Постановление Уставного суда Калининградской области от 12 августа 2016 г. N 5-П "По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области статьи 83, пункта 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области от 2 октября 2000 года N 247 "Об Уставном Суде Калининградской области"

Уставный Суд Калининградской области, руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 1 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области статьи 83, пункта 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области от 2 октября 2000 года N 247 "Об Уставном Суде Калининградской области" (далее - Уставный закон Калининградской области N 247).

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Ю.С.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли статья 83, пункт 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области N 247 Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Заслушав сообщение судьи - докладчика А.В.К., выступления представителей сторон: С.И.С., А.Н.Б., Е.Ю.Г., исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области установил:

1. В Уставный Суд 20 января 2016 года поступило обращение депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Ю. Соловьева (далее - заявитель) о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области статьи 83, пункта 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области N 247.

11 февраля и 11 апреля 2016 года Уставным Судом получены дополнения к обращению.

Статьей 83 Уставного закона Калининградской области N 247 установлен круг субъектов, обладающих правом на обращение в Уставный Суд с запросом о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области законов Калининградской области, постановлений областной Думы, нормативных правовых актов Губернатора Калининградской области, Правительства Калининградской области, органов исполнительной власти Калининградской области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований, находящихся на территории Калининградской области.

Согласно пункту 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области N 247 запрос в Уставный Суд о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов в целом или их отдельных частей допустим, если возник спор о компетенции между органами государственной власти Калининградской области, между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований, связанный с проверкой соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов, указанных в Уставе (Основном Законе) Калининградской области.

Заявитель указывает, что в связи с отсутствием в положении статьи 83 Уставного закона Калининградской области N 247 нормативного правового предписания, которое устанавливает право на обращение в Уставный Суд с запросом о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области уставных законов Калининградской области, статья 83 вступает в противоречие с требованиями положений части 2 статьи 5, пункта "а" части 1 статьи 72, частей 1, 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пункта 1 статьи 3, статьи 3.1, пункта 2 статьи 27 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 1, пункта 1 статьи 2, подпункта 3 пункта 1 статьи 7, пункта 3 статьи 43, пункта 1 статьи 44, пункта 1 статьи 49, подпункта 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

В отношении оспариваемого пункта 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области N 247 заявитель поясняет, что Уставным законом Калининградской области от 2 декабря 2015 года N 483 "О внесении изменения в Устав (Основной Закон) Калининградской области" (далее - Уставный закон Калининградской области N 483) положение пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области изложено в новой редакции, Законом Калининградской области от 2 декабря 2015 года N 484 "О внесении изменений в Закон Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" (далее - Закон Калининградской области N 484) глава 11 "Рассмотрение дел по спорам о компетенции" признана утратившей силу.

В связи с этим считает, что пункт 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области N 247 вступает в противоречие с требованиями части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", статьи 1, пункта 1 статьи 2, подпункта 3 пункта 1 статьи 7, статьи 43, пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Учитывая изложенное, заявитель просит признать статью 83 в той мере, в какой ею не урегулировано право на обращение в Уставный Суд с запросом о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области уставных законов Калининградской области, и пункт 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области N 247 не соответствующими статье 1, пункту 1 статьи 2, подпункту 3 пункта 1 статьи 7, статье 43, пункту 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Представитель заявителя С.И.С. в судебном заседании поддержала изложенную в обращении правовую позицию депутата Калининградской областной Думы пятого созыва В.Ю. Соловьева.

