Решение Калининградского областного суда от 22 августа 2017 г. N 3а-40/2017 (ключевые темы: проект планировки - красные линии - функциональные зоны - границы земельного участка - генеральные планы городских округов)

Решение Калининградского областного суда от 22 августа 2017 г. N 3а-40/2017

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ОАО "Б" к городскому совету депутатов Калининграда, главе городского округа "Город Калининград", Правительству Калининградской области, Агентству по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области об оспаривании в части генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением окружного совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, и о возложении обязанности по внесению изменений в указанный генеральный план, установил:

Решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 16 февраля 2006 года утвержден генеральный план городского округа "Город Калининград" на период до 2035 года включительно в виде графических и текстовых материалов.

Данное решение городского совета депутатов с соответствующими приложениями, в том числе картой функциональных зон, опубликовано на официальном сайте администрации городского округа "Город Калининград" и в газете "Гражданин" (специальный выпуск, N 33-с, 15 июля 2016 года) и вступило в законную силу.

ОАО "Б" обратилось в суд с указанным административным иском, ссылаясь на то, что ему принадлежит на праве долгосрочной (до 2052 года) аренды земельный участок с кадастровым номером 39:15:140302:18 площадью 29459 кв. м по ул. Октябрьская, 3а в Московском районе г. Калининграда и на праве собственности - расположенные на данном земельном участке нежилые строения выставочного павильона и выставочного комплекса площадью 3045,2 кв. м и 1927,8 кв. м. В целях строительства международного выставочного комплекса в соответствии с разрешенным использованием земельного участка ОАО "Б" получен утвержденный администрацией городского округа "Город Калининград" градостроительный план земельного участка RU 39301000-5015 от 26 июня 2014 года, согласно которому одним из основных видов разрешенного использования земельного участка является размещение экспоцентров, международных выставок, гостиниц. 7 ноября 2014 года между ОАО "Б" и чешским акционерным обществом "C" заключен договор о совместной деятельности по реконструкции и строительству международного конгрессно-выставочного центра Евразийского сотрудничества в г. Калининграде, срок строительства и ввода в эксплуатацию конгрессно-выставочного центра сторонами договора определен до 3 квартала 2017 года.

Однако 30 апреля 2015 года регистрирующим органом были произведены регистрационные записи об обременении права аренды земельного участка с кадастровым номером 39:15:140302:18 и права собственности на находящиеся на нем нежилые строения на основании постановления Правительства Калининградской области от 25 марта 2015 года N 156, согласно которому принадлежащий ОАО "Б" на праве аренды земельный участок и расположенные на нем объекты капитального строительства подлежат изъятию для государственных нужд Калининградской области для строительства улично-дорожной сети острова Октябрьский, обеспечивающей подъезд к стадиону.

Указанное постановление принято на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2014 года N 1735-р "О проекте планировки территории Московского и Ленинградского районов г. Калининграда, предназначенной для размещения стадиона на 45000 зрительских мест" и постановления Правительства Калининградской области от 30 декабря 2014 года N 929 об утверждении проекта межевания соответствующей территории, разработанных во исполнение требований статьи 27 Федерального закона от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018...".

При этом проектом планировки сформированы красные линии, которые на чертеже красных линий отражены, в том числе, в границах земельного участка с кадастровым номером 39:15:140302:18 и разделяют данный земельный участок на пять самостоятельных земельных участков, отнесенных проектом планировки к функциональной зоне ОИ-7.2 "Подзона регенерации исторической среды, общественно-жилые здания до 6 этажей".

На основании проекта планировки и проекта межевания, утвержденных органами государственной власти Российской Федерации и Калининградской области, было принято городским советом депутатов Калининграда решение от 1 июля 2015 года N 197, которым внесены изменения в генплан, в частности, на карте функциональных зон генерального плана были воспроизведены красные линии, утвержденные проектом планировки согласно распоряжению Правительства РФ от 5 сентября 2014 года N 1735-р, и изменена функциональная зона, к которой относится земельный участок ОАО "Б" с общественно-деловой зоны на зону общественно-жилого назначения".

Действующий в настоящее время генеральный план городского округа "Город Калининград", утвержденный решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, включает в себя карту функциональных зон, согласно которой принадлежащий ОАО "Б" земельный участок с кадастровым номером 39:15:140302:18 отнесен к зоне смешанного функционального назначения, в которой разрешено, помимо строительства общественно-деловых зданий, также новое жилищное строительство. Кроме того, на карте функциональных зон границы зоны смешанного функционального назначения отображены с учетом красных линий в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2014 года N 1735-р.

По мнению административного истца, карта функциональных зон генерального плана городского округа "Город Калининград" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 39:15:140302:18 к зоне смешанного функционального назначения и графического изображения границ данной функциональной зоны применительно к земельному участку с кадастровым номером 39:15:140302:18 нарушает законные права ОАО "Б" на использование единого земельного участка с кадастровым номером 39:15:140302:18 в соответствии с его разрешенным использованием и не соответствует закону при том, что у органов местного самоуправления городского округа "Город Калининград" не имелось оснований для учета в генеральном плане красных линий, утвержденных проектом планировки согласно распоряжению Правительства РФ от 5 сентября 2014 года N 1735-р, поскольку запланированное в этом проекте планировки жилое строительство не имеет никакого отношения к подготовке и проведению в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018.

