Решение Самарского областного суда от 11 октября 2016 г. N 3а-615/2016 (ключевые темы: состав административного правонарушения - управление многоквартирным домом - объективная сторона - предметы ведения РФ - нормативный правовой акт)

Решение Самарского областного суда от 11 октября 2016 г. N 3а-615/2016

Самарский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-615/2016 по административному исковому заявлению Муниципального предприятия городского округа Самара "Ж" к Самарской Губернской Думе о признании недействующей статьи 10.4 Закона Самарской области от 01 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области", с участием прокурора К.А.И., представителей МП г.о. Самара "Ж" С.С.Г., С.Е.Г., представителей Самарской Губернской Думы Л.Р.В., Л.С.В. установил:

МП г.о. Самара "Ж" обратилось в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании статьи 10.4 Закона Самарской области от 01 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" недействующей, поскольку полагает, что данная норма нарушает его права и законные интересы, не соответствует п.п. 1 и 3 части 1 статьи 1.3, п. 1 ч. 1 статьи 1.3.1, ч. 1 статьи 1.4, статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и не отвечает критерию правовой определенности.

В обоснование своих требований административный истец указал, что оспариваемая норма, являясь бланкетной, отсылает к неназванным и неопределенным нормативным правовым актам, не содержит конкретных признаков действий /бездействия/, образующих состав административного правонарушения. В разных муниципальных образованиях Самарской области оспариваемое правовое регулирование допускает наличие противоречий правоприменительной практики, что приводит к ослаблению гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц от произвольного преследования и наказания. Оспариваемая норма несет в себе опасность вторжения в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации и предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку МП г.о. Самара "Ж" осуществляет лицензируемую деятельность, и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за осуществление деятельности по управлению многоквартирными домами с нарушением лицензионных требований.

В подтверждение нарушения своих прав административный истец сослался на неправомерное привлечение его к административной ответственности на основании оспариваемой нормы.

В судебном заседании представители административного истца поддержали заявленное требование в соответствии с доводами, изложенными в административном исковом заявлении.

Представители Самарской Губернской Думы не признали заявленное требование, представили возражения, в которых сослались на то, что объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного оспариваемой нормой, выражается в неисполнении любого нормативного правового акта, принятого в рамках имеющихся полномочий на муниципальном уровне, если за данное действие не предусмотрена административная ответственность Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и иными статьями Закона N 115-ГД. Указанная норма является унифицированной. Федеральное законодательство не ограничивает полномочия регионального законодателя в определении круга муниципальных правовых актов, за неисполнение которых может наступать административная ответственность. Бланкетность оспариваемой нормы не свидетельствует о ее неконституционности, принцип бланкетности активно применяется в нормах Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Губернатор Самарской области, привлеченный судом к участию в деле, не направил в суд своего представителя, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежаще.

Заслушав стороны, выслушав заключение прокурора, полагавшего требование подлежащим удовлетворению, суд приходит к выводу о том, что заявленное МП г.о. Самара "Ж" требование подлежит удовлетворению.

Пункт 1 статьи 10.4 Закона Самарской области от 01 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" предусматривает, что неисполнение нормативного правого акта, принятого органом местного самоуправления и /или/ должностным лицом местного самоуправления, кроме действий, предусмотренных статьями 2.1.15, 2.1.16, 4.11, 4.18, 4.20, 4.22, 4.23 и 10.3 настоящего закона, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере до четырех тысяч рублей, на должностных лиц - до восьми тысяч рублей, на юридических лиц - от пяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Согласно пункту 2 статьи 10.4 указанного Закона совершение тех же действий, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, то есть за неисполнение той же нормы нормативного правого акта, принятого органом местного самоуправления и /или/ должностным лицом местного самоуправления, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей, на должностных лиц - от пяти до пятнадцати тысяч рублей, на юридических лиц - от пяти тысяч до тридцати тысяч рублей.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят постановлением Самарской Губернской Думы от 23 октября 2007 года N 307 в пределах своей компетенции и опубликован в газете "Волжская коммуна" от 07.11.2007 года за N 207 /26005/.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации /часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации/.

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных /представительных/ и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации в данной сфере отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Согласно статье 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, являющиеся субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов дела, в отношении МП г.о. Самара "Ж" административной комиссией внутригородского района г.о. Самары вынесены постановления о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 статьи 10.4 Закона Самарской области N 115-ГД от 01.11.2007 года за неисполнение нормативного правого акта, принятого органом местного самоуправления, - п. 34 гл. 9 Постановления Главы г.о. Самара от 10.06.2008 N 404.

Пунктом 34 главы 9 Правил благоустройства территории г.о. Самара и территорий внутригородских районов городского округа Самара, утвержденных Постановлением Главы г.о. Самара от 10.06.2008 N 404, предусмотрено, что урны должны быть установлены у каждого подъезда многоквартирного жилого дома. Урны устанавливаются правообладателями и лицами, осуществляющими содержание (обслуживание) соответствующих объектов и территорий.

Нарушение указанных Правил, а именно: отсутствие урн у входа в подъезды жилых домов, составляет объективную сторону правонарушений, вмененных административному истцу в вину по делам об административных правонарушениях.