Представитель Калининградской областной Думы А.Н.Б. в судебном заседании поддержал позицию, изложенную в письменном отзыве, направленном в Уставный Суд, заключающуюся в том, что производство по делу в части статьи 83 Уставного закона Калининградской области N 247 подлежит прекращению в связи с принятием Калининградской областной Думой Уставного закона Калининградской области от 17 июня 2016 года N 539 "О внесении изменений в отдельные уставные законы Калининградской области" (далее - Уставный закон Калининградской области N 539), которым внесены, в том числе изменения в оспариваемую заявителем статью 83, закрепляющие право указанных в ней лиц на обращение в Уставный Суд с запросом о соответствии уставных законов Уставу (Основному Закону) Калининградской области. Далее пояснил, что пункт 2 статьи 84 Уставного закона выступает в качестве требования, с наличием которого связано право на обращение в суд и принятие дела судом к производству, должен применяться во взаимосвязи с иными положениями главы 10 Уставного закона Калининградской области N 247, регламентирующей вопросы рассмотрения дел о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов. Полагает, что пункт 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области N 247 не содержит противоречий Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Представитель Губернатора Калининградской области Е.Ю.Г. в судебном заседании поддержала позицию, изложенную в письменном отзыве, указав, что статья 84 является структурным элементом главы 10 "Рассмотрение дел о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов" Уставного закона Калининградской области N 247; исходя из ее наименования и места в Уставном законе, указанная статья устанавливает допустимость запроса в Уставный Суд о соответствии Уставу нормативных правовых актов в целом или их отдельных частей; пункт 2 статьи 84 закрепляет одно из условий, при котором Уставный Суд принимает решение о принятии запроса к рассмотрению и не регулирует вопросы подведомственности дел Уставному Суду. Кроме того, пояснила, что в данной норме речь идет о наличии неопределенности в вопросе о том, к чьей компетенции относится принятие нормативного акта, который заявитель просит признать несоответствующим Уставу; несмотря на терминологическое сходство между формулировками статьи 84 и утратившей силу главы 11 Уставного закона Калининградской области N 247, указанные нормы регулируют различные отношения - при оспаривании нормативных правовых актов право на обращение имеет широкий круг субъектов - это различные органы, должностные лица и граждане, а статьей 86-1 такое право было предоставлено только тем органам, которые участвуют в соответствующих правоотношениях.

Также полагает, что производство по делу в части статьи 83 Уставного закона Калининградской области N 247 подлежит прекращению в связи с принятием Калининградской областной Думой Уставного закона Калининградской области N 539, которым внесены изменения в статью 83 Уставного закона Калининградской области N 247.

В соответствии со статьей 70 Уставного закона Калининградской области N 247 Уставный Суд принимает постановление по делу только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области на территории области признается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения.

Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" установлено, что в Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации; конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации (части 2, 4 статьи 4, часть 1 статьи 27).

В соответствии с Уставом (Основным Законом) Калининградской области Уставный Суд Калининградской области является судебным органом государственной власти Калининградской области, входит в единую судебную систему Российской Федерации, порядок создания и деятельности Уставного Суда Калининградской области, рассмотрения отнесенных к его компетенции вопросов устанавливается уставным законом Калининградской области (статья 51, пункты 1, 4 статьи 52).

Согласно положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области (пункт 1 статьи 17, статья 22) и Уставного закона Калининградской области от 4 мая 2010 года N 439 "О Калининградской областной Думе" (пункт 1 статьи 1, подпункт 2 пункта 1 статьи 7) Калининградская областная Дума является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной (представительной) власти Калининградской области и осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий Калининградской области.

Закон Калининградской области N 247 принят Калининградской областной Думой второго созыва 7 сентября 2000 года, подписан главой администрации (губернатором) Калининградской области Л.Г. 2 октября 2000 года, опубликован в издании "Дмитрия Донского, 1" N 83 от 14 октября 2000 года (начало), N 86 от 21 октября 2000 года (продолжение), N 89 от 28 октября 2000 года (окончание), вступил в силу со дня его официального опубликования.

В настоящее время статья 83 Уставного закона Калининградской области N 247 действует в редакции Уставного закон Калининградской области N 539, пункт 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области N 247 - в редакции Закона Калининградской области от 8 апреля 2004 года N 380 "О внесении дополнений и изменений в Законы Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" и "О правовых актах органов государственной власти Калининградской области" (далее - Закон Калининградской области N 380).

