Приложение. Бюджетный прогноз муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края на период до 2022 года

Приложение

к постановлению администрации

города Ставрополя

от 23 декабря 2016 г. N 2892

Бюджетный прогноз
муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края на период до 2022 года

Бюджетный прогноз муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края на период до 2022 года (далее - бюджетный прогноз города Ставрополя) разработан в соответствии со статьей 170.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 11 Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", статьей 7 Положения о бюджетном процессе в городе Ставрополе, утвержденного решением Ставропольской городской Думы от 28 сентября 2005 года N 117, и Порядком разработки и утверждения бюджетного прогноза муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края на долгосрочный период, утвержденным постановлением администрации города Ставрополя от 06.08.2015 N 1746.

Целью разработки бюджетного прогноза города Ставрополя является оценка основных бюджетных параметров на долгосрочную перспективу, определение ключевых направлений реализации налоговой, бюджетной и долговой политики в долгосрочном периоде, анализ основных рисков, влияющих на сбалансированность бюджета, и выработка механизма их минимизации.

1. Основные итоги реализации бюджетной политики города Ставрополя, условия формирования бюджетного прогноза города Ставрополя в текущем финансовом году

Начиная с 2010 года в городе Ставрополе осуществлен ряд мероприятий, направленных на повышение качества управления муниципальными финансами, в том числе:

сформирована качественно новая сеть муниципальных учреждений путем изменения правового положения бюджетных учреждений, в результате чего осуществлен окончательный переход от сметного финансирования муниципальных учреждений к финансированию на выполнение муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг;

осуществлен переход от годового к среднесрочному финансовому планированию;

осуществлен переход на программно-целевой принцип планирования;

проведена работа по совершенствованию муниципального финансового контроля в соответствии с требованиями бюджетного законодательства;

создана система мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета города Ставрополя и главными администраторами доходов бюджета города Ставрополя;

существенно повышена прозрачность информации о бюджете города Ставрополя и бюджетном процессе в городе Ставрополе.

Вместе с тем в сфере управления муниципальными финансами остается ряд проблем, требующих решения, в том числе:

отсутствие целостной системы стратегического планирования и, соответственно, тесной увязки между стратегическим и бюджетным планированием;

недостаточность трехлетнего периода социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования;

сохранение условий и стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов при низкой мотивации органов местного самоуправления к формированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов;

незавершенность процедур формирования и недостаточность практики использования муниципальных программ в качестве основного инструмента для достижения целей социально-экономического развития города Ставрополя и основы для бюджетного планирования;

отсутствие глубокого анализа сложившейся практики применения муниципальных заданий;

недостаточная действенность системы муниципального финансового контроля, в том числе внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, а также недостаточная ориентация системы муниципального финансового контроля на оценку эффективности бюджетных расходов.

Решение указанных проблем создаст необходимые условия и предпосылки для достижения стратегических целей и задач социально-экономического развития города Ставрополя.

Основные показатели исполнения бюджета города Ставрополя с 2010 по 2015 годы характеризуются следующими данными:

	млн. рублей
Показатели	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Доходы	7 702,0	7 247,0	6 911,3	7 643,3	7 725,6	8 428,7
в том числе:
налоговые и неналоговые доходы	4 077,0	4 214,2	3 226,1	3 633,8	3 499,9	3 558,3
безвозмездные поступления	3 625,0	3 032,8	3 685,2	4 009,5	4 225,7	4 870,4
Расходы	7 773,7	7 472,4	7 161,2	7 459,6	7 777,5	8 853,4
Дефицит	-71,7	-225,4	-249,9	183,7	-51,9	-424,7
Муниципальный долг	1,3	1,0	256,0	130,9	301,0	650,9
Отношение муниципального долга к доходам бюджета города Ставрополя без учета безвозмездных поступлений (в %)	0,3	0,2	7,9	3,6	8,6	18,3

Анализ показателей исполнения бюджета города Ставрополя в ретроспективе 2010 - 2015 годов отражает недостаток собственных (незаемных) финансовых ресурсов для исполнения принятых расходных обязательств, опережающий темп роста расходов по сравнению с темпом роста доходных источников, и, как следствие, значительное увеличение объема муниципального долга города Ставрополя.

За десять месяцев 2016 года налоговые и неналоговые доходы бюджета города Ставрополя составили 2 535 889 тыс. рублей. Бюджетные назначения по доходам исполнены на 92,1 процента, плановый прогнозный показатель по налоговым и неналоговым доходам недовыполнен на 217 187 тыс. рублей.

