Постановление Уставного суда Калининградской области от 14 августа 2017 г. N 7-П по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области отдельного положения пункта 6 статьи 21 Устава муниципального образования "Гусевский городской округ", принятого Решением окружного Совета депутатов Гусевского городского округа от 19 февраля 2014 года N 15 "О принятии Устава муниципального образования "Гусевский городской округ"

Уставный Суд Калининградской области, руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 3 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области отдельного положения пункта 6 статьи 21 Устава муниципального образования "Гусевский городской округ", принятого Решением окружного Совета депутатов Гусевского городского округа от 19 февраля 2014 года N 15 "О принятии Устава муниципального образования "Гусевский городской округ".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутата Калининградской областной Думы шестого созыва И.А.Р.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемая заявителем норма в той части, которая предусматривает, что порядок принятия правовых актов окружного Совета депутатов определяется его регламентом.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Ю.М.С., объяснения представителей заявителя С.И.С. и А.Е.Л., главы муниципального образования "Гусевский городской округ" А.П.Г., исследовав представленные документы и иные материалы, Уставный Суд Калининградской области установил:

1. В Уставный Суд 7 марта 2017 года поступило обращение в форме запроса от депутата Калининградской областной Думы шестого созыва И.А.Р. (далее - заявитель) о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области отдельного положения пункта 6 статьи 21 Устава муниципального образования "Гусевский городской округ", принятого Решением окружного Совета депутатов Гусевского городского округа от 19 февраля 2014 года N 15 "О принятии Устава муниципального образования "Гусевский городской округ" (далее - Решение N 15), согласно которому "порядок организации деятельности окружного Совета определяется регламентом, принимаемым Советом, который устанавливает периодичность, порядок созыва и проведения заседаний Совета, планирования работы, подготовки и принятия правовых актов и иные вопросы его деятельности".

По мнению заявителя, оспариваемая норма не соответствует Уставу (Основному Закону) Калининградской области в части слов "и принятия", поскольку порядок принятия муниципальных правовых актов должен регулироваться Уставом муниципального образования, а не Регламентом окружного Совета депутатов.

В обоснование своей правовой позиции заявитель указал положение подпункта 6 пункта 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), согласно которому: "Уставом муниципального образования должны определяться:... виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов".

В ходе судебного заседания представители заявителя С.И.С. и А.Е.Л. подтвердили правовую позицию и требования, изложенные в обращении.

Глава муниципального образования "Гусевский городской округ" А.П.Г. в ходе судебного заседания, поддержав позицию, изложенную в письменном отзыве в Уставный Суд, указал, что порядок принятия нормативных правовых актов регулируется Уставом муниципального образования "Гусевский городской округ", а Регламент окружного Совета депутатов, утвержденный решением N 1 от 30 октября 2013 года, принят для детализации технического применения положений Устава и ему не противоречит.

В соответствии со статьей 70 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает постановление по делу только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является проверка соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области отдельного положения пункта 6 статьи 21 Устава муниципального образования "Гусевский городской округ" (далее - Устав муниципального образования), принятого Решением N 15.

2. Конституцией Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (часть 2 статьи 3, статьи 12, 130 и 131).

В силу положений статьи 56 Устава (Основного Закона) Калининградской области в Калининградской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами признается, гарантируется и осуществляется местное самоуправление. Местное самоуправление в Калининградской области осуществляется в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными федеральным законом.

Пунктом 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области определено, что органы местного самоуправления обеспечивают соответствие муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, уставным законам Калининградской области, законам Калининградской области и иным нормативным правовым актам Калининградской области.

Федеральным законом, устанавливающим общие правовые, организационные и экономические принципы местного самоуправления, является Федеральный закон N 131-ФЗ.

Согласно нормам Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7).

В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (часть 1 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ).

Из вышеуказанных взаимосвязанных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области и Федерального закона N 131-ФЗ следует, что устав муниципального образования, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования должны соответствовать законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Устав муниципального образования "Гусевский городской округ" принят Решением окружного Совета депутатов Гусевского городского округа N 15 от 19 февраля 2014 года. Решение N 15 подписано главой муниципального образования "Гусевский городской округ" В.В.Г. и зарегистрировано в Управлении Минюста России по Калининградской области 12 марта 2014 года за N RU393110002014001, опубликовано 19 и 26 марта 2014 года в газете "За доблестный труд" N 20, 22.

Устав муниципального образования "Гусевский городской округ" в соответствии с пунктом 3 Решения N 15 вступил в силу после его официального опубликования.