Исходя из изложенного, Уставный Суд приходит к выводу, что Уставный закон Калининградской области N 247 принят в пределах полномочий, установленных федеральным законодательством и Уставом (Основным Законом) Калининградской области.

3. Конституционное право каждого на судебную защиту его прав и свобод (часть 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации) обеспечивается Уставным Судом Калининградской области на территории Калининградской области посредством рассмотрения в процедуре уставного судопроизводства судебных дел по обращениям заявителей, определенных законом.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (Определения от 20 октября 2005 года N 352-О, от 20 ноября 2005 года N 471-О, от 23 мая 2006 года N 185-О и другие), право на судебную защиту реализуется гражданами не произвольно, а с использованием законодательно установленных способов и процедур, учитывающих особенности видов судопроизводства и категорий дел.

Реализуя собственные полномочия, законодатель Калининградской области Уставным законом Калининградской области N 483 внес изменения в статью 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, изложив ее пункт 3 в новой редакции, согласно которому Уставный Суд Калининградской области:

1) дает толкование Устава (Основного Закона) Калининградской области;

2) рассматривает дела о соответствии уставных законов Калининградской области, законов Калининградской области, нормативных правовых актов органов государственной власти Калининградской области, органов местного самоуправления Уставу (Основному Закону) Калининградской области;

3) дает заключения по проектам уставных законов Калининградской области о внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области о наличии или отсутствии противоречия предлагаемых к принятию норм иным положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Тем самым, из названной статьи законодателем было исключено одно из полномочий Уставного Суда - разрешение споров о компетенции между органами государственной власти Калининградской области, между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления в случае, если оспариваемая компетенция определена Уставом (Основным Законом) Калининградской области.

В целях приведения в соответствие с Уставом (Основным Законом) Калининградской области Законом Калининградской области N 484 были внесены аналогичные изменения в статью 4 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" (которому одновременно вышеназванным Законом был придан статус уставного закона Калининградской области), а также была признана утратившей силу глава 11 "Рассмотрение дел по спорам о компетенции".

Ранее указанной главой регулировались вопросы, связанные с определением круга субъектов, которые вправе обратиться в Уставный Суд за разрешением спора о компетенции, требования допустимости запроса, пределы проверки Уставным Судом по делам о спорах о компетенции и иные вопросы (статьи 86-1, 86-2, 86-3, 86-4 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" в редакции Закона Калининградской области от 08 апреля 2004 года N 380).

Одним из требований допустимости обращения по указанному спору являлось принятие нормативного правового акта либо уклонение от принятия нормативного правового акта, которое, по мнению заявителя, нарушало установленное Уставом (Основным Законом) Калининградской области разграничение компетенции между органами государственной власти Калининградской области, между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления (пункт 4 статьи 86-2).

При этом рассмотрение дела о соответствии нормативного правового акта, являющегося предметом спора о компетенции, Уставу (Основному Закону) Калининградской области по содержанию норм, по форме нормативного правового акта, по порядку подписания, принятия, опубликования или введения в действие было возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов (пункт 2 статьи 86-3), и соответственно - с учетом предусмотренных для указанного порядка требований допустимости запроса, установленных статьей 84 Уставного закона Калининградской области N 247.

Согласно пункту 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области N 247 запрос в Уставный Суд о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов в целом или их отдельных частей допустим, если возник спор о компетенции между органами государственной власти Калининградской области, между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований, связанный с проверкой соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов, указанных в Уставе (Основном Законе) Калининградской области.

При сопоставлении положений пункта 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области N 247 с иными действующими в настоящий момент и ранее действовавшими нормами Уставного закона Калининградской области N 247, а также учитывая буквальное содержание указанной нормы, Уставный Суд Калининградской области приходит к выводу о том, что пункт 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области N 247, будучи по сути элементом порядка рассмотрения споров о компетенции, является вспомогательным по отношению к утратившим силу нормам главы 11 Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" (в редакции Закона Калининградской области от 08 апреля 2004 года N 380), вне указанного порядка не имеет собственного предмета регулирования и не может применяться.

