Решение Самарского областного суда от 23 декабря 2015 г. N 3а-516/2015 (ключевые темы: субсидии - молодежная политика - предоставление субсидий - главные распорядители бюджетных средств - государственная программа)

Решение Самарского областного суда от 23 декабря 2015 г. N 3а-516/2015

Самарский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-516/2015 по иску первого заместителя прокурора Самарской области о признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими в части положений постановления Правительства Самарской области от 29.06.2015 г. N 381, установил:

Первый заместитель прокурора Самарской области обратился в Самарский областной суд с административным иском, с учетом уточнения требований, о признании противоречащим и не действующим в части постановления Правительства Самарской области N 381 от 29.06.2015 "О внесении изменений в постановление Правительства Самарской области от 21.01.2015 N 6 "Об утверждении государственной программы Самарской области "Развитие образования и повышение эффективности реализации молодежной политики Самарской области" на 2015-2020 годы", которым внесены изменения в приложение 5 подпрограммы 4 "Реализация государственной молодежной политики в Самарской области" до 2020 года" государственной программы Самарской области "Развитие образования и повышение эффективности реализации молодежной политики в Самарской области" на 2015-2020 годы", содержащее Порядок определения объема и предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, на организацию и проведение на территории Самарской области Молодежного форума Приволжского федерального округа "iВолга", а также на мероприятия по обеспечению его транспортной доступности.

В обоснование административного иска прокурор указал, что Порядок устанавливает механизм определения объема и предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, на организацию и проведение на территории Самарской области Молодежного форума Приволжского федерального округа "iВолга", а также на мероприятия по обеспечению его транспортной доступности, в том числе на возмещение затрат.

Данный нормативный правовой акт опубликован в газете "Волжская коммуна", N 165 от 01.07.2015.

Согласно п. 2 Порядка предоставление субсидий осуществляется в соответствии со сводной бюджетной росписью областного бюджета на текущий финансовый год в пределах лимитов бюджетных обязательств на предоставление субсидий, утвержденных министерству образования и науки Самарской области в установленном порядке.

В рамках изменений, внесенных в п.п. 4, 5, 7 Порядка, функции органа, принимающего документы, представляемые в целях получения субсидий, а также принимающего отчеты об использованной субсидии, возлагаются на департамент по делам молодежной политики Самарской области (далее - Департамент), т.е. исключаются из полномочий министерства образования и науки Самарской области.

Согласно п. 11 Порядка в ранее действующей редакции контроль за целевым предоставлением и использованием субсидий осуществляет Министерство. Министерство осуществляет обязательную проверку условий, целей и порядка предоставления субсидии организации (п. 12 Порядка).

С учетом изменений, внесенных в п.п. 11 и 12 Порядка, контроль за целевым предоставлением и расходованием субсидий осуществляется Департаментом и Министерством. Министерство совместно с Департаментом осуществляет обязательную проверку условий, целей и порядка предоставления субсидии организации.

Полагает, что внесенные изменения противоречат положениям ст. 78.1 ч. 2, 152, ч. 1 ст. 154, ст. 157, ч. 1 ст. 158, ч. 1 и 4 ст. 160.2-1 Бюджетного кодекса РФ, определяющей полномочия и ответственность главного распорядителя бюджетных средств, поскольку фактически Министерство устранилось от порядка определения условий, целей предоставления субсидии и контроля за ее целевым использованием.

В полномочия департамента по делам молодежи Самарской области не входят возложенные на него функции, что следует из Положения о Департаменте.

Кроме того, по смыслу постановления от 29.06.2015 N 381 на департамент возлагаются функции контроля за действиями министерства образования и науки области, осуществляющего предоставление субсидий на основании п. 9 Порядка (редакция данного пункта не претерпевает изменений).

Наделение Департамента функциями по осуществлению контроля за деятельностью министерства, осуществляющего финансовое обеспечение деятельности департамента, т.е. финансового контроля за главным распорядителем бюджетных средств, противоречит ст.ст. 265, 266.1 БК РФ, поскольку департамент, в силу положений бюджетного законодательства, не наделен полномочиями по осуществлению внутреннего финансового контроля в отношении главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств.

Кроме того, постановлением не определены пределы вышеназванного контроля для министерства и департамента.