Кроме того, по утверждению административного истца, до настоящего времени графическая часть проекта планировки не утверждена в порядке, предусмотренном законодательством, в том числе с учетом требований РДС 30-201-98, и не опубликована, а представленные Правительством Калининградской области и Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области графические материалы, в том числе чертеж красных линий в составе проекта планировки, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2014 года N 1735-р, недостоверны.

С учетом изложенного ОАО "Б" просило признать недействующим решение городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 об утверждении генерального плана городского округа "Город Калининград" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 39:15:140302:18 к зоне смешанного функционального назначения и в части графического изображения на карте функциональных зон применительно к земельному участку с кадастровым номером 39:15:140302:18, а также обязать Правительство Калининградской области и Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области внести изменения в карту функциональных зон путем отнесения указанного земельного участка к общественно-деловой зоне и графического изображения этого участка на карте функциональных зон в соответствии с его конфигурацией и установленными границами.

В судебном заседании представители ОАО "Б" Б.А.В., Г.П.П., М.П.П. заявленные требования поддержали, изложив в их обоснование аналогичные доводы.

Представитель заинтересованного лица - чешского акционерного общества "C" - Б/А.В. административный иск поддержал.

Представители городского совета депутатов Калининграда и главы городского округа "Город Калининград" в судебное заседание не явились, административные ответчики извещены надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили, явка ответчиков не признана обязательной, в связи с чем с учетом мнения других участников процесса суд определил рассмотреть дело в отсутствие неявившихся представителей.

В письменном отзыве городского совета депутатов Калининграда ставится вопрос об отказе в административном иске по мотиву соблюдения установленного градостроительным законодательством порядка принятия и официального опубликования генерального плана городского округа, который в оспариваемой части соответствует нормам Федерального закона от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018..." с учетом проекта планировки, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2014 года N 1735-р.

Представители Правительства Калининградской области - Г.А.Л. и Н.М.А., а также представитель Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области В.К.Ю. просили в иске отказать, указав, что оспариваемый в части генеральный план принят ввиду истечения срока действия предыдущего генерального плана 2006 года в порядке и с соблюдением процедуры, установленных градостроительным законодательством РФ, а также во исполнение требований части 11 статьи 27 Федерального закона от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018..." с учетом красных линий, сформированных распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2014 года N 1735-р, для строительства улично-дорожной сети на территории острова Октябрьский, обеспечивающей подъезд к стадиону, а также надземного пешеходного перехода черед Московский проспект, соединяющего ул. Зарайскую, набережную Карбышева и набережную Трибуца, и для последующего (после проведения чемпионата) строительства на территории острова Октябрьский объектов различного назначения.

Выслушав пояснения представителей сторон и заинтересованного лица, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора об обоснованности заявленных требований в части графического изображения на карте функциональных зон в составе генерального плана города Калининграда границ зоны смешанного функционального назначения в пределах границ земельного участка с кадастровым номером 39:15:140302:18, а также выслушав судебные прения, суд приходит к следующему.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 3 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ. Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.

Содержание генерального плана городского округа, порядок его подготовки и утверждения, особенности согласования проекта генерального плана городского округа предусмотрены статьями 9, 23, 24 и 25 ГрК РФ.

Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

В соответствии со статьями 41, 41.1, подпунктом "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ красные линии отображаются на чертеже в составе основной части проекта планировки территории, который наряду с проектом межевания относится к документами по планированию территории, разрабатывается, в частности, в целях установления границ территории общего пользования и установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства в соответствии с определенными генеральным планом поселения, городского округа функциональными зонами.

В силу пункта 2 части 2 и пункта 2 части 6 статьи 43 ГрК РФ красные линии могут быть утверждены проектом межевания для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такое установление красных линий влечет за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

Из названных норм Градостроительного кодекса РФ следует, что чертеж красных линий не входит в состав утверждаемой части генерального плана, но в генеральном плане, в частности, на карте функциональных зон могут учитываться в качестве границ функциональных зон красные линии, утвержденные проектами планировок или в случаях, предусмотренных пунктом 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ, - проектами межевания.

Под красными линиями понимаются линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (пункт 11 статьи 1 ГрК РФ).

Красные линии отделяют территории кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры от улиц, проездов и площадей в городских и сельских поселениях (п. 3.3 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации. РСД 30-201-98).

К элементам планировочной структуры относятся, в частности, район, микрорайон, квартал, территория общего пользования, территория, занятая линейным объектом или предназначенная для размещения линейного объекта, улично-дорожная сеть.

Из материалов дела следует, что решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 утвержден генеральный план городского округа "Город Калининград" на период до 2035 года (включительно) в виде текстовых (положение о территориальном планировании) и графических (включая карту функциональных зон) материалов.