Таким образом, Устав муниципального образования "Гусевский городской округ" является муниципальным правовым актом органа местного самоуправления, принят окружным Советом депутатов муниципального образования "Гусевский городской округ" и подписан главой городского округа в пределах предоставленных им полномочий.

3. Регулирование вопросов организации местного самоуправления, включая вопросы организации деятельности представительного органа муниципального образования, осуществляется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, статьи 4, 7, 43 Федерального закона N 131-ФЗ).

Определяя понятие муниципального правового акта, законодатель установил, что муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, в том числе по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления (абзац 22 части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ).

Таким образом, предоставление органам местного самоуправления достаточно широкой свободы усмотрения при принятии муниципальных правовых актов не означает, что они могут действовать произвольно. В соответствии с частями 1 и 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, в том числе при осуществлении правового регулирования по вопросам, решение которых отнесено к их ведению.

В соответствии с частью 3 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования наряду с решениями, устанавливающими правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимает решения по вопросам организации своей деятельности.

По мнению Уставного Суда, муниципальным правовым актом, регулирующим порядок работы представительного органа муниципального образования, структуру, порядок формирования комиссий, процедурные вопросы голосования по принимаемым решениям, вопросы подготовки и рассмотрения проектов правовых актов, а также иные вопросы организации деятельности представительного органа муниципального образования, является регламент.

Как указывалось ранее, органы местного самоуправления обеспечивают соответствие муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, уставным законам Калининградской области, законам Калининградской области и иным нормативным правовым актам Калининградской области (пункт 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области).

Заявитель подвергает сомнению отдельное положение пункта 6 статьи 21 Устава муниципального образования, принятого Решением N 15, предусматривающее, что регламент устанавливает в том числе порядок принятия правовых актов окружного Совета.

Оспариваемая норма включена в статью 21 "Окружной Совет депутатов" Устава муниципального образования, принятого Решением N 15, которой регулируются общие организационные вопросы формирования и деятельности представительного органа муниципального образования.

Вместе с тем согласно пункту 6 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов должны определяться уставом муниципального образования.

Анализируя указанные выше положения федерального законодательства, Устава (Основного Закона) Калининградской области, Уставный Суд приходит к мнению, что муниципальный правовой акт не должен противоречить действующему законодательству и уставу муниципального образования, содержать нормативные положения, которые в силу прямого предписания федерального закона должны содержаться в уставе муниципального образования (часть 2 статьи 43, часть 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ).

Устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования (часть 2 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ).

Процедура принятия муниципальных правовых актов является основополагающей гарантией надлежащего выражения воли населения и соблюдения принципа законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, в том числе представительного органа муниципального образования.

По этой причине федеральное законодательство определяет необходимость закрепления порядка принятия правовых актов именно в уставе муниципального образования, обладающем высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов (части 1 и 2 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ), подготовка и принятие которого обеспечены специальными процедурами, направленными на наиболее полное доведение до населения его содержания и обеспечение участия населения в его обсуждении, гласности при его обсуждении, в частности, предусмотрено официальное опубликование проекта устава муниципального образования.

Согласно частям 5 и 6 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются квалифицированным большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования; устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Указанная процедура обеспечивает максимальное выражение воли населения в деятельности депутатов представительного органа местного самоуправления и наибольшую стабильность устава, защиту его от произвольных изменений, повышенную легитимность его норм.

Регламент, определяющий процедурно-организационные вопросы деятельности представительного органа, является актом меньшей юридической силы по отношению к уставу муниципального образования.

Порядок подготовки, принятия и обнародования регламента менее публичен и не гарантирует надлежащего закрепления и доведения до населения порядка принятия муниципальных правовых актов - важнейшего механизма обеспечения законности на территории муниципального образования.

Следовательно, оспариваемое отдельное положение пункта 6 статьи 21 Устава муниципального образования, принятого Решением N 15, в той части, которая предусматривает, что порядок принятия правовых актов определяется регламентом, принимаемым Советом депутатов, противоречит федеральному законодательству, нарушает принцип законности в деятельности органов местного самоуправления и не соответствует пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

На основании изложенного и руководствуясь подпунктом 3 пункта 3 статьи 4, статьями 68, 69, 70, 71, 75, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области постановил:

1. Признать отдельное положение пункта 6 статьи 21 Устава муниципального образования "Гусевский городской округ", принятого Решением окружного Совета депутатов Гусевского городского округа от 19 февраля 2014 года N 15 "О принятии Устава муниципального образования "Гусевский городской округ", в той части, которая предусматривает, что порядок принятия правовых актов определяется регламентом, принимаемым Советом, не соответствующим пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно со дня провозглашения.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.