Наряду с противоречием федеральному законодательству постановление в указанной части содержит коррупциогенный фактор, выражающийся в широте дискреционных полномочий, наличии дублирующих полномочий органов государственной власти (подпункт "а" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96).

На основании изложенного просит требования удовлетворить.

В судебном заседании представитель прокуратуры Самарской области П.А.Г., действующий на основании доверенности от 24.11.2015 г., просит требования удовлетворить по основаниям, изложенным в административном иске.

Представитель Правительства Самарской области Р.Д.А., действующий на основании доверенности от 19.01.2015 г., просит в удовлетворении требований отказать по основаниям, изложенным в отзыве, указав, что отсутствует дублирование функций, Министерство проводит всю работу совместно с Департаментом.

Представитель Министерства образования и науки Самарской области З.М.В., действующая на основании доверенности от 06.10.2015 г. просит в удовлетворении требований прокурора отказать по основаниям, изложенным в отзыве на иск, указав, что Департамент является ответственным исполнителем указанного мероприятия и, следовательно, обладает всей полнотой информации о порядке его проведения.

Суд, выслушав лиц, участвующих в деле, полагает, что административное исковое заявление подлежит частичному удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с положениями части 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Часть 3 данной нормы права устанавливает, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Положения ч. 6 указанной статьи гласят, что административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Судом установлено, что 21.01.2015 года Правительством Самарской области принято постановление N 6 "Об утверждении государственной программы Самарской области "Развитие образования и повышение эффективности реализации молодежной политики Самарской области" на 2015-2020 годы".

Приложением 5 подпрограммы 4 установлен Порядок определения объема и предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимися государственными (муниципальными) учреждениями, на организацию и проведение на территории Самарской области Молодежного форума Приволжского федерального округа "iВолга", а также на мероприятия по обеспечению его транспортной доступности.

В соответствии с указанным Порядком министерство образования и науки Самарской области является ответственным исполнителем как в части приема документов от заинтересованных лиц, так и по выделению субсидий, а также осуществлению контроля за целевым использованием предоставленных бюджетных средств и принятию отчетов об их расходовании.

Постановлением Правительства Самарской области N 381 от 29.06.2015 года "О внесении изменений в постановление Правительства Самарской области от 21.01.2015 N 6 "Об утверждении государственной программы Самарской области "Развитие образования и повышение эффективности реализации молодежной политики Самарской области" на 2015-2020 годы" ряд пунктов, определяющих вышеуказанный Порядок, изменен либо дополнен.

Данный нормативный правовой акт опубликован в газете "Волжская коммуна", N 165 от 01.07.2015.

Прокурор полагает, что п. 4, 5, 6, 7, 11, 12, 13 в редакции от 29.06.2015 г. противоречат федеральному законодательству, а именно Бюджетному кодексу РФ.

Из постановления Правительства от 21.01.2015 г. N 6 следует, что ответственным исполнителем по организации и проведению на территории Самарской области Молодежного форума Приволжского федерального округа "iВолга", а также мероприятия по обеспечению его транспортной доступности является департамент по делам молодежи Самарской области.

Оценивая обоснованность заявленных требований, суд приходит к выводу о том, что п. 4, 5, 7 оспариваемого Порядка не противоречат требованиям бюджетного законодательства.

В соответствии с абзацами вторым и третьим ч. 2 ст. 78.1 БК РФ в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, в решении представительного органа муниципального образования о местном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями. Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации устанавливается нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Указанный порядок должен содержать положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидию, и органами государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий иными некоммерческими организациями, не являющимися государственными (муниципальными) учреждениями.

Стороны не оспаривают, что главным распорядителем бюджетных средств в части выделения субсидии некоммерческим организация в рамках проводимого форума, является министерство образования и науки Самарской области.

Согласно п. 2 Порядка предоставление субсидий осуществляется в соответствии со сводной бюджетной росписью областного бюджета на текущий финансовый год в пределах лимитов бюджетных обязательств на предоставление субсидий, утвержденных министерству образования и науки Самарской области в установленном порядке.

В рамках изменений, внесенных в п.п. 4, 5, 7 Порядка, функции органа, принимающего документы, представляемые в целях получения субсидий, а также принимающего отчеты об использованной субсидии, возлагаются на департамент по делам молодежной политики Самарской области.