Из оспариваемой в части карты функциональных зон городского округа видно, что принадлежащий ОАО "Б" на праве аренды сроком до 2052 года земельный участок с кадастровым номером 39:15:140302:18 площадью 29459 кв. м, расположенный по ул. Октябрьская, д. 3а в Московском районе г. Калининграде, разрешенное использование - под существующее здание выставочного павильона, отнесен к зоне смешанного функционального назначения общественно-деловой зоны, в которой согласно подпункту 2.1 пункта 2 раздела 2 Положения о территориальном планировании генерального плана городского округа "Город Калининград" предусматривается застройка на равных основаниях общественно-деловыми и жилыми зданиями, как правило, отдельно стоящими и не образующими полноценных элементов жилой среды (жилых групп, кварталов), а также сопутствующими объектами инженерной и транспортной (парковки) инфраструктуры, объектами первичной ступени культурно-бытового обслуживания.

В соответствии с ранее действовавшим генеральным планом городского округа "Город Калининград" земельный участок относился к общественно-деловой подзоне общественной деловой зоны, предназначенной для размещения объектов здравоохранения, высших и средних учебных заведений, социального и коммунально-бытового назначения, административных, культурно-зрелищных и пр. объектов (то есть не предназначенной для нового жилищного строительства).

Кроме того, на карте функциональных зон отображены границы функциональных зон с учетом красных линий, установленных проектом планировки территории Московского и Ленинградского районов г. Калининграда, предназначенной для размещения стадиона на 45000 зрительских мест, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2014 года N 1735-р в соответствии с частью 2 статьи 27 Федерального закона от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018...".

При этом на графическом изображении территории, где расположен единый земельный участок с кадастровым номером 39:15:140302:18, отображены указанные красные линии и пять самостоятельных земельных участков, оставшихся после образования на территории острова Октябрьский (в том числе из земельного участка с кадастровым номером 39:15:140302:18) участка N 138 площадью 105076 кв. м для размещения транспортной, инженерной инфраструктуры в соответствии с проектом межевания, утвержденным постановлением Правительства Калининградской области от 30 декабря 2014 года N 929 "Об утверждении проекта межевания территории Московского и Ленинградского районов города Калининграда, предназначенной для размещения стадиона на 45000 зрительских мест".

Особенности регулирования градостроительной деятельности в связи с осуществлением мероприятий по подготовке и проведению чемпионата мира по футболу FIFA 2018 установлены Федеральным законом от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Частью 1 статьи 27 указанного Федерального закона предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории для размещения объектов инфраструктуры осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых планируется размещение объектов инфраструктуры.

Частью 2 этой статьи (в редакции, действовавшей на момент утверждения проекта планировки территории распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2014 года) определено, что проект планировки территории для размещения объектов инфраструктуры федерального значения, финансирование строительства и (или) реконструкции которых предусмотрено полностью или частично за счет средств федерального бюджета либо полностью за счет средств юридических лиц, утверждается Правительством Российской Федерации.

Документация по планировке территории для размещения объектов инфраструктуры утверждается без проведения публичных слушаний (часть 9 статьи 27 Федерального закона от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ).

Под объектами инфраструктуры понимаются объекты инфраструктуры - предназначенные для подготовки и проведения спортивных соревнований объекты спорта (в том числе стадионы и тренировочные базы) и необходимые для осуществления мероприятий объекты социальной, транспортной, инженерной и иных инфраструктур, которые включены в Программу подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу (пункт 25 статьи 2 Федерального закона от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ); под мероприятиями понимаются спортивные соревнования, а также деятельность, связанная с их подготовкой и проведением в Российской Федерации, организованная или одобренная FIFA, Российским футбольным союзом либо Оргкомитетом "Россия-2018" (пункт 12 этой же статьи), а под Программой подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу - документ, содержащий перечень объектов инфраструктуры и мероприятий и утвержденный Правительством Российской Федерации (пункт 26 этой же статьи).

В статье 2 также определен период подготовки и проведения чемпионата мира по футболу: период подготовки чемпионата (спортивного соревнования) - период со дня вступления в силу настоящего Федерального закона до даты начала отсчета месяца до даты проведения первого матча чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года (пункт 10); период проведения чемпионата (спортивного соревнования) - период с даты окончания периода подготовки спортивного соревнования до даты, которая наступит через месяц после даты проведения последнего матча чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года.

Из приведенных положений специального Федерального закона от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ следует, что его нормы устанавливают особенности осуществления только той градостроительной деятельности, которая связана с подготовкой и проведением в Российской Федерации соответствующих спортивных соревнований.

К иным правоотношениям нормы настоящего Федерального закона не применимы.

Программа подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу утверждена постановлением Правительства РФ от 20 июня 2013 года N 518.