Частью 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие /бездействие/ физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или иными законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Исходя из положений вышеприведенной статьи, правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, должны содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения, с тем, чтобы каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий или бездействия.

Применение административной ответственности может иметь место только на основе закона, четко определяющего состав административного правонарушения.

В оспариваемой административным истцом норме объективная сторона правонарушения не сформулирована. Норма является бланкетной, отсылающей к неназванным нормативным правовым актам, что влечет правовую неопределенность в вопросе о том, за какие конкретно действия и за неисполнение каких нормативно-правовых актов, принятых органом местного самоуправления и /или/ его должностным лицом, может наступить административная ответственность физических, должностных или юридических лиц.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о неопределенности правового регулирования, а также о нарушении закрепленного в части 1 статьи 1.4 КоАП РФ принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения.

Указание в диспозиции статьи о том, что ответственность наступает лишь в том случае, если действия /бездействие/ не образуют состава административного правонарушения, предусмотренного Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации и статьями настоящего Закона, также свидетельствует о правовой неопределенности оспариваемой нормы.

Бланкетный характер норм, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 28.06.2012 N 1253-0, не может свидетельствовать об их неконституционности. Вместе с тем, он подчеркивал, что оценка степени определенности содержащихся в законе понятий должна осуществляться исходя не только из самого текста закона и используемых в нем формулировок, но и из их места в системе нормативных предписаний.

Из этого следует, что, закрепляя состав административного правонарушения и меры ответственности за их совершение на региональном уровне, следует учитывать требования, предъявляемые к форме и содержанию данной нормы, а также ее согласованности в системе действующего правового регулирования.

Кроме того, суд отмечает, что оспариваемая норма несет в себе опасность возникновения несогласованности в системе действующего правового регулирования, вторжения в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации и предмет ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Деятельность управляющих организаций по управлению многоквартирными домами является лицензируемым видом деятельности /статья 192 п. 1 Жилищного кодекса РФ/. Эта сфера общественных отношений составляет предмет ведения Российской Федерации. К отношениям, связанным с осуществлением лицензирования по управлению многоквартирными домами применяются положения Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Жилищного кодекса РФ и ряда других нормативных правовых актов. Частью 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ предусмотрена ответственность за осуществление деятельности по управлению многоквартирными домами с нарушениями лицензионных требований.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемая норма не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, что в силу разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 25 постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", является самостоятельным основанием для ее признания противоречащей федеральному законодательству и недействующей.

С позицией административного ответчика о том, что федеральное законодательство не ограничивает полномочия регионального законодателя в определении круга муниципальных правовых актов, за неисполнение которых может наступать административная ответственность, за исключением только одного случая, когда муниципальные нормы дублируют положения федеральных норм, суд не может согласиться.

Действительно, субъектам Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях предоставлено право устанавливать путем принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Однако, полномочия регионального законодателя по правовому регулированию в сфере административной ответственности ограничены тем, что такая ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий /бездействия/.

При этом основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в самом законе об административных правонарушениях, а не в ином акте органа государственной власти.

В связи с этим доводы административного ответчика о создании унифицированного состава статьи 10.4 Закона N 115- ГД не свидетельствуют о соответствии указанной нормы требованиям закона, имеющего большую юридическую силу.

Суд не соглашается с доводами административного ответчика о том, что возникший у МП г.о. Самара "Ж" вопрос связан не с правомочностью установления оспариваемой нормы на областном уровне, а с возможностью ее применения к конкретной ситуации, и административный истец по сути оспаривает административную практику.

Предметом данного спора является соответствие нормативного правового акта субъекта Российской Федерации положениям федерального законодательства. Протоколы о привлечении административного истца к административной ответственности представлены для подтверждения факта применения к нему оспариваемой нормы, и предметом рассмотрения по делу не являются.

Вопрос о правоприменительной практике рассматривается лишь в том смысле, что нечеткое определение в оспариваемой норме административного правонарушения, за которое наступает административная ответственность, допускает разное толкование оспариваемой нормы, и, как следствие, приводит к противоречивой правоприменительной практике.

В связи с тем, что оспариваемая норма не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает ее недействующей.

Согласно подпункту 1 пункта 2 статьи 215 КАС РФ если оспариваемый нормативный правовой акт признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, то суд принимает решение о признании его недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Постановлением Конституционного суда РФ N 1-П от 27.01.2004 года определено, что содержащееся в частях второй и третьей статьи 253 во взаимосвязи с пунктом 2 части первой статьи 27, частями первой, второй и четвертой статьи 251 ГПК Российской Федерации, согласно которому признание нормативного правового акта противоречащим федеральному закону со дня принятия или иного указанного судом времени влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, - в части, относящейся к проверке нормативных правовых актов, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства, - не имеет юридической силы с момента принятия и не подлежит применению.

Оспариваемый Закон Самарской области издан по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, и в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации он может быть проверен Конституционным Судом Российской Федерации.

В связи с этим признание его недействующим возможно только со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 215 КАС РФ, суд решил:

Требование Муниципального предприятия г.о. Самара "Ж" удовлетворить.

Признать статью 10.4 Закона Самарской области от 01.11.2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.

Опубликовать решение суда или сообщение о его принятии в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете "Волжская Коммуна".

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.