Постановление Уставного суда Калининградской области от 4 апреля 2018 г. N 5-П по делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 5 статьи 20 Устава муниципального образования "Правдинский городской округ", принятого Решением Правдинского районного Совета депутатов от 7 октября 2015 года N 74 "О принятии Устава муниципального образования "Правдинский городской округ"

Уставный Суд Калининградской области, руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 3 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 5 статьи 20 Устава муниципального образования "Правдинский городской округ", принятого Решением Правдинского районного Совета депутатов от 7 октября 2015 года N 74 "О принятии Устава муниципального образования "Правдинский городской округ".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутата Калининградской областной Думы шестого созыва И.А.Р. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области оспариваемые заявителем нормы.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.В.К., выступления представителей сторон М.Ю.Б., А.Н.Д., мнение приглашенного в судебное заседание представителя прокуратуры Калининградской области Ю.С.С., исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области установил:

1. В Уставный Суд 1 ноября 2017 года от депутата Калининградской областной Думы шестого созыва Р.И.А. (далее - заявитель) поступило обращение в форме запроса о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 5 статьи 20 Устава муниципального образования "Правдинский городской округ" (далее - Устав), принятого Решением Правдинского районного Совета депутатов от 7 октября 2015 года N 74 "О принятии Устава муниципального образования "Правдинский городской округ" (далее - Решение N 74).

Пунктом 5 статьи 20 Устава установлено, что Совет депутатов городского округа как представительный орган местного самоуправления обладает иными полномочиями, определенными федеральным законодательством, законодательством Калининградской области, настоящим Уставом, а также Регламентом представительного органа городского округа.

Заявитель считает, что частью 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) установлен исчерпывающий перечень нормативных актов, которыми определяется компетенция представительного органа местного самоуправления: федеральные законы, законы субъекта Российской Федерации и уставы муниципальных образований. Предусмотрев в пункте 5 статьи 20 Устава положение о том, что полномочия Совета депутатов городского округа определяются также Регламентом представительного органа городского округа, Совет депутатов необоснованно расширил круг актов, регулирующих вопросы компетенции представительного органа местного самоуправления, и вышел за пределы полномочий, предоставленных ему федеральным законодательством.

При таких обстоятельствах, указывает заявитель, пункт 5 статьи 20 Устава в оспариваемой им части вступает в противоречие с требованиями федерального законодательства, Устава (Основного Закона) Калининградской области, что недопустимо в силу частей 1, 2, 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

Обосновывая свою правовую позицию, заявитель приводит нормы Конституции Российской Федерации (части 1, 2, 5 статьи 76), Федерального закона N 131-ФЗ (часть 2 статьи 4, часть 1 статьи 6, часть 4 статьи 7, части 10, 11 статьи 35, часть 3 статьи 43) и правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации о том, что неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 17 июня 2004 года N 12-П, от 29 июня 2004 года N 13-П).

Руководствуясь своей позицией, изложенной в обращении, и требованиями Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", заявитель просит Уставный Суд признать пункт 5 статьи 20 Устава в той части, которая предусматривает, что Совет депутатов городского округа как представительный орган местного самоуправления обладает иными полномочиями, определенными также Регламентом представительного органа городского округа, не соответствующим пункту 3 статьи 1, пункту 2 статьи 43, статье 56, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

В ходе судебного заседания представитель заявителя М.Ю. Байдак подтвердила в полном объеме правовую позицию и изложенные в обращении требования. Отметила, что часть 11 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ четко закрепляет, что иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. В соответствии с частью 4 статьи 7 данного Федерального закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Федеральному закону N 131-ФЗ, а воспроизведение норм должно ему соответствовать.

В ходе судебного заседания представитель Совета депутатов и главы муниципального образования "Правдинский городской округ" А.Н.Д. поддержал позицию, изложенную в письменных отзывах Совета депутатов и главы муниципального образования "Правдинский городской округ", согласно которой пункт 5 статьи 20 Устава в оспариваемой заявителем части соответствует положениям Устава (Основного Закона) Калининградской области. Пояснил, что пункт 5 статьи 20 Устава необходимо рассматривать во взаимосвязи со статьей 2 Регламента Совета депутатов муниципального образования, которая касается полномочий представительного органа муниципального образования. Указанной статьей определены те полномочия, которые содержатся в Регламенте, они соответствуют части 11 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ; Регламент не содержит иных полномочий, кроме определенных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними Уставом (Основным Законом), законами Калининградской области, уставом муниципального образования. Ссылку заявителя на часть 3 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ считает необоснованной, так как пункт 5 статьи 20 Устава не регулирует вопросы компетенции представительного органа местного самоуправления.