Применительно к Калининградской области, помимо строительства частично за счет средств федерального бюджета спортивных объектов - стадиона на 35000 зрительских мест (до принятия постановления Правительства РФ от 20 февраля 2015 года N 148 - на 45000 зрительских мест) и тренировочных площадок, Программой предусмотрено строительство за счет средств бюджета Калининградской области с софинансированием из федерального бюджета улично-дорожной сети на территории острова, обеспечивающей подъезд к стадиону (пункт 192 Программы).

Объем мероприятий по инфраструктурному обеспечению эффективного функционирования объектов спортивной инфраструктуры, возводимых в рамках подготовки к проведению чемпионата мира по футболу в 2018 году, также приведен в подразделе 16 "Инфраструктурное обеспечение эффективного функционирования объектов спортивной инфраструктуры, возводимых в рамках подготовки к проведению чемпионата мира по футболу в 2018 году" раздела III Федеральной целевой программы развития Калининградской области до 2020 года, утвержденной постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 года N 866 (в редакции постановления Правительства РФ от 7 июня 2014 года N 526 и постановления Правительства РФ от 23 сентября 2015 года N 1014).

При этом в Федеральной целевой программе по развитию Калининградской области (в редакции постановления Правительства РФ от 7 июня 2014 года N 526) указано, что подготовка территории острова Октябрьский к проведению чемпионата мира по футболу, помимо иных мероприятий, предусматривает строительство надземного пешеходного перехода через Московский проспект, соединяющего ул. Зарайскую, набережную Генерала Трибуца, набережную Генерала Карбышева в г. Калининграде, протяженностью 0,27 км.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2014 года N 1735-р утверждена Основная часть планировки территории Московского и Ленинградского районов г. Калининграда, предназначенной для размещения стадиона на 45000 зрительских мест, финансирование строительства которого предусмотрено за счет средств федерального бюджета, в составе текстовой части (Положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального, местного значения и характеристиках планируемого развития территории Московского и Ленинградского районов г. Калининграда, предназначенной для размещения стадиона на 45000 зрительских мест) и графической части (4 чертежей, включая чертеж границ зон планируемого размещения объектов, чертеж красных линий, чертеж объектов транспортной инфраструктуры и чертеж объектов инженерной инфраструктуры).

Основная часть проекта планировки в составе текстовой и графической частей официально опубликована в соответствии с частями 15, 16 статьи 45 ГрК РФ в специальном выпуске газеты "Гражданин" (N 34) 8 июля 2015 года и на официальном сайте администрации городского округа "Город Калининград", раздел "Строительство", подраздел "Проекты планировок".

Как следует из текстовой и графической части проекта планировки, красные линии в границах земельного участка ОАО "Б" не устанавливались для размещения улично-дорожной сети, обеспечивающей подъезд к стадиону, а также для размещения спортивных объектов и объектов инфраструктуры в целях подготовки к проведению чемпионата мира по футболу. в границах земельного участка ОАО

Так, из чертежа красных линий видно, что проектом планировки сформированы красные линии, в том числе расположенные в границах земельного участка ОАО "Б" и разделяющие единый земельный участок на пять самостоятельных и не граничащих между собой земельных участков.

На чертеже границ зон планируемого размещения объектов границы зоны отображены с учетом установленных красных линий, при этом земельный участок ОАО "Б" разделен красными линиями и отнесен к общественно-жилой зоне с указанием о размещении в этой зоне общественно-жилых зданий до 6 этажей.

Из этого же чертежа границ зон планируемого размещения объектов видно, что спортивные объекты, планируемые к размещению в рамках подготовки к чемпионату мира по футболу, расположены за пределами земельного участка ОАО "Б".

В соответствии с текстовой частью проекта планировки - приложением N 2 к Основной части проекта планировки "Характеристика проектной улично-дорожной сети" - под строительством улично-дорожной сети на территории острова Октябрьский, обеспечивающей подъезд к стадиону, понимаются обслуживающие улицы протяженностью 11 км, ширина в красных линиях - 30 м, площадью 33 га, ширина проезжей части - 14 м.

В то же время, в соответствии с чертежом объектов транспортной инфраструктуры какие-либо планируемые к строительству улицы в рамках этого мероприятия в границах земельного участка ОАО "Б" не отображены и планируемая к размещению улично-дорожная сеть, обеспечивающая подъезд к стадиону, расположена на иной территории острова Октябрьский.

В обоснование доводов о формировании красных линий в границах земельного участка ОАО "Б" для размещения улично-дорожной сети, обеспечивающей подъезд к стадиону, Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области представлена схема поперечных профилей дорог, каналов и набережных из состава неутверждаемой части проекта планировки.

Вместе с тем, из этой схемы также видно, что в границах земельного участка ОАО "Б" дорог и инженерных сетей не запланировано. На схеме отображены только красные линии согласно проекту планировки, утвержденному распоряжением Правительством РФ от 5 сентября 2014 года N 1735-р, и местоположение планируемых к размещению дорог за пределами земельного участка ОАО "Б".

