Решение Центрального районного суда г. Тольятти Самарской области от 6 декабря 2005 г. (ключевые темы: городская дума - генеральный план - схемы - накладная - функциональные зоны)

Решение Центрального районного суда г. Тольятти Самарской области от 6 декабря 2005 г.

Центральный райсуд г. Тольятти в составе председательствующего С.О.Н. при секретаре В.Е.В., рассмотрев в открытом судебном заседании дело N 2-2524 по заявлению заместителя прокурора Самарской области в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц о признании недействительным Постановления Тольяттинской городской Думы N 215 от 11.07.2005, установил:

Постановлением Тольяттинской городской Думы N 1190 от 09.07.2004 утвержден проект корректировки Генерального плана г. Тольятти до 2015 года (приложение N 1). Приложение N 1 содержит список утвержденных городской Думой документов проекта корректировки Генерального плана г. Тольятти до 2015 года, в данном списке под N 13 указана схема регламентного зонирования (инв. N 20-11).

Постановлением N 215 Тольяттинской городской Думы от 11.07.2005 "О внесении изменений в Постановление Тольяттинской городской Думы N 1190 от 09.07.2004 "Об утверждении проекта корректировки Генерального плана г. Тольятти до 2015 года", п. 1.1, внесено изменение в Постановление N 1190 от 09.07.2004: из приложения N 1 исключен п. 13 "Схема регламентного зонирования" (инв. N 20-11). Это Постановление опубликовано в газете "Городские ведомости".

Заместитель прокурора Самарской области обратился в суд с заявлением о признании недействительным Постановления Тольяттинской городской Думы N 215 от 11.07.2005 "О внесении изменений в Постановление Тольяттинской городской Думы N 1190 от 09.07.2004 "Об утверждении проекта корректировки Генерального плана г. Тольятти до 2015 года". В судебном заседании представитель Самарской областной прокуратуры Ф.В.М. заявление заместителя прокурора Самарской области поддержал и пояснил, что с момента утверждения проекта корректировки Генерального плана г. Тольятти до 2015 года схема регламентного зонирования входит в состав Генерального плана г. Тольятти. В данном качестве (составной части Генерального плана) данная схема проходила государственную экспертизу, экологическую экспертизу, общественную экологическую экспертизу, представлялась в Комитет по земельным ресурсам и землеустройству по г. Тольятти Росземкадастра Комзема по Самарской области, представлялась на обозрение в ходе публичных слушаний по обсуждению проекта корректировки Генерального плана г. Тольятти. По своей сути схема регламентного зонирования является фактической реализацией требований, установленных ст. 23 Градостроительного кодекса РФ, т.е. в ней определены границы функциональных зон и функциональное назначение каждой зоны. В составе Генерального плана отсутствуют иные схемы, отображающие границы функциональных зон с указанием параметров их планируемого развития и границы зон с особыми условиями использования территорий. Эта схема входит в состав Генерального плана и является базовым документом для разработки других документов, в частности, она должна быть учтена при подготовке Правил землепользования и застройки. Карты (схемы), входящие в состав Правил землепользования и застройки, должны соответствовать схеме функционального зонирования, содержащейся в Генеральном плане, т.е. той самой схеме регламентного зонирования, которая была исключена из состава Генерального плана г. Тольятти. Исключив из Генплана вышеуказанную схему, Тольяттинская городская Дума (далее по тексту - ТГД) нарушила ст. 23 ч. 6 п. 5 ГрК РФ, ст. 31 ч. 3 ГрК РФ, ст. 34 ч. 1 п. 2 ГрК РФ. Оспариваемый нормативный акт ТГД вошел также в противоречие и с Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной Постановлением Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу N 150 от 29.10.2002, являющейся подзаконным актом федерального уровня. Часть 8 раздела 3.1.5 Инструкции прямо предусматривает включение схемы зонирования территорий в графические материалы Генерального плана.

Кроме того что по своей сути схема регламентного зонирования не могла быть исключена из Генерального плана, ТГД нарушила и процедуру принятия такого решения: в частности, подготовка проекта внесения изменений в Генеральный план должна осуществляться на основании результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (ч. 3 ст. 24 ГрК РФ), проект внесения изменений в Генеральный план подлежит обязательному согласованию в соответствии со ст. 25 ГрК РФ в порядке, установленном Правительством РФ (п. 8 ст. 24 ГрК РФ). Проект внесения изменений в Генплан подлежит опубликованию (ч. 10 ст. 24 ГрК РФ), а также подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях (ч. 11 ст. 24 ГрК РФ). в соответствии со ст. 12 ФЗ N 174-ФЗ от 23.11.1995 "Об экологической экспертизе" обязательной государственной экологической экспертизе подлежат все виды градостроительной документации, в том числе генеральные планы городов, соответственно, и внесение в них изменений.