Дискреция регионального законодателя в регулировании порядка организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, порядка рассмотрения отнесенных к их компетенции вопросов, в том числе наличие вытекающего из положений федерального законодательства и подтвержденного выводами Конституционного Суда Российской Федерации (Определение от 7 февраля 2003 года N 46-О) права самостоятельно определять пределы и условия осуществления правомочий Уставного Суда, не является абсолютной и не освобождает его от обязанности при регулировании требований допустимости применительно к отдельным категориям дел соблюдать принцип правовой определенности.

Наличие в действующей редакции Уставного закона Калининградской области N 247 нормы пункта 2 статьи 84 при отсутствии норм, закрепляющих основания, порядок и условия ее реализации, определение понятия "спор о компетенции" либо его признаки, не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования.

В настоящий момент Устав (Основной Закон) Калининградской области, Уставный закон Калининградской области N 247, иные уставные законы Калининградской области, законы Калининградской области не регулируют общественные отношения, возникающие в связи со спорами о компетенции, а также не предусматривают законодательного порядка разрешения указанных споров, в том числе в порядке уставного судопроизводства.

В связи с этим возникает неопределенность в понимании оспариваемой нормы применительно к случаям использования Уставным Судом Калининградской области при принятии к рассмотрению запроса о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов требования допустимости, закрепленного пунктом 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области N 247, что создает условия для нарушения прав субъектов, наделенных законом правом на обращение в Уставный Суд Калининградской области с запросом о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов, в том числе право каждого на судебную защиту его прав и свобод (часть первая статьи 46 Конституции Российской Федерации).

Кроме того, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона (Постановления от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 17 июня 2004 года N 12-П, от 29 июня 2004 года N 13-П).

Таким образом, Уставный Суд приходит к выводу, что закрепление в пункте 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" в качестве требования допустимости запроса о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов возникновения спора о компетенции, связанного с проверкой соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов, указанных в Уставе (Основном Законе) Калининградской области, не отвечает требованиям определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой действующего правового регулирования, порождает неоднозначное ее толкование при применении как Уставным Судом Калининградской области, так и субъектами, наделенными законом правом на обращение в Уставный Суд с запросом о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области нормативных правовых актов, и не соответствует статьи 1, пункта 1 статьи 2, подпункта 3 пункта 1 статьи 7, статьи 43, пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

4. По смыслу статьи 36 Уставного закона Калининградской области N 247 основанием к рассмотрению дела о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области уставного закона Калининградской области является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемые заявителем нормы уставного закона Калининградской области.

В период подготовки дела к слушанию пунктом 1 статьи 2 Уставного закона Калининградской области N 539 статья 83 Уставного закона Калининградской области N 247 после слов "Уставу (Основному Закону) Калининградской области" дополнена словами "уставных законов Калининградской области".

Уставный Суд приходит к выводу, что в связи с принятием вышеуказанных изменений в статью 83 Уставного закона Калининградской области N 247 не обнаруживается неопределенность в вопросе соответствия положений статьи 83 Уставного закона Калининградской области N 247 Уставу (Основному Закону) Калининградской области, и в этой связи отсутствуют основания для признания оспариваемой нормы не соответствующей Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 65 Уставного закона Калининградской области N 247 производство по делу в части проверки соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области статьи 83 Уставного закона Калининградской области N 247 подлежит прекращению.

На основании изложенного, руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 1 пункта 3 статьи 4, статьей 7, подпунктом 1 пункта 1 статьи 65, статьями 68, 69, 70, 71, 74, 75, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд постановил:

1. Признать пункт 2 статьи 84 Уставного закона Калининградской области от 2 октября 2000 года N 247 "Об Уставном Суде Калининградской области" несоответствующим статьи 1, пункта 1 статьи 2, подпункта 3 пункта 1 статьи 7, статьи 43, пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

2. Прекратить производство по делу в части проверки соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области статьи 83 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области".

3. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

4. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.

Уставный Суд

Калининградской области