По сравнению с аналогичным периодом прошлого года общий объем поступлений сократился на 218 405 тыс. рублей или на 3,5 процента, в том числе по налоговым и неналоговым доходам уменьшился на 334 287 тыс. рублей или на 11,6 процента, а объем безвозмездных поступлений при этом увеличился на 115 882 тыс. рублей или на 3,5 процента.

Неисполнение плановых назначений наблюдается практически по всем основным доходным источникам:

по единому налогу на вмененный доход - на 31 757,63 тыс. рублей;

по налогу на имущество физических лиц - на 53 151,28 тыс. рублей;

по земельному налогу - на 46 139,07 тыс. рублей;

по доходам от аренды земли - на 106 261,09 тыс. рублей.

В целом ожидаемое выполнение плана по собственным доходам за 2016 год прогнозируется на уровне 95,0 процентов к уточненному плану, сумма недополученных доходов по итогам года - в размере 171 007,61 тыс. рублей.

2. Цели и задачи реализации бюджетной политики города Ставрополя на период до 2022 года

В сложившихся условиях основные усилия в сфере управления муниципальными финансами будут направлены на обеспечение решения приоритетных задач социально-экономического развития города Ставрополя, определенных Стратегией социально-экономического развития города Ставрополя до 2030 года, утвержденной решением Ставропольской городской Думы от 24 июня 2016 г. N 869, при одновременном обеспечении устойчивости и сбалансированности бюджета города Ставрополя.

Основными задачами бюджетной политики города Ставрополя на период до 2022 года являются:

1) проведение эффективной налоговой политики, нацеленной на сохранение и развитие доходного потенциала бюджета города Ставрополя в долгосрочной перспективе.

Для реализации указанной задачи планируется:

увеличение налогового потенциала города Ставрополя за счет налогового стимулирования деловой активности, привлечения инвестиций, реализации высокоэффективных инвестиционных проектов;

проведение политики обоснованного и эффективного применения налоговых льгот;

проведение мероприятий по повышению эффективности управления муниципальной собственностью, природными ресурсами города Ставрополя и увеличение доходов от их использования;

дальнейшее совершенствование налогового администрирования, повышение уровня ответственности главных администраторов доходов за качественное прогнозирование доходов бюджета города Ставрополя и выполнение в полном объеме утвержденных годовых плановых назначений по доходам;

дальнейшее осуществление мероприятий по легализации "теневой" заработной платы в городе Ставрополе;

2) совершенствование структуры расходов бюджета города Ставрополя и повышение их эффективности.

В условиях постоянного роста бюджетных расходов и ввиду отсутствия достаточных доходов необходимо решение задач повышения эффективности расходов и переориентации бюджетных ассигнований в рамках существующих бюджетных ограничений на реализацию приоритетных направлений муниципальной политики.

Направления и мероприятия муниципальной политики, реализуемые в рамках муниципальных программ города Ставрополя (далее - муниципальные программы), должны иметь надежное и просчитанное финансовое обеспечение. Должны быть определены объемы финансовых ресурсов, необходимые для достижения конкретных целей и количественно определенных результатов, при обеспечении сбалансированности бюджета города Ставрополя в долгосрочном периоде, что потребует применения системного механизма приведения объемов финансового обеспечения муниципальных программ на весь период их действия к реальным возможностям бюджета города Ставрополя.

Необходимо разработать и внедрить систему регулярного анализа эффективности по каждому направлению расходов, в том числе динамики соответствующих показателей. Систематический анализ выполнения мероприятий муниципальных программ и расходов на их реализацию должен быть дополнен системой ответственности за достижение поставленных целей взамен действующего контроля формального исполнения планов и объемов расходов на то или иное направление. Соответствующую оценку на основании динамики объемов расходов, значений целевых показателей (индикаторов) необходимо проводить по муниципальным программам с рассмотрением отчетов об их реализации;

3) обеспечение бюджетной устойчивости и экономической стабильности.

Данная задача включает в себя несколько составляющих:

сохранение относительно постоянного уровня расходов бюджета города Ставрополя в условиях взлетов и падений доходов бюджета города Ставрополя;

ограничение роста расходов бюджетной системы, не обеспеченных стабильными доходными источниками;

поддержание объема муниципального долга на экономически безопасном уровне, позволяющего обеспечивать привлечение заемных средств при наличии реальной возможности обслуживания и погашения принятых обязательств;

4) повышение качества муниципальных услуг (работ).

Развитие сферы муниципальных услуг (работ) должно быть ориентировано на повышение их доступности для населения и качества предоставления.