Поэтому прокуратура Самарской области просит признать оспариваемое Постановление ТГД недействующим со дня его принятия.

Представители Тольяттинской городской Думы с заявлением заместителя прокурора Самарской области не согласились, пояснив в судебном заседании, что схема регламентного зонирования по своей сути устанавливала не функциональное зонирование, а градостроительное зонирование, поэтому она должна содержаться в ином правовом акте, а именно в Правилах землепользования и застройки (ст. 1, 30 ГрК РФ). Функциональные зоны закреплены в Генеральном плане в виде основного чертежа Генерального плана и схемы комплексной оценки территорий. Эти схемы направлялись в Главгосэкспертизу и иные компетентные органы, тогда как схема регламентного зонирования туда не направлялась. Поэтому Тольяттинская городская Дума считает, что схема регламентного зонирования не является составной частью Генерального плана, в связи с чем ее исключение из списка документов Генерального плана было обоснованным. Пределов своей компетенции ТГД не нарушила, приняла это решение по инициативе исполнительного органа местного самоуправления. Оспариваемое Постановление принято в целях приведения в соответствие правовых актов органов местного самоуправления федеральному законодательству, в частности Градостроительному кодексу РФ.

Выслушав пояснения представителя Самарской областной прокуратуры, представителей Тольяттинской городской Думы, показания свидетелей, проверив материалы дела, суд считает заявление прокурора подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из Постановления ТГД N 1190 от 09.07.2004, утвержден проект корректировки Генерального плана г. Тольятти до 2015 года (приложение N 1). Приложение N 1 содержит список утвержденных городской Думой документов проекта корректировки Генерального плана г. Тольятти до 2015 года, в данном списке под N 13 указана схема регламентного зонирования (инв. N 20-11).

Ст. 23 ч. 4 ГрК РФ гласит: "Генеральные планы содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы)". Понятие территориального планирования содержится в п. 2 ст. 1 ГрК РФ: "территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий". Документами территориального планирования являются генеральные планы городских округов (ст. 18, ч. 1, п. 3 ГрК РФ). в соответствии со ст. 23 ч. 5 п. 5 ГрК РФ положения о территориальном планировании, содержащиеся в генеральных планах, включают в себя границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон.

Таким образом, Генеральный план г. Тольятти состоит из нескольких документов, часть которых разработана в вербальной (словесной) форме, а часть имеет графическую форму. Схема регламентного зонирования включена в состав документов Генерального плана г. Тольятти, ее включение утверждено Постановлением ТГД N 1190 от 09.07.2004. Поэтому с момента принятия названного Постановления схема регламентного зонирования является составной частью Генерального плана г. Тольятти.

В соответствии с п. 8 главы 3.1.5 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной Постановлением Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу N 150 от 29.10.2002, графические материалы Генерального плана включают:

- план современного использования территорий (опорный план);

- схему комплексной оценки территории;

- генеральный план (основной чертеж);

- схему зонирования территорий;

- схему транспортной инфраструктуры;

- схему инженерной инфраструктуры и благоустройства территорий.

Содержание каждой из вышеуказанных схем определено отдельно пунктами 9-13 главы 3.1.5 Инструкции. В частности, п. 11 устанавливает: на схеме зонирования территорий с учетом ограничений на ее использование, указанных в п. 10, показываются зоны различного функционального назначения, их границы и виды использования их территорий: жилые, общественно-деловые, производственные, инженерной и транспортной инфраструктур, рекреационные, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов и иные зоны режимных территорий, иные зоны в соответствии с местными условиями, а также зоны особого регулирования градостроительной деятельности. В указанных зонах могут выделяться подзоны. Зоны различного функционального назначения могут включать в себя территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами. Границы зон различного функционального назначения определяются с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных границ.

Определенные в Генеральном плане зоны различного функционального назначения и ограничения на использование территорий указанных зон являются основой для разработки Правил землепользования и застройки, устанавливающих градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны.