На чертеже объектов транспортной инфраструктуры отображен планируемый к размещению транспортно-пешеходный мост с подмостовым габаритом 11 м через реку Новая Преголя, в том числе на территории, где частично расположен принадлежащий ОАО "Б" земельный участок.

В то же время, суд принимает во внимание, что в соответствии с частью 2 статьи 27 Федерального закона от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент утверждения проекта планировки территории распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2014 года) проект планировки территории подлежал утверждению Правительством Российской Федерации только в том случае, если объект инфраструктуры имел федеральное значение и строительство такого объекта должно финансироваться полностью или частично за счет средств федерального бюджета либо полностью за счет средств юридических лиц.

Как указано выше, строительство указанного надземного пешеходного перехода никогда не включалось в Программу подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу, утвержденную постановлением Правительства РФ от 20 июня 2013 года N 518 (с последующими изменениями), а Федеральной целевой программой развития Калининградской области, утвержденной постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 года N 866 (с последующими изменениями и дополнениями) не был определен источник финансирования строительства и не установлено значение этого объекта капитального строительства как объекта федерального значения.

Более того, только в марте 2016 года (то есть после утверждения 5 сентября 2014 года проекта планировки) данное мероприятие - строительство надземного пешеходного перехода через Московский проспект, соединяющего ул. Зарайскую, набережную Генерала Трибуца, набережную Генерала Карбышева в г. Калининграде - было включено в региональную программу подготовки к проведению в 2018 году чемпионата мира по футболу постановлением Правительства Калининградской области от 15 марта 2016 года N 121 "О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Калининградской области от 31 октября 2013 года N 800 "О Программе подготовки к проведению в 2018 году чемпионата мира по футболу" с указанием в качестве источника финансирования исключительно бюджета Калининградской области.

В дальнейшем постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2015 года N 1014 "О внесении изменений в Федеральную целевую программу развития Калининградской области на период до 2020 года" было уточнено, что строительство упомянутого надземного пешеходного перехода планируется осуществить в рамках региональной программы за счет средств бюджета Калининградской области.

Таким образом, в силу пункта 2 статьи 27 Федерального закона от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ проектом планировки, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2014 года N 1735-р, красные линии не устанавливались для размещения надземного пешеходного перехода, который не был включен в федеральную Программу подготовки к проведению чемпионата мира по футбола с осуществлением финансирования за счет полностью или частично федерального бюджета.

На четвертом чертеже в составе графической части проекта планировки - чертеже объектов инженерной инфраструктуры - в границах земельного участка ОАО "Б" какие-либо объекты не отображены.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что в графической части проекта планировки применительно к территории, где расположен земельный участок ОАО "Б", не описаны и не отображены объекты спорта и инфраструктуры, для размещения которых с учетом пункта 25 статьи 2 Федерального закона от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ должны быть установлены красные линии проектом планировки федерального уровня.

В то же время, из текстовой части проекта планировки следует, что основными композиционными осями, определяющими архитектурно-пространственную и планировочную организацию территории, являются берега рек Новая и Старая Преголя, параллельно которым создается прямоугольная сетка улиц и кварталов. Проектируемый стадион является композиционной доминантой территории. Проектом планировки сформированы красные линии проектируемой застройки.

Основные планировочные показатели проекта приведены в Приложении N 1 и включают, в частности, общую площадь запланированных к строительству жилых и общественных зданий, в том числе в зоне ОИ, где расположен принадлежащий ОАО "Б" земельный участок.

В приложении N 1 также указано, что проектом планировки предусматривается развитие всей территории острова Октябрьский, в том числе жилых и общественных зон.

Таким образом, из содержания проекта планировки, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2014 года N 1735-р, следует, что данным проектом планировки запланировано размещение не только тех объектов, строительство которых необходимо для подготовки и проведения чемпионата мира по футболу, но и иных объектов (жилых и общественных зданий), которые не имеют непосредственного отношения к мероприятиям по подготовке и проведению на территории Калининградской области отдельных матчей чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года.

Поскольку спортивных объектов и объектов инфраструктуры, необходимых для подготовки и проведения чемпионата мира по футболу, в границах земельного участка ОАО "Б" не запланировано проектом планировки и одновременно данный документ по планированию территории содержит указание на объемы нового жилищного строительства и строительства общественных зданий в смешанной функциональной зоне, к которой отнесен земельный участок ОАО "Б", по сути проектом планировки запланированы к размещению жилые кварталы в составе сетки улиц и кварталов, а также сформированы красные линии, отделяющие территории этих кварталов от проездов.

Частью 11 статьи 27 Федерального закона от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года...", определено, что в случае, если размещение объектов инфраструктуры в соответствии с документацией по планировке территории не соответствует ранее утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, утвержденная документация по планировке территории для размещения объектов инфраструктуры является основанием для внесения изменений в соответствующие документы территориального планирования.

