анализ оспариваемых положений Закона Республики Алтай показывает, что оспариваемые нормы являются императивными, детально осуществляют правовое регулирование вопросов дополнительного пенсионного обеспечения выборных лиц органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия на постоянной основе, а также гарантий при освобождении от должности по окончании срока полномочий, содержат указания на предельные размеры выплат, способы их исчисления, условия осуществления выплат, несмотря на наличие в тексте оспариваемого закона отсылочных норм, указывающих, что размеры ежемесячной доплаты к страховой пенсии, ее назначение, перерасчет размера и выплата устанавливаются уставами, муниципальными правовыми актами (ч.ч. 3, 4 ст. 3 Закона Республики Алтай); условия и порядок выплаты пособия, устанавливается органами местного самоуправления (ч. 2 ст. 4.1 Закона Республики Алтай).

Использование в нормативном акте таких формулировок, как "предоставляются", "устанавливаются", обязывает органы местного самоуправления закрепить в уставах муниципальных образований приведенный объем установлений вне зависимости от финансовых возможностей местных бюджетов без одновременной компенсации таких расходов за счет средств бюджета республики, что не согласуется с упомянутыми выше положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, БК РФ.

Редакция оспариваемых норм по своей юридической конструкции содержит критерии (предельные размеры выплат и условия их осуществления), позволяющие оценить финансовую нагрузку на бюджет.

В связи с этим доводы представителей административных ответчиков о том, что законодатель Республики Алтай определил лишь перечень возможных для установления органами местного самоуправления гарантий деятельности депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, не могут быть приняты во внимание, как не соответствующие содержанию оспариваемого нормативного акта.

Также, следует отметить, что статья 4.1 Закона Республики Алтай "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай" от 14 мая 2008 года N 52-РЗ, предусматривающая гарантию в виде выплаты пособия для выборных лиц при освобождении от должности по окончании срока полномочий в настоящее время вступила в противоречие с положениями, закрепленными п. 5.1. ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которой установлено, что гарантии, связанные с прекращением полномочий и предусматривающие расходование средств местных бюджетов, могут устанавливаться только в отношении лиц, которые на период прекращения полномочий достигли пенсионного возраста либо потеряли трудоспособность.

Из содержания статьи 4.1 Закона Республики Алтай следует, что она допускает возможность распространения своего действия на всех выборных лиц органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе по окончании срока полномочий, без учета категории лиц, определенной п. 5.1. ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что также является основанием, для признания оспариваемой прокурором нормы недействующей.

Учитывая, что ст. 3 Закона Республики Алтай "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай" от 14 мая 2008 года N 52-РЗ регулируются вопросы дополнительного пенсионного обеспечения, в то время как возможность установления данной гарантии исключается по причине несоответствия ее федеральному законодательству, содержащиеся в ней нормы, определяющие правовой механизм реализации этих прав также подлежат признанию недействующими в полном объеме. Поскольку возможность реализации наличествует только в отношении действующих гарантий.

В связи с тем, что часть 8 пункта 1 статьи 2 Закона Республики Алтай "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай" от 14 мая 2008 года N 52-РЗ содержит отсылочную норму на статью 3 Закона Республики Алтай, признанную недействующей, ее следует признать недействующей в части слов "в соответствии со ст. 3 настоящего Закона".

Таким образом, осуществляя правовое регулирование вопросов осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай, субъект РФ - Республика Алтай, - определив размеры и условия предоставления названных гарантий выборным лицам органов местного самоуправления, вышел за пределы предоставленных федеральным законодательством ему полномочий.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Разрешая вопрос о дате, с которой Закон Республики Алтай признается недействующим, суд учитывает, что Закон Республики Алтай N 52-РЗ применялся, в соответствии с его положениями были реализованы права граждан, данные обстоятельства в силу разъяснений, содержащихся в абзаце 3 п. 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", являются основанием для признания оспариваемого нормативного акта недействующим со дня вступления решения в законную силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Республики Алтай, решил:

Административное исковое заявление прокурора Республики Алтай о признании не соответствующим федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, недействующим в части Закона Республики Алтай от 14.05.2008 N 52-РЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай" удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу:

Пункт 8 части 1 статьи 2 в части слов "в соответствии со ст. 3 настоящего Закона", статью 3, статью 4.1 Закона Республики Алтай от 14.05.2008 N 52-РЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай", принятого Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в официальном издании - газете "Звезда Алтая" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный суд Республики Алтай в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 19 января 2016 года.