Суд приходит к выводу о том, что законом и подзаконными актами установлены обязательные требования к содержанию графических материалов генеральных планов - наличие схемы, отражающей функциональное зонирование, в составе Генерального плана прямо предусмотрено законом. Поэтому ни одна из иных представленных схем не заменяет схему регламентного зонирования, устанавливающую функциональное зонирование территории города. В Генеральном плане г. Тольятти каждая из вышеуказанных схем представлена отдельно, копии их приобщены к материалам гражданского дела. В связи с вышеизложенным доводы представителей ТГД о том, что схема регламентного зонирования может быть исключена из материалов Генерального плана без ущерба для его содержания, являются не соответствующими действительности. Указание в отзыве на заявление прокурора о том, что Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации противоречит Градостроительному кодексу РФ, несостоятельно, поскольку ФЗ РФ N 191-ФЗ от 29.12.2004 "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ" содержит перечень нормативных актов, утративших свою силу, Инструкция в этом перечне не указана. Суд не находит противоречий цитируемых положений Инструкции федеральному законодательству.

Проект генерального плана г. Тольятти представлялся на рассмотрение государственной экспертизы в Госкомитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. Среди документов Генерального плана на экспертизу представлялась и схема регламентного зонирования, о чем свидетельствуют неоднократные ответы Главгосэкспертизы на запросы заместителя прокурора Самарской области и начальника Главного управления архитектуры и градостроительства мэрии г. Тольятти. Из ответов видна однозначная позиция Главгосэкспертизы по вопросу о нахождении схемы регламентного зонирования в составе Генерального плана г. Тольятти: схема регламентного зонирования разработана в составе проекта генерального плана города. Необходимость разработки и статус такой схемы были определены проектировщиком по согласованию с заказчиком. Она является принадлежностью этого проекта и из состава утвержденного Генерального плана не может быть изъята (л.д.).

Исключение из состава утвержденного в установленном порядке Генерального плана материалов функционального зонирования (в проекте "Схема регламентного зонирования") лишает этот документ территориального планирования его основной задачи - установление функциональных зон и тем самым обеспечивать регулирование градостроительной деятельности в городе в части упорядочивания использования его территории (л.д.).

Доводы представителей ТГД о том, что схема не представлялась на государственную экспертизу в составе Генерального плана, суд считает несостоятельными. В обоснование этих доводов представители ТГД сослались на копии накладных, которые были составлены при направлении материалов Генплана на экспертизу, в которых не значится схема регламентного зонирования. Суд считает, что представленные копии накладных не могут служить достаточным доказательством того, что схема не направлялась в Главгосэкспертизу, поскольку на них отсутствуют данные о получателе документов, имеется печать спецчасти отправителя и не имеется оттиска печати спецчасти получателя, что является обязательным при получении документов, имеющих ограничения в использовании ("для служебного пользования"). В соответствии со ст. 71 ГПК РФ письменные доказательства представляются в подлиннике или в форме надлежаще заверенной копии. Накладные представлены в суд в виде незаверенных копий, поэтому в Главгосэкспертизе были запрошены подлинники этих накладных. У получателя документов такие накладные отсутствуют, что подтверждено ответом Главгосэкспертизы (л.д.). При таких обстоятельствах суд лишен возможности заверить представленные ТГД копии накладных.

Поскольку имелись противоречия между этими накладными и ответами, полученными из Главгосэкспертизы, суд принял меры к устранению противоречий. В судебном заседании был допрошен свидетель, начальник ГУАиГ мэрии г. Тольятти К.А.Л., который пояснил, что он лично отвозил материалы Генерального плана в Главгосэкспертизу, схема регламентного зонирования в их составе не значилась. Указанный свидетель затруднился дать пояснения относительно осведомленности зам. начальника Главгосэкспертизы России Н.В.С. о содержании документа под названием "Схема регламентного зонирования" (ни один из законодательных актов не содержит такого термина и не разъясняет его, однако указанное должностное лицо четко указывает на то, что эта схема содержит функциональное зонирование территории). При этом свидетель не исключил возможности представления каких-либо документов на экспертизу из других организаций, в частности от разработчика проекта - ООО НПП "Э.". Суд приходит к выводу о том, что схема регламентного зонирования представлялась в Главгосэкспертизу, поскольку в противном случае ее содержание только по названию определить было бы невозможно.

Учитывая вышеизложенное суд считает накладные недостоверным и недопустимым по данному спору доказательством (ст. 60, 67 ГПК РФ).

В деле имеются доказательства, подтверждающие факт представления схемы регламентного зонирования в составе Генерального плана г. Тольятти в иные компетентные органы для проведения общественной экологической экспертизы (л.д.) - уполномоченному подразделению Росземкадастра (л.д.). Также в суде был допрошен свидетель Г.Г.П., председатель правления Тольяттинского городского отделения общероссийской общественной организации "Социально-экологический союз", который подтвердил факт наличия схемы регламентного зонирования в составе Генерального плана при проведении общественной экологической экспертизы и при проведении общественных слушаний при подготовке Генерального плана г. Тольятти. Факт участия данного свидетеля в общественном обсуждении хода разработки материалов проекта "Корректировка Генерального плана г. Тольятти" подтвержден протоколом N 2 от 23.01.2002, поэтому оснований сомневаться в правдивости показаний данного свидетеля у суда не имеется.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что доводы представителей ТГД о том, что схема регламентного зонирования не являлась составной частью Генерального плана г. Тольятти, не нашли своего подтверждения в суде.