Суд не может согласиться с позицией прокурора о том, что в данном случае исключаются из полномочий министерства образования и науки Самарской области вышеизложенные функции, поскольку на данных этапах прохождения документов не принимается каких-либо распорядительных решений, определяющих как допуск лиц для участия в получении субсидии, так и принятие решений о соответствии целевого расходования выделенных денежных средств.

Согласно разработанному министерством образования и науки Самарской области Порядку прохождения документов при предоставлении субсидий некоммерческими организациями, не являющимися государственными (муниципальными) учреждениями, на организацию и проведение на территории Самарской области Молодежного форума Приволжского федерального округа "iВолга", а также на мероприятия по обеспечению его транспортной доступности, в том числе на возмещение затрат, а именно из п. 2 следует, что департаментом обеспечивается проверка полноты и достоверности представленных организацией документов, а в силу п. 8 Департамент обеспечивает получение и согласование отчетов организаций об использовании субсидий, проверяет наличие копий соответствующих первичных документов, являющихся неотъемлемой частью отчетов и их предоставление в министерство для дальнейшей проверки.

По аналогичным основаниям не может быть признан противоречащим федеральному законодательству п. 13, поскольку он определяет, что Департамент обеспечивает получение и согласование отчетов организаций об использовании субсидий, подтвержденных копиями соответствующих первичных документов и их предоставление в министерство для дальнейшей проверки.

Согласно п. 11 Порядка в ранее действующей редакции контроль за целевым предоставлением и использованием субсидий осуществляет Министерство. Министерство осуществляет обязательную проверку условий, целей и порядка предоставления субсидии организации (п. 12 Порядка).

С учетом изменений, внесенных в п. 12 Порядка, Министерство совместно с Департаментом осуществляет обязательную проверку условий, целей и порядка предоставления субсидии организации.

Суд полагает, что данная норма также не противоречит бюджетному законодательству, поскольку не освобождает министерство как главного распорядителя от ответственности за целевое использование предоставленных денежных средств. Включение в число лиц, ответственных также за осуществление контроля в данной области правоотношений на предмет их соответствия целям, на которые предоставлены субсидии, в том числе и департамента, как усиление ответственности всех участников, участвующих в проведении форума, в том числе и департамента как ответственного исполнителя.

При этом суд полагает обоснованными доводы представителя министерства о том, что министерство не обладает всей полнотой информации о лицах, задействованных в проведении форума, их периодах участия, необходимых денежных средствах на оплату, например, выступавших на форуме приглашенных лекторов. Данная информация имеется только у департамента, следовательно, проведение проверки соответствия предоставленных документов фактическим затратам с участием представителей департамента, наиболее эффективна и ведет к более оперативному принятию решений.

Вместе с тем суд полагает несоответствующим федеральному законодательству оспариваемое постановление N 381 от 29.06.2015 г. в части п. 6 - определяющего право департамента возвратить организации, обратившейся за предоставлением субсидии, пакет документов в связи с предоставлением их не в полном объеме или как содержащие недостоверную или неполную информацию, а также в части п. 11 - гласящем, что контроль за целевым предоставлением и расходованием субсидий осуществляется департаментом и министерством.

Бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств установлены в ст. 158 БК РФ.

Так, согласно п. 1 ч. 1 ст. 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обладает, в том числе бюджетными полномочиями по обеспечению результативности, адресности и целевого характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств.

Так же в силу п. 12 и п. 12.1 он формирует бюджетную отчетность главного распорядителя бюджетных средств; отвечает соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по денежным обязательствам подведомственных ему получателей бюджетных средств.

Постановлением Правительства Самарской области от 19.06.2012 N 282 утверждено Положение о департаменте по делам молодежи Самарской области.

Согласно п. 1.1 Положения департамент по делам молодежи Самарской области является органом исполнительной власти Самарской области, осуществляющим регулирование и координацию деятельности органов исполнительной власти по вопросам государственной молодежной политики в Самарской области.

Как следует из п. 1.4 Положения, финансирование деятельности Департамента осуществляется за счет средств областного бюджета. Кадровое, финансовое и юридическое обеспечение деятельности Департамента осуществляет министерство образования и науки Самарской области.