Представитель прокуратуры Калининградской области Ю.С. Степанова в ходе судебного заседания изложила мнение прокуратуры Калининградской области по существу обращения, заключающееся в том, что пункт 5 статьи 20 Устава противоречит требованиям федерального законодательства в части наделения Совета депутатов иными полномочиями, установленными Регламентом представительного органа муниципального образования. Указала, что Федеральный закон N 131-ФЗ содержит исчерпывающий перечень полномочий, находящихся в компетенции представительного органа муниципального образования, при этом наделение Совета депутатов иными полномочиями, установленными Регламентом, не предусмотрено.

В соответствии с пунктом 2 статьи 70 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает постановления только по предмету, указанному в обращении. Уставный Суд при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является вопрос соответствия Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 5 статьи 20 Устава в части слов ", а также Регламентом представительного органа городского округа".

2. В силу положений статьи 56 Устава (Основного Закона) Калининградской области в Калининградской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами признается, гарантируется и осуществляется местное самоуправление. Местное самоуправление в Калининградской области осуществляется в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными федеральным законом.

Пунктом 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области определено, что органы местного самоуправления обеспечивают соответствие муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, уставным законам Калининградской области, законам Калининградской области и иным нормативным правовым актам Калининградской области.

Федеральным законом, устанавливающим общие правовые, организационные и экономические принципы местного самоуправления, является Федеральный закон N 131-ФЗ.

Согласно нормам Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7).

Из вышеуказанных взаимосвязанных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области и Федерального закона N 131-ФЗ следует, что устав муниципального образования, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования должны соответствовать законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

3. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделяются законодательством полномочиями (абзац четырнадцатый части 1 статьи 2, статья 17 Федерального закона N 131-ФЗ).

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации). Самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий требует обеспечения законности полномочий органов местного самоуправления.

Законность полномочий органов местного самоуправления обеспечивается, в том числе законодательно определенным порядком их закрепления.

Оспариваемая норма включена в статью 20 "Компетенция Совета депутатов округа" Устава, принятого Решением N 74, пунктом 5 которой перечислены правовые акты, определяющие иные (помимо перечисленных в пункте 1 указанной статьи) полномочия Совета депутатов.

3.1. Статьей 35 Федерального закона N 131-ФЗ определены исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления путем закрепления исчерпывающего перечня общих полномочий (часть 10), также установлено, что иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (часть 11).

Из указанного положения следует, что полномочия представительного органа муниципального образования как элемент его компетенции устанавливаются федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Также указанная норма предполагает, что данный перечень нормативных правовых актов расширительному толкованию не подлежит, т.е. полномочия могут быть определены только этими нормативными правовыми актами, иная форма актов не подразумевается.

Проанализировав положения Федерального закона N 131-ФЗ, Уставный Суд приходит к выводу, что указанным Законом разграничены случаи, когда на местном уровне регулирование тех или иных вопросов осуществляется исключительно уставом муниципального образования или одновременно уставом и иным муниципальным нормативным правовым актом, либо только иным (помимо устава) муниципальным нормативным правовым актом (часть 3 статьи 9, абзац 3 части 4 статьи 15, части 5, 11 статьи 27, части 4, 5 статьи 28, часть 5 статьи 29, части 1, 2 статьи 30, часть 4 статьи 31). В двух последних случаях в соответствующих нормах конкретно указывается на регулирование вопроса нормативным правовым актом определенного вида (иным, помимо устава).

Таким образом, формулировка части 11 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ подразумевает регулирование полномочий представительного органа муниципального образования на местном уровне именно уставом муниципального образования.

При этом порядок определения полномочий представительного органа установлен Федеральным законом N 131-ФЗ, его регулирование не делегировано органам местного самоуправления.

Также, сопоставив содержание норм части 11 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ и пункта 5 статьи 20 Устава, Уставный Суд приходит к выводу, что последняя, по сути, воспроизводит вышеназванное положение Федерального закона N 131-ФЗ, что исключает возможность включения в нее положений, отсутствующих в части 11 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ.

