Постановление Уставного суда Калининградской области от 18 марта 2019 г. N 3-п "По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 22 части 2 статьи 25 Устава муниципального образования "Светловский городской округ", утвержденного Решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Светловский городской округ" от 9 декабря 2009 года N 129 "Об утверждении Устава муниципального образования "Светловский городской округ" в новой редакции"

город Калининград 18 марта 2019 года

Уставный Суд Калининградской области в составе: председательствующего - председателя Ю.М. Сафонова, судей А.В. Кузнецова, В.М. Фролова, с участием представителя окружного Совета депутатов Светловского городского округа как органа, принявшего правовой акт, подлежащий проверке, и главы Светловского городского округа как должностного лица, подписавшего правовой акт, подлежащий проверке, Л.С. Чибриковой, руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 3 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 22 части 2 статьи 25 Устава муниципального образования "Светловский городской округ", утвержденного Решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Светловский городской округ" от 9 декабря 2009 года N 129 "Об утверждении Устава муниципального образования "Светловский городской округ" в новой редакции".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутата Калининградской областной Думы шестого созыва И.А. Ревина.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункт 22 части 2 статьи 25 Устава муниципального образования "Светловский городской округ", утвержденного Решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Светловский городской округ" от 9 декабря 2009 года N 129 "Об утверждении Устава муниципального образования "Светловский городской округ" в новой редакции".

Заслушав сообщение судьи - докладчика В.М. Фролова, выступление представителя сторон - Л.С. Чибриковой, представителя прокуратуры Калининградской области - Ю.Ю. Шредер, исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области установил:

В Уставный Суд 14 августа 2018 года поступило обращение в форме запроса депутата Калининградской областной Думы шестого созыва Игоря Алексеевича Ревина (далее - заявитель).

Заявитель просит признать не соответствующим Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункт 22 части 2 статьи 25 Устава муниципального образования "Светловский городской округ" (далее - Устав муниципального образования), утвержденного Решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Светловский городской округ" от 9 декабря 2009 года N 129 "Об утверждении Устава муниципального образования "Светловский городской округ" в новой редакции" (далее - Решение N 129), согласно которому в целях решения вопросов местного значения к полномочиям окружного Совета депутатов относится по представлению главы администрации Светловского городского округа согласование кандидата на должность первого заместителя главы администрации Светловского городского округа.

По мнению заявителя, указанная выше норма Устава муниципального образования противоречит абзацу второму части 1 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), статье 6 Трудового кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 3 и части 6 статьи 16 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 25-ФЗ), поскольку ограничивает деятельность главы муниципального образования "Светловский городской округ" по самостоятельному осуществлению предоставленных ему полномочий, основанных на принципах единоначалия, в том числе, как нанимателя муниципальных служащих, а также необоснованно наделяет полномочиями нанимателя муниципальных служащих представительный орган муниципального образования "Светловский городской округ". Также заявитель усматривает в оспариваемом положении Устава наличие коррупциогенных факторов, предусмотренных подпунктами "а" и "в" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96.

При таких обстоятельствах, указывает заявитель, оспариваемое им положение Устава муниципального образования вступает в противоречие с нормами федерального законодательства, Устава (Основного Закона) Калининградской области, что недопустимо в силу частей 1, 2, 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

В обоснование заявленных требований заявитель приводит нормы Конституции Российской Федерации (части 1, 2, 5 статьи 76, статья 12, часть 2 статьи 130), Федерального закона N 131-ФЗ (статьи 4, 7, 35, 37, 44), Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 17 июня 2004 года N 12-П, от 29 июня 2004 года N 13-П).

Руководствуясь своей позицией, изложенной в обращении, требованиями Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", заявитель просит Уставный Суд признать пункт 22 части 2 статьи 25 Устава муниципального образования не соответствующим пункту 3 статьи 1, пункту 2 статьи 43, статье 56, пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Представитель окружного Совета депутатов Светловского городского округа и главы Светловского городского округа Л.С. Чибрикова в судебном заседании согласилась с заявленными требованиями о несоответствии пункта 22 части 2 статьи 25 Устава муниципального образования действующему законодательству и Уставу (Основному Закону) Калининградской области и заявила, что в настоящее время окружным Советом депутатов проводится работа по приведению Устава муниципального образования в соответствие с действующим законодательством, в частности по исключению оспариваемой нормы из Устава.

Представитель прокуратуры Калининградской области Ю.Ю. Шредер пояснила, что оспариваемая норма Устава муниципального образования не соответствует Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Согласно статье 70 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает постановление по делу только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения Уставного Суда по настоящему делу является проверка на соответствие Уставу (Основному Закону) Калининградской области пункта 22 части 2 статьи 25 Устава муниципального образования.

2. Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 1 статьи 130).

Общие, правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления установлены Федеральным законом N 131-ФЗ, согласно части 4 статьи 7 которого, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Статьей 56 Устава (Основного Закона) Калининградской области установлено, что в Калининградской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами признается, гарантируется и осуществляется местное самоуправление. Местное самоуправление в Калининградской области осуществляется в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными федеральным законом.

Как следует из пункта 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области органы местного самоуправления обеспечивают соответствие уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, уставным законам Калининградской области, законам Калининградской области и иным нормативным правовым актам Калининградской области.