В соответствии с п.п. 43 и 44 п. 2.2 Положения о министерстве образования и науки, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 20.06.2008 N 238, министерство осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств областного бюджета, предусмотренных на содержание министерства и реализацию возложенных на министерство функций; финансирование в пределах предусмотренных ассигнований из областного бюджета, а также переданных средств федерального бюджета капитальных и текущих расходов на образование и науку, осуществление контроля за целевым и эффективным использованием выделенных бюджетных средств.

Суд полагает, что возложение права по принятию решений о возврате поступившего пакета документов без его проверки органом исполнительной власти, полномочным на решение вопроса о соответствии либо не соответствии поступивших документов для целей предоставления субсидии, функций контроля за целевым предоставлением и расходованием субсидий, осуществление обязательной проверки условий, целей и порядка предоставления субсидии на департамент по делам молодежной политики Самарской области противоречит ч. 2 ст. 78.1, ст. 158 БК РФ, поскольку департамент не является главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, и в связи с этим не обладает какими-либо функциями по осуществлению внутреннего финансового контроля, в том числе контроля за целевым предоставлением и расходованием средств.

Исходя из полномочий Департамента, определенных в Положении о нем, указанный орган исполнительной власти не обладает функцией правовой, финансовой оценки поступающих документов, поскольку в нем отсутствуют указанные специалисты. Как пояснила представитель министерства, департамент по делам молодежи состоит из 5 человек - руководителя, его заместителя и 3 специалистов. При этом не оспаривала, что все кадровое, финансовое и правовое обеспечение в отношении самого департамента осуществляет министерство, что само по себе свидетельствует об отсутствии каких-либо распорядительных функций в области предоставления субсидий и контроля за их целевым использованием у Департамента.

Суд полагает, что для целей соблюдения порядка разграничения полномочий и определения меры ответственности в отношении главного распорядителя бюджетных средств, все решения в отношении соответствия поданного пакета документов предъявляемым к ним нормативно-правовым актом требований, осуществления контроля за целевым использованием субсидии и расходованием денежных средств законом возлагаются на министерство и их делегирование Департаменту не основано на законе.

При этом заслуживают внимания и доводы административного иска о том, что постановление в указанной части содержит коррупциогенный фактор, выражающийся в широте дискреционных полномочий, наличии дублирующих полномочий органов государственной власти (подпункт "а" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96). В рамках внесенных изменений в постановление Правительства Самарской области от 21.01.2015 г. N 6 в признанных судом противоречащими федеральному законодательству п. 6 и 11 имеются дублирующие функции органов исполнительной власти, а также неопределенность в основаниях возможного принятия решений о возврате поданного организацией пакета документов, без их рассмотрения органом, уполномоченным на решение вопроса о возможности предоставления субсидии.

При таких обстоятельствах, суд полагает, что административный иск подлежит удовлетворению частично.

При этом в соответствии с положениями ч. 4 ст. 215 КАС РФ на административного ответчика- Правительство Самарской области следует возложить обязанность по опубликованию сообщения о принятом решении суда в течение одного месяца в официальном издании Правительства Самарской области, поскольку оспариваемое постановление N 381 от 29.06.2015 г. опубликовано в газете "Волжская коммуна".

Руководствуясь ст. 180, ст. 215 КАС РФ, суд решил:

Требования административного иска первого заместителя прокурора Самарской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими в части положений постановления Правительства Самарской области от 29.06.2015 г. N 381 - удовлетворить частично.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу положения п.п. 6, 11 приложения 5 подпрограммы 4 "Реализация государственной молодежной политики в Самарской области" до 2020 года государственной программы Самарской области "Развитие образования и повышение эффективности реализации молодежной политики в Самарской области" на 2015-2020 годы" в редакции постановления Правительства Самарской области N 381 от 29.06.2015 "О внесении изменений в постановление Правительства Самарской области от 21.01.2015 N 6 "Об утверждении государственной программы Самарской области "Развитие образования и повышение эффективности реализации молодежной политики Самарской области" на 2015-2020 годы" в части внесения изменений в Порядок определения объема и предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, на организацию и проведение на территории Самарской области Молодежного форума Приволжского федерального округа "iВолга", а также на мероприятия по обеспечению его транспортной доступности.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию Правительством Самарской области в официальном печатном издании данного органа власти в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано в апелляционную инстанцию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня изготовления мотивированного решения суда.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 28.12.2015 г.