3.2. Устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования (часть 2 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ).

Полномочия представительного органа муниципального образования являются как важнейшим инструментом реализации самостоятельности местного самоуправления, так и гарантией реализации права граждан на осуществление местного самоуправления.

Как следует из содержания части 10 статьи 35, частей 1-3 статьи 43, а также иных положений Федерального закона N 131-ФЗ, к полномочиям представительного органа местного самоуправления в основном относится принятие решений нормативного характера (нормативных правовых актов), установление правил, обязательных для исполнения на территории муниципального образования.

Такие решения характеризуются наличием в них правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48).

Таким образом, реализация представительным органом своих полномочий создает основу для деятельности иных органов местного самоуправления муниципального образования, которые реализуют принимаемые им правила, а также затрагивает права и свободы всех жителей муниципального образования в долгосрочной перспективе.

Следовательно, нормативно закрепленные полномочия представительного органа муниципального образования и их исполнение в максимальной степени влияют на системное обеспечение законности во всех сферах жизнедеятельности муниципального образования.

Указанное предъявляет особые требования к порядку закрепления таких полномочий.

По этой причине федеральное законодательство предусматривает необходимость определения полномочий представительного органа муниципального образования именно в уставе муниципального образования, обладающем высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов (части 1 и 2 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ), подготовка и принятие которого обеспечены специальными процедурами, направленными на наиболее полное доведение до населения его содержания и обеспечение участия населения в его обсуждении, гласности при его обсуждении, в частности предусмотрено официальное опубликование проекта устава муниципального образования.

Согласно частям 5 и 6 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются квалифицированным большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования; устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Согласно правовой позиции Уставного Суда указанная процедура обеспечивает максимальное выражение воли населения в деятельности депутатов представительного органа местного самоуправления и наибольшую стабильность устава, защиту его от произвольных изменений, повышенную легитимность его норм (Постановление N 7-П от 14 августа 2017 года).

3.3. В соответствии с частью 3 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования наряду с решениями, устанавливающими правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимает решения по вопросам организации своей деятельности.

Согласно правовой позиции Уставного Суда Калининградской области муниципальным правовым актом, регулирующим порядок работы представительного органа муниципального образования, структуру, порядок формирования комиссий, процедурные вопросы голосования по принимаемым решениям, вопросы подготовки и рассмотрения проектов правовых актов, а также иные вопросы организации деятельности представительного органа муниципального образования, является регламент (Постановление N 7-П от 14 августа 2017 года).

Регламент, определяющий процедурно-организационные вопросы деятельности представительного органа, является актом меньшей юридической силы по отношению к уставу муниципального образования.

Порядок подготовки, принятия и обнародования регламента менее публичен и не гарантирует надлежащего закрепления и доведения до населения полномочий представительного органа муниципального образования - важнейшего атрибута самостоятельности органов местного самоуправления и гарантии права граждан на осуществление местного самоуправления.

4. Анализируя указанные выше положения федерального законодательства, Устава (Основного Закона) Калининградской области, Уставный Суд приходит к мнению, что муниципальный правовой акт не должен содержать нормативные положения, которые в силу прямого предписания федерального закона должны содержаться в уставе муниципального образования (часть 2 статьи 43, часть 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ).

Закрепление норм о полномочиях представительного органа муниципального образования в иных муниципальных правовых актах, помимо устава, в частности в регламенте представительного органа муниципального образования, является производным от установления полномочий указанного органа местного самоуправления федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, конкретизирует их, что не является определением полномочий в смысле, содержащемся в части 11 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ.

Следовательно, оспариваемый пункт 5 статьи 20 Устава, принятого Решением N 74, в части слов ", а также Регламентом представительного органа городского округа" противоречит федеральному законодательству, нарушает принцип законности в деятельности органов местного самоуправления и не соответствует статье 56, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

На основании изложенного и руководствуясь подпунктом 3 пункта 3 статьи 4, статьями 68, 69, 70, 71, 75, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области постановил:

1. Признать пункт 5 статьи 20 Устава муниципального образования "Правдинский городской округ", принятого Решением Правдинского районного Совета депутатов от 7 октября 2015 года N 74 "О принятии Устава муниципального образования "Правдинский городской округ, в части слов ", а также Регламентом представительного органа городского округа" не соответствующим статье 56, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно со дня провозглашения.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.

Уставный Суд Калининградской области