Таким образом, положения принимаемых органами местного самоуправления нормативных правовых актов не могут противоречить законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

3. Согласно части 3 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ, пункту 1 статьи 2 Закона Калининградской области от 7 марта 2006 года N 730 "О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области", порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Также уставом муниципального образования в соответствии с частью 1 статьи 44 вышеназванного Федерального закона должны определяться, помимо прочего, структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

При этом, из данного правового предписания не следует, что представительный орган местного самоуправления вправе закрепить за собой по своему усмотрению любые полномочия.

Федеральным законом установлены границы правового регулирования, содержащегося в уставе, закрепив перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны найти отражение в уставе. Именно в пределах, обозначенных в названной норме вопросов, возможно правовое регулирование, которое не должно противоречить федеральному законодательству.

Федеральный законодатель определил полномочия представительного органа местного самоуправления путем установления в части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ исчерпывающего перечня вопросов, находящихся в исключительной компетенции этого органа, предусмотрев в части 11 положение, согласно которому иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Из буквального толкования приведенных федеральных норм следует, что иными полномочиями представительные органы местного самоуправления могут быть наделены уставом только в том случае, если такие полномочия допускаются федеральными законами.

Вместе с тем на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, предоставляющий право представительному органу местного самоуправления каким-либо образом участвовать в исполнительно-распорядительных действиях главы муниципального образования или администрации местного самоуправления.

4. В соответствии со статьей 42 Федерального закона N 131-ФЗ правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.

Указанный Федеральный закон установил, что местной администрацией, являющейся исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и имеющей в соответствии с уставом муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения, руководит глава местной администрации на принципах единоначалия, которым является либо глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности (части 1 и 2 статьи 37).

Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих регулируются Федеральным законом N 25-ФЗ.

Из статьи 2 указанного Федерального закона следует, что представителем нанимателя (работодателем) для муниципального служащего может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя). При этом муниципальная служба определена как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Статьей 6 Трудового кодекса Российской Федерации порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров отнесен к ведению федеральных органов государственной власти.

Согласно Федеральному закону N 25-ФЗ поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных названным Федеральным законом (часть 6 статьи 16); при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы (часть 1 статьи 17); порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования (часть 2 статьи 17).

На основании вышеизложенного, Уставный Суд приходит к выводу о том, что право согласования кандидатур для назначения на руководящие должности в исполнительно-распорядительном органе местного самоуправления представительному органу местного самоуправления федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации не предоставлено. Представительным органам муниципального образования предоставлено лишь право устанавливать порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах полномочий, определенных органами государственной власти, они находятся в системе государственно-властных отношений и действуют в русле единой государственной политики.

Такой подход соотносится с положениями Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, устанавливающей демократические стандарты в области местного самоуправления, согласно которым органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти (статья 4).

5. В соответствии с оспариваемым пунктом 22 части 2 статьи 25 Устава муниципального образования к полномочиям окружного Совета депутатов относится, в том числе по представлению главы администрации Светловского городского округа согласование кандидата на должность первого заместителя главы администрации Светловского городского округа.

Согласно реестру должностей муниципальной службы в Калининградской области, утвержденному Законом Калининградской области от 17 июня 2016 года N 536 "О муниципальной службе в Калининградской области", должность первого заместителя главы администрации относится к высшей группе должностей муниципальной службы. Основные требования для замещения должностей муниципальной службы и порядок поступления на муниципальную службу в Калининградской области определены статьями 10, 20 и 21 указанного Закона Калининградской области, которые корреспондируют нормам Федерального закона N 25-ФЗ.

Анализируя вышеуказанные положения, Уставный Суд приходит к мнению, что ни федеральное, ни региональное законодательство не предусматривают право представительного органа местного самоуправления каким-либо образом участвовать в исполнительно-распорядительных действиях администрации местного самоуправления, а именно согласовывать кандидатов для назначения на должности муниципальной службы в администрации муниципального образования.

Вместе с тем установление в пункте 22 части 2 статьи 25 Устава муниципального образования не предусмотренных федеральным законодательством дополнительных условий для прохождения муниципальной службы в виде согласования кандидата на должность первого заместителя главы администрации Светловского городского округа с окружным Советом депутатов, ограничивает компетенцию главы администрации Светловского городского округа по осуществлению руководства местной администрацией на принципах единоначалия, фактически подчиняя деятельность исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления представительному органу, а также необоснованно наделяет полномочиями нанимателя муниципальных служащих администрации муниципального образования представительный орган местного самоуправления - окружной Совет депутатов Светловского городского округа, что противоречит требованиям федерального законодательства и не соответствует Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

На основании изложенного и руководствуясь подпунктом 3 пункта 3 статьи 4, статьями 68, 69, 70, 71, 73, 75, 76, 86 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области

постановил:

1. Признать пункт 22 части 2 статьи 25 Устава муниципального образования "Светловский городской округ", утвержденного Решением окружного Совета депутатов муниципального образования "Светловский городской округ" от 9 декабря 2009 года N 129 "Об утверждении Устава муниципального образования "Светловский городской округ" в новой редакции" не соответствующим пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно со дня провозглашения.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.

Уставный Суд

Калининградской области

N 3-П