Принимая во внимание, что кварталы общественно-жилых зданий в границах земельного участка ОАО "Б" не являются объектами инфраструктуры с учетом соответствующих определений, приведенных в статье 2 Федерального закона от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ, у органов местного самоуправления городского округа "Город Калининград" при разработке и принятии очередного генерального плана города Калининграда не возникло предусмотренной частью 11 статьи 27 Федерального закона от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ обязанности по отображению в генеральном плане при указании границ функциональных зон на территории в границах земельного участка ОАО "Б" красных линий, утвержденных в составе проекта планировки распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2014 года N 1735-р.

Суд также учитывает, что в силу прямого указания закона - ст. 49 Земельного кодекса РФ - для целей строительства общественно-жилых зданий земельные участки не подлежат изъятию для государственных или муниципальных нужд.

Не предусмотрено дополнительных оснований изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества и статьей 30 Федерального закона от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ.

Что касается включенного в 2016 году в региональную программу подготовки к проведению чемпионата мероприятия - строительство надземного пешеходного перехода через Московский проспект, соединяющего ул. Зарайскую, набережную Генерала Трибуца, набережную Генерала Карбышева в г. Калининграде, то применительно к нормам Федерального закона от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ документация по планировке территории для размещения этого объекта, включая чертеж красных линий, (при условии необходимости строительства такого объекта в целях подготовки и проведения чемпионата) может утверждаться только уполномоченным органом Калининградской области на основании части 5 статьи 27 указанного Федерального закона, согласно которой документация по планировке территории для размещения объектов инфраструктуры, не указанных в частях 2 и 3 настоящей статьи, утверждается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Соответствующий проект планировки органом государственной власти Калининградской области не разрабатывался и, соответственно, не утверждался.

Такой документ по планировке территории как проект межевания, утвержденный постановлением Правительства Калининградской области от 30 декабря 2014 года N 929 "Об утверждении проекта межевания территории Московского и Ленинградского районов города Калининграда, предназначенной для размещения стадиона на 45000 зрительских мест", только воспроизводит красные линии, установленные проектом планировки, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2014 года N 1735-р, а не устанавливает их и не может их самостоятельно устанавливать в границах земельного участка с учетом требований пункта 2 части 2 и пункта 2 части 6 статьи 43 ГрК РФ.

Таким образом, к спорным правоотношениям положения части 11 статьи 27 Федерального закона от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ не применимы.

Суд находит не имеющими преюдициального правового значения ссылки ответчиков на вступившие в законную силу решения Арбитражного суда Калининградского области по делам N А21-4363/2015 и N А21-5926/2016, которыми отказано в удовлетворении заявлений ОАО "Б" об оспаривании соответственно бездействия Правительства Калининградской области и Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, выразившегося в невнесении изменений в проект планировки, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2014 года N 1735-р, и об оспаривании в части постановления Правительства Калининградской области от 30 декабря 2014 года N 929 "Об утверждении проекта межевания территории Московского и Ленинградского районов г. Калининграда, предназначенной для размещения стадиона на 45000 зрительских мест".

Так, объем правомочий органов местного самоуправления в связи с утверждением Правительством Российской Федерации упомянутого проекта планировки не являлся предметом спора и не выяснялся арбитражным судом.

Кроме того, органы местного самоуправления к участию в рассмотрении этих дел не привлекались.

Более того, в названных решениях арбитражного суда также содержатся выводы о том, что утвержденный распоряжением Правительства РФ проект планировки направлен не только на обеспечение подготовки и проведения чемпионата мира по футболу, но и на обеспечение функционирования указанной территории в последующем, то есть после проведения чемпионата.

Ссылки административных ответчиков на решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 июля 2015 года по делу N АКПИ15-735 по делу по заявлению ОАО "Б" об оспаривании распоряжения Правительства РФ от 5 сентября 2014 года N 1735-р также не имеют определяющего значения при рассмотрении данного дела при том, что в удовлетворении соответствующих требований отказано ОАО "Б" только по мотиву пропуска установленного срока для обращения в суд без судебной проверки законности оспариваемого проекта планировки.

Суд также учитывает, что одним из обстоятельств, имеющих существенное значение для разрешения настоящего дела, является вопрос о наличии либо отсутствии у органов местного самоуправления обязанности, предусмотренной частью 11 статьи 27 Федерального закона от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ, то есть обстоятельство, которое не являлось предметом судебной проверки Верховного суда Российской Федерации по делу N АКПИ15-735.

С учетом данного обстоятельства, подлежащего судебной проверке при разрешении настоящего дела, суд полагает не имеющими существенного правового значения доводы административного истца о подложности графической части в составе утвержденного проекта планировки.

Проверяя соблюдение общих требований к разработке и принятию генерального плана, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, суд исходит из следующего.

Положение о территориальном планировании включает в себя, в частности, сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 ГрК РФ).

В силу части 5 статьи 23 ГрК РФ на указанных в пунктах 2-4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются, в частности, планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа (пункт 1); границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 3).

Пунктом 13 статьи 9 ГрК РФ определено, что требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства.

Такие требования на момент принятия оспариваемого генерального плана были утверждены приказом Минрегионразвития Российской Федерации от 30 января 2012 года N 19, в настоящее время - приказом Минэкономразвития России от 7 декабря 2016 года N 793.