Постановлением N 215 Тольяттинской городской Думы N 1190 от 11.07.2005 "О внесении изменений в Постановление Тольяттинской городской Думы от 09.07.2004 "Об утверждении проекта корректировки Генерального плана г. Тольятти до 2015 года", п. 1.1, внесено изменение в Постановление N 1190 от 09.07.2004: из приложения N 1 исключен п. 13 "Схема регламентного зонирования" (инв. N 20-11). Это Постановление опубликовано в газете "Городские ведомости".

Поскольку данная схема была включена в состав Генерального плана, ее исключение из состава Генерального плана противоречит требованиям ст. 1, 18, 23, 31 Градостроительного кодекса РФ, п. 8 главы 3.1.5 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной Постановлением Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу N 150 от 29.10.2002. с учетом этого обстоятельства суд считает обоснованными доводы прокуратуры Самарской области о том, что исключение из состава Генерального плана схемы регламентного зонирования по сути является изменением Генерального плана г. Тольятти. Процедура внесения изменений в генеральные планы городских округов установлена ст. 24 ч. 17 ГрК РФ: внесение изменений в Генеральный план осуществляется в соответствии с частями 2-14 настоящей статьи. в частности, на основании ч. 3 ст. 24 ГрК РФ должны быть получены результаты публичных слушаний, учтены предложения заинтересованных лиц. Проект подлежит обязательному согласованию в порядке, установленном Правительством РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 25 ГрК РФ проект генерального плана подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находятся поселение, городской округ, в случае если предложения, содержащиеся в указанном проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемой территориального планирования субъекта Российской Федерации планируемых границ земель сельскохозяйственного назначения, границ земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границ земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, границ территорий объектов культурного наследия, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения. Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта Российской Федерации. В соответствии с ч. 9 ст. 24 ГрК РФ проект генерального плана подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, не менее чем за три месяца до его утверждения и может размещаться на официальном сайте поселения, официальном сайте городского округа в сети Интернет. Опубликованию подлежат проект положений о территориальном планировании, предусмотренных частью 5 статьи 23 настоящего Кодекса, и проекты карты (схемы) или нескольких карт (схем), на которых отображена информация, предусмотренная частью 6 статьи 23 настоящего Кодекса.

Ч. 11 и 12 ст. 24 ГрК РФ устанавливают, что проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса.

Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа.

Вышеуказанная процедура Тольяттинской городской Думой соблюдена не была. Кроме того, Дума не учла требования 174-ФЗ от 23.11.1995 "Об экологической экспертизе", устанавливающего обязательность проведения такой экспертизы для всех видов градостроительной документации, в том числе для генеральных планов городов, соответственно, и для их изменений. Ссылка представителей ТГД на то, что принятие решений об исключении части изданного Думой ранее нормативного акта не выходит за пределы компетенции Думы (т.е. на то, что компетенция органа не была нарушена), не может служить основанием для освобождения компетентного органа от соблюдения норм федерального законодательства, регламентирующего процедуру принятия такого решения. Решение органа местного самоуправления, принятое хотя бы и в пределах своей компетенции, но без соблюдения требований, установленных федеральным законодательством для процедуры принятия такого решения, лишает принятый нормативный акт его законности.

Таким образом, суд считает, что оспариваемое Постановление Тольяттинской городской Думы противоречит нормам федерального законодательства по его сути и по процедуре принятия.

В соответствии со ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 209 настоящего Кодекса, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. В случае если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Руководствуясь ст. 6, 12, 194-198, гл. 23, 24 ГПК РФ, суд решил:

Заявление заместителя прокурора Самарской области удовлетворить. Признать недействующим со дня его принятия Постановление Тольяттинской городской Думы N 215 от 11.07.2005 "О внесении изменений в Постановление Тольяттинской городской Думы N 1190 от 09.07.2004 "Об утверждении проекта корректировки Генерального плана г. Тольятти до 2015 г.".

Опубликовать сообщение о решении суда после вступления его в законную силу в газете "Городские ведомости".

Решение может быть обжаловано и на него может быть подано кассационное представление в Самарский облсуд в течение 10 дней.