Решение задачи повышения качества предоставляемых населению муниципальных услуг (работ) в долгосрочной перспективе должно осуществляться не за счет роста расходов, а за счет повышения эффективности деятельности муниципальных учреждений и реорганизации неэффективных учреждений. Бюджетные средства, высвобождаемые в результате реализации данных мер, должны использоваться на повышение оплаты труда работникам бюджетной сферы, но только при условии роста производительности труда в бюджетном секторе.

Данная задача включает в себя несколько составляющих:

нормативный подход к расчету субсидии на обеспечение муниципального задания с соблюдением общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности;

формирование муниципальных заданий на основании ведомственных перечней муниципальных услуг (работ), составленных в соответствии с базовыми (отраслевыми) перечнями государственных и муниципальных услуг (работ);

формирование параметров муниципальных заданий в соответствии с целями и ожидаемыми результатами соответствующих муниципальных программ, включение в муниципальные программы сводных показателей муниципальных заданий, характеризующих качество и объем оказываемых муниципальных услуг (выполняемых работ), рассчитанных на основе утвержденных муниципальных заданий в отношении муниципальных учреждений, что обеспечит взаимосвязь муниципальных заданий с целями и результатами муниципальных программ, в рамках которых осуществляется выполнение муниципального задания;

разработка систем оценки качества и реальных объемов оказания муниципальных услуг;

внедрение элементов управляемой конкуренции в процесс оказания муниципальных услуг;

5) обеспечение прозрачности и открытости бюджета города Ставрополя и бюджетного процесса для общества.

Бюджетная политика осуществляется в интересах общества. Успех ее реализации зависит не только от действий тех или иных органов власти, но и от того, в какой мере общество понимает данную политику, разделяет цели, механизмы и принципы ее реализации. Поэтому в долгосрочном периоде на постоянной основе должны применяться механизмы обеспечения публичности и доступности информации по реализации бюджетной политики за счет регулярной публикации информации о бюджете города Ставрополя для граждан.

Формирование бюджета города Ставрополя в программном формате также повышает степень прозрачности и открытости бюджета города Ставрополя для общества посредством проведения общественного обсуждения проектов муниципальных программ, хода и итогов их реализации;

6) повышение эффективности системы муниципального финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.

Развитие системы муниципального финансового контроля, контроля в сфере закупок, а также внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита будет способствовать сокращению нарушений законодательства о контрактной системе и повышению эффективности (результативности и экономности) бюджетных расходов.

Реализация бюджетного прогноза города Ставрополя сопряжена с риском изменения бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации в период его реализации.

3. Прогноз основных характеристик бюджета города Ставрополя на период до 2022 года

Исходя из необходимости решения перечисленных в разделе 2 задач осуществлен прогноз основных характеристик бюджета города Ставрополя на период до 2022 года, приведенный в приложении 1 к бюджетному прогнозу города Ставрополя.

Общие подходы к оценкам основных характеристик и отдельных показателей бюджета города Ставрополя на долгосрочный период:

1) при определении основных характеристик бюджета города Ставрополя по доходам использовались основные параметры прогноза социально-экономического развития города Ставрополя на период до 2022 года, разработанные на основе анализа тенденций развития основных секторов экономики, основные подходы налоговой и бюджетной политики города Ставрополя на долгосрочный период;

2) в расчетах налоговых поступлений учтены изменения налогового законодательства в части:

введения и реализации новых принципов налогообложения по налогу на имущество физических лиц с 01 января 2016 года, исчисление налога физическим лицам в 2017 году будет производиться исходя из кадастровой стоимости объектов недвижимости;

установления переходного периода, начиная с 2017 года до применения государственной кадастровой оценки объектов недвижимости, и использования для целей налогообложения наименьшей кадастровой стоимости недвижимости в соответствии с положениями Федерального закона от 03 июля 2016 г. N 360-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

продления действия системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности до 01 января 2021 года в соответствии с Федеральным законом от 02 июня 2016 г. N 178-ФЗ "О внесении изменений в статью 346.32 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 5 Федерального закона "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности";

предоставления права субъектам Российской Федерации устанавливать для впервые зарегистрированных индивидуальных предпринимателей, перешедших на упрощенную систему налогообложения и патентную систему налогообложения и осуществляющих деятельность в производственной, социальной, научной сферах и сфере бытовых услуг "налоговые каникулы" в виде налоговой ставки в размере 0 процентов на 2015 - 2020 годы в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 477-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации";

установления нового порядка определения цены земельного участка в размере его кадастровой стоимости в соответствии с постановлением Правительства Ставропольского края от 04 сентября 2015 г. N 381-п "Об утверждении Порядка определения цены земельного участка, находящегося в государственной собственности Ставропольского края, и земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, расположенного на территории Ставропольского края при заключении договора купли-продажи земельного участка без проведения торгов";

3) учтены изменения бюджетного законодательства в части применения главными администраторами доходов методик прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, разработанных в соответствии с требованиями, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2016 г. N 574 "Об общих требованиях к методике прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации";

4) учтены безвозмездные поступления из бюджета Ставропольского края (субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты) в объемах, предусмотренных проектом закона о краевом бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов, на 2020 - 2022 годы просчитаны на уровне 2019 года;

5) определен общий объем расходов бюджета города Ставрополя исходя из прогнозируемого общего объема доходов бюджета города Ставрополя и необходимости поддержания объема долговой нагрузки на экономически безопасном уровне.