К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23 ГрК РФ).

В силу пункта 4 части 7 статьи 23 ГрК РФ материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат утвержденные документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения на территориях поселения, городского округа объектов федерального значения, объектов регионального значения, их основные характеристики, местоположение, реквизиты указанных документов территориального планирования, а также обоснование выбранного варианта размещения данных объектов на основе анализа использования этих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых ограничений их использования.

Из приведенных общих норм градостроительного законодательства следует, что в генеральном плане в обязательном порядке должны быть описаны и отображены существующие и планируемые к размещению объекты капитального строительства, при этом сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения на территории поселения, городского округа объектов капитального строительства местного, регионального и федерального значения должны найти последовательное отражение как в текстовой части генерального плана (положении о территориальном планировании), так и в его графической части с обоснованием выбранного варианта их размещения.

Эти требования закона при разработке и принятии генерального плана города Калининграда в оспариваемой части не исполнены.

Так, в положении о территориальном планировании в составе нормативно-правовой базы разработки градостроительной документации указан, помимо иных правовых актов, Федеральный закон от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ, а в качестве одной из целей разработки генерального плана указано на создание рациональной транспортной инфраструктуры города с учетом проведения чемпионата мира по футболу 2018 года.

Вместе с тем, в качестве учтенных при разработке генерального плана городского округа "Город Калининград" проектов планировки указан только проект планировки территории в границах набережная Ветеранов - набережная Карбышева - эстакада "Восточная" (проектируемая) - река Старая Преголя в Московском районе г. Калининграде.

Однако постановлением администрации городского округа "Город Калининград" от 4 марта 2013 года N 270 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания в его составе территории в границах наб. Ген. Карбышева - наб. Ветеранов - река Преголя в Московском районе", размещенном на официальном сайте администрации городского округа "Город Калининград", красные линии по участку ОАО "Б" не устанавливались.

В перечне подлежащих учету документов территориального планирования проект планировки, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2014 года N 1735-р, отсутствует, но сформированные этим проектом планировки красные линии, как указано выше, воспроизведены на схеме функциональных зон.

Однако в пункте 2.1.2 Положения о территориальном планировании отражено, что размещение планируемых объектов федерального значения в пределах зоны смешанного функционального назначения не предусмотрено действующими документами территориального планирования Российской Федерации.

В пункте 2.1.3 Положения о территориальном планировании отражено, что сведения о планируемых для размещения объектах регионального значения приведены в главе 9 раздела 2 настоящего положения, в котором нет сведений о строительстве объектов регионального значения в месте расположения земельного участка ОАО "Б".

В пункте 2.1.4 Положения о территориальном планировании в качестве планируемых для размещения объектов местного значения в пределах зоны смешанного функционального назначения приведены только сопутствующие жилой застройке объекты инженерной и транспортной (парковки) инфраструктур, соответственно, без указания их местоположения.

На карте автомобильных дорог местного значения городского округа в составе утверждаемой части генерального плана на территории, расположенной около земельного участка ОАО "Б", отображен планируемый к размещению мост местного значения, а планируемые к размещению объекты улично-дорожной сети местного значения (улицы, велосипедные дорожки и пешеходные переходы) отображены на другой части острова Октябрьский явно за пределами земельного участка ОАО "Б".

Согласно подпункту 1.8 пункта 1.7 раздела 1 Положения о территориальном планировании строительство надземного пешеходного перехода через Московский проспект, соединяющего ул. Зарайскую, набережную адмирала Трибуца и набережную Ветеранов запланировано к строительству в общественно-деловой зоне города в срок до 2019 года без определения основных характеристик объекта, в связи с чем невозможно установить из генерального плана, каким образом соотносится отображение установленных красных линий в границах земельного участка ОАО "Б" с планируемым строительством данного объекта.

Из графических материалов в обоснование генерального плана, а именно - карты развития городских магистралей и улично-дорожной сети - видно, что в местоположении участка ОАО "Б" нанесен пешеходный маршрут, конфигурация которого никоим образом не совпадает с воспроизведенными в генеральном плане красными линиями.

Суд также принимает во внимание, что указание о том, что в рамках подготовки к проведению чемпионата мира по футболу в 2018 году планируется создание условий для обеспечения перемещения большой части пешеходных потоков из Центральной фанзоны от дома Советов на территорию старого города Альтштадт с последующим движением через зоны пешеходной доступности к Солнечному бульвару и в дальнейшем к стадиону, содержалось только в подразделе 16 раздела 3 Федеральной целевой программы развития Калининградской области на период до 2020 года в редакции постановления Правительства РФ от 7 июня 2014 года N 526.

Однако на момент принятия оспариваемого генерального плана города Калининграда постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2015 года N 1014 внесены изменения в данную Федеральную целевую программу и какое-либо указание на пешеходные зоны в федеральном законодательстве отсутствовало.

В документах территориального планирования федерального и регионального уровня (то есть в проекте планировки и проекте межевания) красные линии для размещения планируемого пешеходного маршрута как территории общего пользования не устанавливались и не описывались.

Кроме того, в составе графических материалов по обоснованию генерального плана имеется карта развития транспортного комплекса, на которой отображены установленные красные линии в границах участка ОАО "Б", при этом планируемых дорог, велосипедных дорожек и иных объектов транспортного комплекса на участке ОАО "Б" не имеется.

На карте трансформации транспортного каркаса городского округа (из графических материалов по обоснованию генерального плана) на участке ОАО "Б" не имеется планируемых к размещению объектов на срок до 2035 года.

Таким образом, в генеральном плане городского округа отображены красные линии, установленные в границах земельного участка ОАО "Б", однако в нарушение приведенных положений статьи 23 ГрК РФ не конкретизированы элементы планировочной структуры, которые отделены красными линиями, единообразно и точно не описаны и не отображены объекты местного, регионального или федерального значения, для размещения которых установлены красные линии.

Суд также принимает во внимание, что по смыслу пункт 3 статьи 1, статьи 2, части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование, являясь частью процесса по развитию территории, одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти, при осуществлении которой органы местного самоуправления обязаны обеспечить баланс интересов граждан на проживание в благоприятных условиях жизни и развитие предпринимательства.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, высказанной в постановлении от 28 марта 2017 года N 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Из приведенных положений следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Из материалов настоящего дела следует, что справедливый баланс между общественными интересами и правами ОАО "Б", земельный участок которого разделен красными линиями, сформированными под неконкретизированный в генеральном плане объект, не достигнут.

Отображение красных линий в границах земельного участка ОАО "Б" без описания и отображения объекта, для размещения которого они установлены, не соответствует также требованиям части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и подпункта "а" пункта 3, подпункта "в" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, которые прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, именно нарушения требований определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона (например, постановление от 17 июня 2004 г. N 12-П).

Что касается довода представителя Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области о том, что возможно рассматривать генеральный план в оспариваемой части как самостоятельный документ территориального планирования без учета проекта планировки, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2014 года N 1735-р, то такие суждения не могут повлечь за собой принятие решения об отказе ОАО "Б" в административном иске.

В таком случае красные линии, отображенные на схеме функциональных зон как границы этих зон в пределах земельного участка ОАО "Б", установлены с нарушением установленной Градостроительным кодексом процедуры, которая предусматривает установление красных линий в проекте планировки после проведения обязательной процедуры публичных слушаний с соблюдением требований, предусмотренных частями 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 статьи 46 ГрК РФ.

То обстоятельство, что по проекту оспариваемого генерального плана были проведены публичные слушания в порядке, предусмотренном частью 11 статьи 24 ГрК РФ, не освобождает орган местного самоуправления от обязанности по проведению публичных слушаний по вопросу установления красных линий, который должен разрешаться в ином документе территориального планирования.

При таких обстоятельствах суд полагает заявленные ОАО "Б" подлежащими удовлетворению в части графического изображения границ функциональной зоны смешанного функционального назначения общественно-деловой зоны на карте функциональных зон с учетом проектируемых красных линий в составе проекта планировки территории Московского и Ленинградского районов г. Калининграда, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2014 года N 1735-р, в пределах границ земельного участка с кадастровым номером 39:15:140302:18.

Что касается требования об оспаривании схемы функциональных зон в части отнесения указанного земельного участка к функциональной зоне смешанного функционального назначения, суд полагает его не подлежащим удовлетворению, поскольку запреты или ограничения на размещение общественно-деловых зданий (к которым относятся и здания выставочного комплекса) в генеральном плане не установлены, а дополнительное указание в Положении о территориальном планировании о возможности жилого строительства в границах зоны смешанного функционального назначения не нарушает законных прав и интересов ОАО "Б" при том, что в силу прямого указания закона - пункта 2 статьи 7, пункта 3 статьи 85 Земельного кодекса РФ - правообладатели могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

В удовлетворении требований о возложении обязанности по внесению изменений в генеральный план суд отказывает, поскольку отсутствуют основания, предусмотренные частью 4 статьи 216 КАС РФ.

Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административный иск ОАО "Б" удовлетворить частично.

Признать недействующим и не подлежащим применению с момента вступления настоящего решения в законную силу генеральный план городского округа "Город Калининград", утвержденный решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, в части графического изображения границ функциональной зоны смешанного функционального назначения общественно-деловой зоны на карте функциональных зон с учетом проектируемых красных линий в составе проекта планировки территории Московского и Ленинградского районов г. Калининграда, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2014 года N 1735-р, в пределах границ земельного участка с кадастровым номером 39:15:140302:18.

В остальной части иска - отказать.

Обязать главу городского округа "Город Калининград" опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в месячный срок со дня его вступления в законную силу на официальном сайте администрации городского округа "город Калининград" и в газете "Гражданин".

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Калининградский областной суд в течение одного месяца.

Мотивированное решение составлено 30 августа 2017 года.