Формирование расходов бюджета города Ставрополя на период до 2022 года осуществлено с учетом следующих подходов:

обеспечение уровня заработной платы работникам муниципальных учреждений города Ставрополя в соответствии с соблюдением норм Федерального закона от 19 июня 2000 года N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда", Указа Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" с учетом методических рекомендаций по планированию доходов и бюджетных ассигнований на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края, утвержденных приказом министерства финансов Ставропольского края от 30 сентября 2016 г. N 195, Приказа Министерства образования Российской Федерации от 22 декабря 2014 г. N 1601 "О продолжительности рабочего времени (нормах часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников и о порядке определения учебной нагрузки педагогических работников, оговариваемой в трудовом договоре";

обеспечение в полном объеме публичных нормативных обязательств;

обеспечение бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяйства, развития социальной, инженерной и транспортной инфраструктур города Ставрополя;

обеспечение привлечения средств федерального бюджета и бюджета Ставропольского края на решение вопросов местного значения в целях сокращения нагрузки на бюджет города Ставрополя и выполнение условий софинансирования;

планирование бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства (реконструкции) муниципальной собственности города Ставрополя (далее - объекты) с учетом необходимости соблюдения сроков строительства (реконструкции) объектов, наличия утвержденной проектной документации, прошедшей государственную экспертизу, приоритетности объектов, строительство (реконструкция) которых осуществляется на условиях софинансирования с федеральным бюджетом и (или) бюджетом Ставропольского края;

6) муниципальный долг города Ставрополя на период до 2022 года спрогнозирован исходя из привлечений в виде кредитов от кредитных организаций и бюджетных кредитов из бюджетов вышестоящих уровней в целях финансирования: кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета города Ставрополя в течение финансового года, планового объема дефицита бюджета города Ставрополя, реструктуризации и погашения долговых обязательств города Ставрополя;

7) дефицит бюджета города Ставрополя определен исходя из ежегодных расчетных показателей доходов и расходов бюджета города Ставрополя. При этом обеспечено соблюдение ограничений, установленных статьей 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (не более 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений).

4. Предельные объемы расходов бюджета города Ставрополя на реализацию муниципальных программ на период до 2022 года

Постановлением администрации города Ставрополя от 14.04.2016 N 787 "О Перечне муниципальных программ города Ставрополя, принимаемых к разработке в 2016 году" утвержден перечень муниципальных программ города Ставрополя, принимаемых к разработке в 2016 году, включающий 19 муниципальных программ.

Бюджетным прогнозом города Ставрополя устанавливаются предельные объемы расходов бюджета города Ставрополя на реализацию каждой из муниципальных программ до 2022 года. Предельные объемы расходов бюджета города Ставрополя на реализацию муниципальных программ на период до 2022 года приведены в приложении 2 к бюджетному прогнозу города Ставрополя.

Предельные объемы расходов бюджета города Ставрополя на реализацию муниципальных программ являются индикативной оценкой объема расходов, отражающей приоритеты муниципальной политики в соответствующих сферах. В случае подтверждения прогноза социально-экономического развития города Ставрополя на период до 2030 года и бюджетного прогноза города Ставрополя предельные объемы расходов бюджета города Ставрополя на реализацию муниципальных программ могут быть включены в состав ассигнований бюджета города Ставрополя по соответствующей муниципальной программе на очередной финансовый год и на плановый период.

Несмотря на индикативный характер, предельные объемы расходов бюджета города Ставрополя позволяют определить среднесрочные приоритеты в распределении бюджетных расходов, сформировать полноценные, финансово обеспеченные муниципальные программы, создать стимулы, прежде всего для их ответственных исполнителей, для выявления и использования резервов в целях перераспределения расходов и, следовательно, повышения эффективности использования бюджетных средств.

В случае разработки и принятия новых муниципальных программ бюджетные ассигнования на их финансовое обеспечение могут быть установлены только за счет перераспределения бюджетных ассигнований, предусмотренных по другим муниципальным программам.

Заместитель главы администрации города Ставрополя

Т.В. Савельева